全过程人民民主赋能城市基层治理的机制优化

房亚明，古慧琳

(广东工业大学，广东 广州 510520)

一、问题缘起：城市基层治理的民主维度

在城镇人口比重已经日益接近全国人口三分之二的趋势与现实格局下，人民性是社会主义城市的根本属性，民主成为城市基层治理的必然选择。2019年，习近平总书记在考察上海古北市民中心时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”[1]。2022年10月，党的二十大报告第六部分系统阐述全过程人民民主，明确提出全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一。全过程人民民主成为新时代中国特色社会主义民主的重要机制和实践方式，契合当前我国城市基层治理的新问题、新任务与新取向。既有关于全过程人民民主嵌入城市基层治理的研究主要集中在以下方面。

一是全过程人民民主嵌入城市基层治理的意涵与价值。赵家坤、杨雪冬指出全过程人民民主是风险社会下中国人民回应时代要求、顺应时代发展趋势创造的民主形式[2]。周少来认为构建基层社会贯彻落实全过程人民民主的制度性生态和行为激励体系，是治理好人主义并实现基层治理现代化的重要举措[3]。孙照红则表示首都人民原创的“接诉即办”治理革命，充分体现了民主治理机制广泛性、治理实践真实性以及治理理念人民性[4]。此类研究为理解全过程人民民主嵌入城市基层治理的特殊意涵与必要性提供了理性认知。

二是全过程人民民主在城市基层治理中的变迁与逻辑。任中平着眼于民主的逻辑进程、实际内容与实现形式这三个方面，揭示基层民主与基层治理的发展趋势[5]。李小雨从理念契合、制度接榫、可操作民主行为机制三个角度揭示全过程人民民主在城市社区治理中的结构性要素[6]。任勇、周芮则对人民城市的历史发展脉络进行梳理，指出中国城市治理在价值属性、问题导向、参与过程等维度上发生了变化，人民城市具有人民性、有效性、参与性三个基本属性[7]。该类研究为认识人民民主在城市基层治理中的发展变化过程提供了知识线索。

三是城市基层治理贯彻全过程人民民主的路径与机制。汪仲启提出通过“涵盖全体”“涉及全部”“贯穿全程”的全过程人民民主构建整体、贯通、协调的基层治理新格局[8]。房亚明提出应以社区自主治理为重要方向，以制度化平台、多元协作机制、治理制度保障和精细化管理与服务探索城市社区治理的体制机制[9]。王岚主张通过提高政治站位、完善制度机制、勇于创新实践与锚定目标愿景，努力打造全过程人民民主基层实践高地[10]。这些研究为优化全过程人民民主赋能城市基层治理的机制提供了思想启迪与具体路径。

学界对全过程人民民主嵌入城市基层治理的研究主要着眼于价值意义、变迁逻辑和路径机制三个方面，而从治理效能维度来审视全过程人民民主对于城市基层治理的实践价值及机制优化的成果仍然缺乏。全过程人