农村土地市场下宅基地“三权分置”的权利运行与立法启示——以浙江义乌整村改造为对象

王丽惠

(南京师范大学 法学院，江苏 南京 210023)

农村宅基地是中国特色的土地制度之一，具有社会保障、生产资料、财产价值、共同体建设、乡愁文脉根基保留等多重功能。为释放农村经济活力，2015年中央开始在33个试点区县推行包含宅基地改革的“农村土地制度改革三项试点”(1)参见《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见(2014年12月)》。，2018年中央“一号文件”又明确提出宅基地“三权分置”。2018年底，国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》指出“各有关方面对宅基地所有权、资格权、使用权的权利性质和边界认识还不一致，有待深入研究”，“建议在实践中进一步探索宅基地‘三权分置’问题，待形成比较成熟的制度经验后再进行立法规范”。为此，本文通过探析最早提出、系统设计宅基地“三权分置”规范体系地区的相关实践做法，梳理宅基地“三权分置”的权利运行逻辑，为立法提供相关建议。

一、文献回顾与研究进路

随着城乡要素资源流动和土地经济价值增长，财产权属性在宅基地制度设计中凸显，强化了宅基地物权化、私法化色彩。(2)如2016年国务院《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》要求加快推进宅基地制度改革试点，多渠道增加农民集体和个人分享的增值收益、股权收益、资产收益。2015年中央推行土地改革“三项试点”，要求15个宅基地试点地区围绕保障农户住有所居、建立有偿使用和自愿有偿退出机制等方面开展宅基地改革(以下简称“宅改”)。2015年浙江义乌率先在全国提出宅基地“三权分置”。2018年中央一号文件明确提出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。2020年《民法典》第十三章“宅基地使用权”沿袭了《物权法》的相关规定。宅基地“三权分置”在国家法律层面呈现两个特点：一是以审慎稳妥推行为原则。中央多次强调，宅改是在保障社会福利性质和农户住有所居的前提下推动产权交易和融资，严禁外部资本侵占控制(3)参见《国土资源部、国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知(国土资规[2017]12号)》。、农村经营性房地产开发和城镇居民到农村购买宅基地(4)参见《国土资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知(国土资电发[2013]70号)》。。宅基地产权改革也始终限制在局部试点范围内，在我国近3 000个县级行政单位中，改革试点比例还不到1%。最高法院的判决也认定非试点地区的宅基地转让、抵押行为无效。(5)参见最高人民法院发布的《2015年全国民事审判工作会议纪要》。二是宅基地“三权分置”只是总体性政策，只有“进城农民宅基地自愿有偿退出和建立宅基地有偿使用”的抽象规定，尚缺乏具体的规范体系。

1.研究综述：宅基地“三权分置”权利运行的两种进路

宅地基制度改革的稳慎性、小范围和方案模糊性为学界细化构建宅基地权利运行规则提供了探讨空间。围绕宅基地“三权”的权利运行，已有研究形成了“城乡统一”和“渐进城市化”两种进路。具体而言：

“城乡统一”进路认为激活宅基地使用权的财产属性是“三权分置”之核心，主张建立城乡统一建设用地市场，释放宅基地流转、融资等经济功能。如有学者认为，破解宅地基闲置、利用效率低困局在于立足宅基地经济价值和私权属性来重构宅基地使用权，开禁宅基地使用权流转，以制定宅基地使用权转让和抵押、宅基地法定租赁权、农房买卖等规则为重点。[1]有学者认为，宅基地“三权分置”旨在释放宅基地使用权的融资功能，由宅基地所有权和使用权“两权”架构变为“三权”架构重在凸显“资格权”的身份性剥离后的财产性权利。[2]有学者强调，赋予宅基地使用权抵押权能使宅基地由原来的保障性属性向资源属性和资本属性转化，有利于盘活房地上的“沉睡”资产，缓解农村融资压力。[3]

“渐进城市化”进路强调宅基地集体所有权的治理能力和资格权的社会保障功能，指出在城市化水平总体不高和农民梯度回流的当下，从实现市场价值角度设计宅改，有可能损害农民利益，[4]将宅基地作为必要的“资源冗余”有利于为城市化提供缓冲。[5]该范式强调宅基地不可流转是国家土地管制的体现，具有“警察权”性质的土地管制为世界各国通例，是欧美国家土地发展权的制度渊源。[6]该进路根据“公共池塘资源”理论将宅基地管理分为国家层次、集体层次和农民层次，认为国家层次的管理效率不高，农民层次的管理会加剧社会分层，改变宅基地闲置、利用效率低现状应强化集体层次的管理，应完善“集体所有+村民自治”的宅基地治理制度。[7]

2.本文进路：农地市场下宅基地“三权分置”的权利运行

不同于以上两种进路，本文采用“农村土地市场”进路分析宅地基“三权分置”的权利运行。“农村土地市场”(以下简称“农地市场”)是宅改试点地区出现的新型土地市场。农地市场是建设用地交易市场，但又并非城乡建设用地统一市场。首先，农地市场打破了农房仅限村内交易的限制。宅基地产权边界超出了行政村，房地可在县域内跨村交易、抵押融资。其次，农地市场不等于“城乡统一市场”，二者政策空间、产生机制、适用主体、权利内涵、流转规则都根本不同。已有研究指出，宅改后形成了交易市场如流转市场、竞拍市场、租赁市场、抵押市场、有偿使用与退出市场，宅基地使用权可以自由地分给“非同一集体经济组织成员、城镇居民，甚至可以抵押给银行获得贷款”。[8]这一观点就误把宅基地农地市场当成市地市场。农地市场下宅基地流转、抵押受到严格限制，国有化和在城市流通也被禁止，宅基地使用权只能在本县域农村集体成员间流转[9]。

借用土地经济学理论分析，农地市场的形成源于两方面：一是区位经济与空间经济因素。城郊城镇区位、工商业区位等特殊基础使农地具有经济价值，培育了土地流通市场。二是土地本身性质因素。种地的位置、面积、环境、工程地质、基础设施、环境、交通等状况使土地本身性状或用途发生变化也会使土地经济价值增长形成交易市场。[10]87、336总结起来，在区位优越、经济发达地区的农村，土地本身性状或用途的改良而非产权改革可以塑造土地市场。

浙江义乌是通过农房整村改造塑造农地市场进而推动宅基地“三权分置”改革的实践代表。本文即以义乌为例，分析农地市场及该农地市场下宅基地“三权分置”的权利运行逻辑。(6)本文实证材料来源于笔者与武汉大学社会学院夏柱智老师等人在义乌市J街道、S镇等镇街调研搜集(调研时间：2021年5月1-7日)。义乌在全球商贸城的区位优势基础上，推行“四层半垂直房”式整村改造，使农房变为生产经营用房，激活了宅基地生产资料功能。义乌在我国最早提出宅基地“三权分置”，亦在宅基地取得置换、明晰产权、抵押担保、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理七方面构建了系统的宅基地“三权分置”规范体系。(7)参见义乌市农村宅基地制度改革试点9项细则政策:《义乌市农村更新改造实施细则(试行)》《义乌市农村宅基地使用权转让细则(试行)》《义乌市农村住房历史遗留问题处理细则(试行)》《义乌市农村宅基地超标准占用有偿使用细则(试行)》《义乌市农村宅基地有偿调剂细则(试行)》《义乌市“集地券”管理细则(试行)》《义乌市农村土地民主管理细则(试行)》《义乌市农村集体经济组织宅基地收益分配管理指导意见》《义乌市农村集体经济组织成员资格界定指导意见》。

浙江义乌宅基地“三权分置”只在整村改造过的村庄推行，并未覆盖所有行政村。义乌宅基地运行分为宅地基置换模式、整村改造模式、传统模式三种类型。具体来讲：一是高层集聚的宅基地置换。该模式是农民拆迁上楼，置换的楼房为国有土地、可上市交易，适用于城镇规划红线区域内、移民搬迁、土地整理等拆迁村庄。二是整村改造。整村改造包括早期的旧村改造和近期的农村更新改造，此二者宅改模式基本相同。因只有整村改造村庄推行宅基地“三权分置”，本文只讨论此种模式。三是未改造的传统农村宅地基形式。未改造村宅基地仍是“两权”结构，宅基地取得只能“原拆原建”且仅限村内流转。三类村庄分别约占40%、20%、40%，即其中推行宅基地“三权分置”的村庄仅占全部行政村20%。[11-12]

二、农地市场的形成与宅基地集体所有权的强化

我国沿海发达农村土地资源高度紧张、开发充分、配置固化，导致村集体的宅基地供给和管理能力虚化。义乌整村改造过程中，村集体通过负责宅基地的规划建设、安置调剂、权籍确认、收益统筹，重塑了集体经营和管理宅地基的能力。

1.整村改造：集体运营权强化的政策空间

义乌宅改是与整村改造统筹推进的，宅基地“三权分置”是整村改造的配套体系。整村改造分为旧村改造、农村更新改造(8)参见《义乌市农村更新改造实施细则(试行)》的规定。两种形式，旧村改造自1990年末开始推行，2015年宅改试点开始后，义乌出台了农村更新改造政策，二者形式基本相同，都是整村拆迁后重新规划村庄和村内再安置宅基地。整村改造塑造了农村土地市场。农村整村改造可以分为苏南别墅洋房式集中居住、成都增减挂钩下集中居住、义乌“四层半垂直房”集中居住等形式。与其他地区整村改造侧重农房居住舒适和美丽乡村建设不同，义乌整村改造注重农房的物业经营功能。“四层半垂直房”使农房成为标准厂房、仓储物流用房，激活了宅基地经营性建设用地属性、塑造了农地市场。具言之：其一，整村改造建设了农地市场的基础设施。改造后“握手”农房间狭窄且高低不平的村道拓宽为通行集装箱、消防车的标准道路，配套雨污分流管道、工业废水处理等环保设施，村庄成为小型工业园区和专业市场。第二，经营用房式农房建设供给了生产厂房和仓储房。“四层半垂直房”一层为厂房、仓库，二、三层为出租屋，四层为村民住所。义乌宅改是通过改变农房利用方式释放更多存量建设用地，并不是简单的农房产权流转改革。

整村改造式宅改得益于建设用地指标的政策让渡。发达农村建设用地指标的紧张，除实施增减挂钩政策外，宅基地调整、新增等动态变动都难以开展。义乌宅改得益于政府建设用地指标政策的支持(9)参见《义乌农村更新改造实施细则(试行)》。，整村改造后大部分村庄建设用地规模比未改造前扩大了约一倍。义乌农村住房面积只有10-20m2/人，改造后为30m2/人，宅基地面积和建设用地面积都扩大了。我国大部分农村人口外流、宅基地闲置，实行旧村改造有利于退出宅基地和土地集约化利用，相反，义乌整村改造并不是土地集约利用，而是建设用地规模的扩大。如义乌J街道Q村原建设用地约150亩，改造后，政府批准建设用地指标500亩，实际建设用地规模412亩，建设用地指标增加3倍多。《义乌市农村宅基地取得置换暂行办法》规定，实施农村更新改造，人均建设用地低于控制标准的农村，差额部分可以向镇街申请新增建设用地指标。

整村改造式宅改激活了村集体的土地资产运营权。整村改造由镇街组织领导、村级组织具体负责实施，其绩效在于：一是强化集体运营土地自主权。村级组织在规划建设、成员资格、退出和补偿、投标选位等方面都可自主形成方案。二是强化了村级组织的土地治理能力。旧村改造因涉及拆迁补偿、宅基地地块再分配等事项，利益错综复杂、矛盾冲突多，在全国大部分农村都难以推行。但义乌整村改造塑造农地市场和带来物业经济利益、土地增值利益的预期，反而强化了村民的旧村改造意愿，增强了集体管理运营土地的能力。

2.有偿配置：集体收益权强化的资源供给

与全国绝大部分农村旧村改造费用由政府承担或与市场资本合作、联营或吸收市场资本入股的筹资形式不同，义乌整村改造由村集体领导村民自主实施，拆迁和重建的成本由村民筹资来共同负担。义乌出台了基础设施使用费、投标选位费、调剂费等宅基地有偿配置制度，村民取得和使用宅基地必须支付费用，用于为改造建设集资。义乌在全国建立首个农村宅基地基准地价体系[13]，为宅基地有偿使用提供价格依据。集体在宅改中获得的收益权项包括：

一是宅基地资格权有偿取得、有偿调剂和有偿转让的收益归集体。宅基地资格权取得须缴纳一定基础设施使用费等成本费，本村成员超标准占用、非本村成员合法占用宅基地的，要分区域分类分档累进计收有偿使用费。分配宅基地资格权时，在确保“户有所居”的前提下，允许村民自愿放弃部分宅基地资格权交由村集体统一回购，再通过市场化配置方式有偿调剂给本村成员。

二是宅基地投标选位收益归集体。投标选位或竞标选位是指村集体将村庄规划的宅基地中具有区位优势少部分，面向本村有宅基地资格权的成员公开招标、价高者得，所得收入用于基础设施建设。投标选位使富人村民可以获得需要的宅基地地块，投标选位非但未加剧社会分化，反而激活了村集体的收益和分配能力：第一，投标选位收入归集体(10)《义乌市旧村改造宅基地投标选位指导意见》规定：“投标选位所得收益属村集体资产，扣除投标选位所需费用后全部归村集体经济组织所有，由村集体经济组织通过民主协商、民主自治方式决定资金用途。”，用于“三通一平”、土地回收、市场、文化礼堂等基础设施建设和再发放给村民，是富人村民为村庄建设捐资的融资机制。集体通过投标选位可筹集约一亿元建设资金，为村软硬件建设提供了资金保障。第二，整村改造后宅基地的经营性建设用地功能得以实现，近乎所有村民因新房出租或经营收益都比未改造前增长了约十倍。第三，投标选位兼顾宅基地按需配置效率和公平分配原则。投标选位有利于满足富人村民对特殊地块的生产经营需求，实现个人财富增长。放弃参与投标的普通村民，不需要支付选位费就可获得集体分配的宅基地。而且，选位有经济机遇上的不确定性，有的村民未参与投标、等待村集体随机分配位置，此后该位置旁新建了工业园区，房屋租金暴涨。总之，投标选位是土地增值和所有村民土地资产价值实现前提下，集体统筹、富人付出、村民参与的一种自主改造形式。

三是集体经营性资产收益归集体。村级组织在整村改造时会配套新建市场、产业用房、综合楼等经营性场所，极大壮大了集体经济。《义乌市农村宅基地取得置换暂行办法》规定，农村更新改造节余的宅基地，经村民代表大会同意、镇街审核、市政府批准后，允许村级组织通过自主开发增加农民收益，实现农村可持续发展。

3.民主决议：集体决策权强化的治理模式

整村改造以村民代表会议同意、村级组织提出改造申请为前置程序，以村民代表会议多数决议通过村级组织编制的改造规划、改造实施细则方案为必经程序，即改造中的重大事项都由村级民主协商方式确定。

首先，整村改造强化了村级组织管理宅基地的能力。义乌《农村土地民主管理暂行办法》规定，改造村需成立村土地民主管理领导小组(简称“土地小组”)，行使土地管理职责。土地小组人员一般由村两委成员、村监委成员及若干村民代表组成。土地小组负责编制改造规划，制定并执行有偿使用、有偿退出和转让、宅基地分配和退出、集体土地收益分配等方案，审批宅基地及配合不动产权确权登记发证工作。土地小组还建立了健全的财务监督、资产管理、矛盾调处等制度体系，以规范宅改后的经济利益配置。

其次，整村改造强化了村民参与宅基地管理的意愿。为突出农民主体地位，激发农民自主改造宅基地的积极性、责任心，义乌《农村土地民主管理暂行办法》规定了村民参与宅基地管理的民主决策程序，具体为领导小组商议形成改造方案、党员大会审议、村民代表会议决议、村务公开和村监委监督等程序，落实了村级“四议两公开”民主决策制度。村级组织还积极发挥乡贤议事决事的作用，充分发挥乡贤和村民的民主参与作用。

三、农地市场下宅基地资格权的实化

宅基地资格权是申请者无偿或有偿向集体申请取得宅基地使用权的权利。宅基地资格权是集体成员权(简称“成员权”)的内在组成部分。成员权是成员在团体中享有的各种权利的总称，该成员享有的权利来源于法律以及团体内章程的规定。[14]58成员权是由农地承包权、宅基地分配权、集体收益分红权、社区福利权以及失地农民保障权等构成的权利体系，是基于集体经济组织成员身份而享有的经济收益性和社会保障性权益。宅基地资格权即是成员权中的村民居住保障权利。宅基地资格权附随于成员权、由成员权派生，其利益范围小于成员权。

1.“确权确利”：宅基地资格权实化的地权结构

根据农村土地市场发达程度和集体经济收入状况，成员权的确定模式可以分为“确权确地”“确权不确地”“确权确利”三种，不同模式下宅基地资格权也有实化与虚化的区分：

“确权确地”的成员权确定一般在农地市场不发达和集体经济薄弱的农业型村庄。该模式下：(1)宅基地资格权虚化。成员权体现为土地承包权，即占有和使用承包地块的利益。成员权不包括集体福利、集体收入分红和社会保障等权益，因宅基地分配早已固化，成员权也不包括宅基地利益再配置权。(2)集体对土地承包权和宅基地资格权的配置能力虚化。农户对承包地块和宅基地享有支配性占有和使用自主权，承包地和宅基地调整、征收、退出和再分配困难，在土地资源无增量的常态下，集体无法配置承包地和宅基地。

“确权不确地”的成员权确定一般在农地市场发达但集体经济薄弱的村庄。该模式下：(1)宅基地资格权虚化。成员权体现为土地流转收益权，农户不关注承包地块而关注承包地面积的收益。成员权也不包括集体福利、集体收入分红和社会保障等权益，且因宅基地分配早已固化，成员权也不包括宅基地利益再配置权。(2)集体对承包权配置能力实化，对宅基地资格权配置能力虚化。集体可以协调土地流转，强化了农地调控权；但因宅基地固化，集体调控宅基地利益的能力较弱。

“确权确利”的成员权确定一般在农地市场发达和集体经济强大的村庄。“确权确利”是指因集体经济收益丰厚、成员权内容丰富，农户选择放弃土地承包地块和面积权利、同意村集体要求调整和退出宅基地的要求，而只要求保持成员权，以获取股份分红、宅基地再分配、福利保障等权益。该模式下：(1)宅基地资格权实化。成员权体现为农地承包权、宅基地分配权、集体收益分红权、社区福利权以及失地农民保障权等丰富内涵，享有宅基地资格权的村民可以要求集体按照人均标准分配宅基地。(2)集体对承包权和宅基地资格权的配置能力皆实化。村集体经济收入丰厚且对农地、宅地基都有调控权和分配权，村民为了享受成员权益而放弃承包地块和面积的利益，也愿意接受村集体的宅基地调配和按照“一户一宅”要求退出宅基地。在集体经济收益和农地市场整体利益下，成员利益处于动态调整之中。整村改造式宅改塑造的农地市场和丰厚的集体经济收益，拓展了成员权的权益范畴和利益容量，村民不仅可以重新取得具有生产资料性质、可供生产经营的宅基地，还享有投标选位后集体剩余收益分红和集体经营性资产收益分红。因而，宅改后成员权的确定采用“确权确利”模式，即村民放弃土地承包地块和面积、放弃旧宅基和超标准宅基地，获得宅基地资格权、股权分红等权益。

2.“按人分配”：宅基地资格权实化的取得标准

宅基地传统取得方式主要为按面积取得(“拆一还一”)、按户取得(“一户一宅”)两种方式。义乌宅改创新了宅基地取得方式，确定了宅基地按成员资格取得(“按人分配”)的新机制。

宅基地按老房面积取得即“拆一还一”在实践中较为普遍。但“拆一还一”的宅基地取得存在以下问题：一是，因老宅合法建筑面积和违建面积难以确定，只能按照实际面积测量，附属用房、庭院都需要计算，面积普遍很大导致村庄建设用地面积无法控制。村庄改造或搬迁后新规划宅基地都是标准面积，老房子面积大导致“拆一还一”后“一户多宅”现象普遍。二是，各家面积不等、超标准占地等历史遗留问题会导致拆迁困难，村组织为了拆迁方便，只能给每个农户让利，将猪棚、边棚等附属设施都算进去，更加扩大了新增建设用地面积。三是，在义乌等宅基地管控较早地区，老房面积普遍偏小，“拆一还一”并不能满足村民的居住需求。

宅基地按户取得即“一户一宅”是指不论原有农房面积多少而统一以每户标准面积安置，对于农户超标准面积的原有住房以一定对价予以补偿。按户取得是落实“一户一宅”政策的再安置形式。农村的“户”可以分为生活户和行政管理户。生活户即同居共财的父子家庭为一户，若多子就父亲与其中一个儿子算一个生活户、其他儿子各算一个生活户。行政管理户即公安户籍管理确定的户口单位。一般而言，宅基地取得的“户”的单位是生活户。生活户是熟人社会里的计算单位且被村民共同知晓，既符合中国父子家庭合力的家庭模式，也符合农村生活的实际。但这也存在以下问题：一是，“按户分配”宅基地会导致父子两幢房子即有一套祖业宅或父亲宅的家庭被退出一套房屋，家庭占有的宅基地数量和面积减少，村民就会因不愿意退出多余的宅基地而反对旧村改造。二是，各农户因为第三代人口的差异而导致人口实际不同，如未成年男性孙代为两人的，分配宅基地以后再增加和取得宅基地就十分困难。因而，按户取得在实践中也存在一定不合理性。

宅基地按成员资格取得即是“按人分配”(11)参见《义乌市农村集体经济组织成员资格界定指导意见》。。义乌整村改造后宅基地再分配遵循“按人分配，按户控制的原则”，即按照约30m2/人、建筑物占地面积不超过140m2和原则上“一户一宅”标准分配宅基地。义乌自1990年代初就开始禁止农村翻建房屋和停批宅基地，使改造前义乌农村宅基地人均面积只有10m2-20m2，超面积建房情况基本不存在。改造后村民住房面积还得以扩增，因而农民普遍支持整村改造。为适应村民家庭人口状况、保障村民充分安置，义乌还确定了“未成年三代”的宅基地资格权，为夫妻双方均为集体成员尚未育或育有一个子女的也预留了宅基地。改造时老房超过最高户型控制面积的余房部分，村级组织可采取货币补偿或多层、高层住宅方式置换。(12)参见《义乌市农村更新改造实施细则(试行)》《义乌市农村有机更新实施办法(试行)》《义乌市农村住房历史遗留问题处理细则(试行)》。集体成员转让房屋而导致宅基地面积减少的，在保障最低15m2/人的宅基地面积下，扣减部分面积。

宅改“按资格每人取得”而非“按户取得”保障了宅基地的公平、有效和充分配置，使宅基地分配与农户家庭人口结构相适应，也有利于解决超面积占有宅基地、“一户多宅”和居住面积过小等历史遗留问题。

3.有偿使用：宅基地资格权实化的利用条件

宅基地资格权有一定的权利内容，资格权人有权获得宅基地、征收补偿、投标选位、集体收益等各项收益的分配，有权监督宅基地的使用和参与民主决策。宅基地资格权的确认需要村级组织予以登记。[15]宅基地资格权取得附随于成员权，是基于成员身份而先赋享有的福利性权利。宅基地资格权为无偿取得，如义乌整村改造的村集体成员即可获得约30m2/人的宅基地分配资格。

不过，宅基地资格权落实到具体地块则需要支付一定对价，亦即，宅基地资格权转为宅基地使用权是有偿的。整村改造后宅基地资格权有偿落地体现在三个方面：一是，所有资格权人皆需要支付基础设施使用费。基础设施使用费根据基准地价和各村不同情况也有差异，如J街道Q村为14.6万元每间，S镇J村为8万元每间。二是，特殊区位的宅基地使用需要支付投标选位费。在义乌整村改造后的村庄，一块因区位优势炙手可热的宅基地投标选位费高达数百万并不稀奇。三是，本村集体成员因历史遗留问题超标准占用宅基地有偿使用费。《义乌市农村宅基地超标准占用有偿使用细则(试行)》规定有偿使用费参照宅基地基准地价有村级组织收取。(13)参见《义乌市农村宅基地超标准占用有偿使用细则(试行)》。

四、农地市场下宅基地使用权的限定化

《民法典》第363条规定宅基地使用权的行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定，体现了民事法律让位于土地管理法的法律位阶原则。我国现行土地管理法对农户私自转让宅基地进行了严格限制，宅基地只能在集体内部流转。担保法也规定，包括宅基地在内的集体土地使用权不得抵押。尽管当前宅基地“三权分置”改革鼓励房地流转、抵押，但试点地区的宅基地使用权流转也仅限于农地市场即县域农村人口之间，并对宅基地财产化利用设置了严格的约束条件，使宅基地使用权配置具有“有限市场”特征。[16]

1.内部流转：宅基地使用权限定化的市场空间

宅基地使用权流转是指使用权人自愿将宅基地使用权连同地上建筑物通过买卖、赠与、互换等方式流转给受让人的行为。义乌出台《农村宅基地使用权流转暂行办法》允许宅基地使用权跨集体经济组织流转，扩大了宅基地流通范围、促进了宅基地经营使用权能的实现。但义乌对宅基地使用权流转进行了严格限制，宅基地使用权成为受限定的用益物权。宅基地使用权流转限定性体现在以下方面：第一，流转的市场范围限定。宅基地只能在整村改造过的农村土地市场流转，不能在城市土地市场和未整村改造村庄流转，使用权流转的受让人只能是县域村集体成员。当前，义乌整村改造过的村庄占总村庄数尚不足30%，充分说明宅基地使用权流转的范围有限。第二，流转的期间限定。宅基地使用权流转后使用年限最高为70年，受让人与村级组织签订宅基地有偿使用合同，按照宅基地基准地价的20%一次性缴纳土地所有权收益金[17]，期届满后受让人可优先续期。第三，流转的面积限定。受让人在同一村内只能取得一宗宅基地使用权、面积不得超过最高户型面积限制。转让方必须保证流转后仍拥有不低于15m2/人宅地基面积。而且，转让方不得再申请新的宅基地，以防范土地投机风险。第四，流转的物权要件限定。转让方必须持有宅基地使用权和房屋所有权权能完整的不动产权证书。第五，流转的程序限定。宅基地使用权流转需经村民代表大会同意、镇街审核，报农林、国土部门备案。

制度上开禁宅基地使用权流转并没有带来相应的实践活跃。义乌宅基地使用权流转交易现象并不多，如集体内部转让占全市宅基地1.8%，跨村集体转让占比1.9%，转让比例都不高。[11]义乌规定转让方必须持有宅基地使用权和房屋所有权权能完整的不动产权证书，但实践中存在村民宁愿违建也不愿意办理不动产权证书的现象。村民更注重的宅改后自主使用宅基地的生产经营收益，而不是宅基地使用权流转的收益，更注重实际的物理空间的增多而并非产权证。

2.置换与抵押：宅基地使用权限定化的城乡空间

义乌宅基地进入城市市场包括国有化产权置换和抵押两种形式。宅基地国有化产权置换即城乡新社区集聚是指农户退出宅基地或村庄拆迁后农民“进城上楼”，到城市社区集中居住。农民产权置换的楼房产权为国有性质，可以上市交易，而义乌未改造农村和整村改造村的宅基地则是禁止上市交易的。国有化置换的农户范围两类：一是城镇规划红线内、园中村改造、下山移民、土地整理等整村拆迁的农户；二是有特殊需求的单个农户，如市级以上重点工程建设需拆迁安置的农户、住房特困户和无房户、危房户、办理抵押贷款的农民住房，须以参加城乡新社区集聚建设方式处置实现抵押权的。(14)参见《义乌市农村宅基地取得置换暂行办法》。宅基地国有化置换采用高层公寓加产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等多种形式。(15)参见《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法(试行)》。国有化置换后，农民继续享有原村集体经济组织除宅基地以外的其他权利。

宅基地使用权抵押方面，因我国现行法律禁止宅基地使用权单独抵押，因而宅基地使用权抵押必须是“房地一体”的抵押[1]。持有宅基地使用权证和农村不动产权证的农户，可以农村住房抵押担保方式申请贷款。[18]在抵押权行使方面，也有主体、用途、物权要件、程序等多方面更严格限定。如《义乌市农民住房财产权抵押贷款试点实施办法》规定农房抵押不得用于股本权益性投资、有价证券和期货投资等具有金融风险的用途；并要求抵押房屋处置后借款人本人及其所抚养或扶养、赡养家属有不低于15m2/人的居住面积的凭证。因整村改造的“一户一宅”及约30m2/人的标准面积限制，农户有多余房屋抵押情况较少。抵押物的处置由集体优先回购和用于宅基地进行复垦“集地券”，经济价值较低，因而银行金融机构予以抵押的积极性也较低。

3.权调审核：宅基地使用权限定化的管理机制

宅基地使用权流转的限定性不仅体现在主体、程序、面积、范围等方面，也体现在村集体对宅基地使用权运行的监督管理方面。宅基地使用权流转不改变集体所有权，使用权流转限制当事人直接交易，要求以村集体为中介并由村集体审核同意。宅基地使用权流转分为自行协商流转和交易平台挂牌流转两种形式。自行协商流转的当事人双方必须向村集体提交书面申请并由村集体审查通过后，才能签订流转合同和进行产权登记。交易平台挂牌流转由转让方向村集体提交出面申请，再由镇街出具意见书以后才能到指定平台委托挂牌。因宅基地使用权及其流转的相关纠纷和争议也需要村集体化解，否则无法办理不动产权登记。农房抵押也需要集体出具同意宅基地使用权随住房抵押、抵押权实现时同意处置的承诺书。(16)参见《义乌市农民住房财产权抵押贷款试点实施办法》。可见，集体对宅基地使用权流转享有权调审核和确权的权力。

五、总结：基于宅基地“三权分置”权利运行的立法启示

当前我国宅基地仍处于宏观政策倡导和实践试点阶段，具体立法层面尚未开展。厘清宅基地“三权分置”的运行逻辑和权利关系是宅基地“三权”入法之前提，也是立法与实践互动的内在要求。

1.宅基地“三权分置”的权利运行关系

基于以上对农地市场下宅基地“三权分置”权利运行的分析，对宅基地“三权分置”权利关系作两点小结：第一，农地市场是宅基地“三权分置”的空间场域。宅基地资产价值的形成依托于一定产业或区位经济基础。宅改15个试点地区皆有的区位特殊性或产业特殊性。义乌宅改立即于工商业经济区位优势，通过整村改造的空间治理激活宅基地的经营性建设用地功能，形成了更加活跃的土地市场。不过，包括义乌在内的全国宅改的产权市场，都是农村土地市场，房地交易仅限于县域农村户籍人口之间，充分体现了宅基地的集体土地、农民生产资料性质，使宅基地交易规则与物权交易规则根本不同。第二，宅基地集体所有权、资格权、使用权的“分置”不是“分离-独立”的权利关系而是“统分—主次”的权利关系。首先，宅基地集体所有权派生出资格权，宅基地集体所有权的强化促进了宅基地资格权的实化。集体运营和治理土地能力增强、集体经济收入增加是成员权经济权益、福利权益的基础。其次，宅基地集体所有权统筹、限定、管制宅基地使用权的行使。宅基地“三权分置”以后，宅基地使用权从所有权中分离出来，但所有权与使用权并非独立的权利关系，而是统分的权利结构，宅基地使用权流转、交易都要受集体统筹、监督和管理。再次，宅基地资格权的实现优先于宅基地使用权的行使。宅基地使用权应首先满足资格权人的使用，其次才是流转使用。经济发达农村因宅基地具有了生产资料功能，资格权人大多会首先满足自己的使用需求而较少流转宅基地使用权。

2.宅基地“三权分置”的立法取向启示

宅基地的农民居住保障和生产资料功能一直为中央高度重视。习近平总书记2021年指出，“应对风险挑战，不仅要稳住农业这一块，还要稳住农村这一头。经济一有波动，首当其冲受影响的是农民工。……在这种情况下，社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地、有栋房，回去有地种、有饭吃、有事干，即使不回去心里也踏实。”[18]宅基地的“农民退路保障”属性对保障农民权利、维护社会稳定和经济可持续发展都至关重要。这也说明了，中央允许宅基地作为“农民退路保障”而存在一定闲置。已有宅基地“三权分置”研究及立法建议主要关注激活宅基地使用权的财产性权利功能而忽略了宅基地的传统居住保障功能[19]。此立法建议错位于农民的农房使用需求，也对宅基地功能的差序化位阶缺乏关注。宅基地功能的差序化位阶是指宅基地具有的居住保障、生产资料、交易资产等功能的重要性不同，应依次实现。实践中，宅基地满足农民居住、生产需要的功能尚待推进，立法取向凸显宅基地财产价值是对实现需求的忽视。宅基地“三权分置”立法应坚持以下取向：

第一，坚持宅基地使用权要首先保障农房居住功能、优先实现生产资料功能和有条件激活宅基地财产价值。在经济发达的农村地区，住房紧张成为发达地区农村社会主要矛盾之一，居住功能依然是宅基地的首要和最基本的制度功能，仍需要着重加强该制度功能的实现。发达地区农村宅基地还具有重要的生产资料功能，成为农民生产经营用房，使农民成为“以自己的劳动作用于生产资料的自雇阶层”，促进农民致富增收和阶层跃升[20]。

第二，坚持强化宅基地集体所有权和集体宅基地治理能力。首先，以乡村振兴项目、政策支持为基础，通过旧村改造、自然村改造和基础设施更新建设，赋能村集体宅基地运营权、收益权、管理权，使村集体能够盘活和统筹宅基地资源。其次，加强村集体宅基地空间治理的能力。这有利于整治宅基地闲置问题，有利于以改变农房性状激发宅基地经营性建设用地功能和增加集体经济收入。再次，加强村集体调配宅基地能力。增强村集体调配宅基地能力，强化集体在宅基地取得、调剂、退出、分配等配置方面的权力，提高宅基地使用效率。

3.宅基地“三权分置”的立法规定启示

宅基地制度是公法与私法共同设定的规则体系，兼顾保护土地资源的公益价值和保障农民居住权和财产权的私益价值。宅基地“三权分置”立法应在完善制度设计上继续加强：

一是宅基地“三权分置”的规范设计应具有制度系统性。义乌实践显示，宅基地“三权分置”适合在整村改造形成农地市场的村庄推进，未改造村仍遵循宅基地“两权”结构。亦即，宅基地“三权分置”需与村庄改造同步推进，因此要出台系统的农村改造规则、农房历史遗留问题处理规则、宅基地资格权登记规则、宅基地有偿退出规则、宅地基超标准占用有偿使用规则、宅基地选位规则、宅基地使用权流转和抵押规则等规则体系。

二是宅基地“三权分置”的相关立法应明确规定宅改需经过村民多数决议程序通过和严禁资本下乡侵占宅基地。宅基地“三权分置”的制度目标之一是增加农民房屋财产性权利，但各地实践中不乏因宅改而强制农民拆迁、引入资本下乡挤压农民居住权、违法违规买卖宅基地现象。《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知(2019年)》就鼓励利用增减挂钩和允许企业等市场主体以入股、合作等方式商业化经营农房。对此，建议在治理宅基地闲置相关规范设计中明确规定，宅改应以村民民主决议为前提稳妥推进和严禁市场资本利用宅基地进行房地产开发。

三是宅基地“三权分置”的规范设计需完善“三权”权利体系。在宅基地集体所有权规则方面，应确认乡镇审批下的村集体旧村改造规划自主权，规定村级民主决议、民主管理的程序和效力，增强村民自治的合法性和约束力。此外，还应规定村集体的资格权认定、使用权流转、不动产权证办理中的审核权和管理权，明确村集体实施“一户一宅”、清理闲置宅地基的管理权。在宅地基资格权规则方面，要保障农户住有所居，以县域为单位，规定享有资格权的农户最低人均宅基地面积，住房面积不足的农户应全面登记、多部门联动逐步落实住房面积。在宅基地使用权规则方面，保障农户宅基地使用权的取得。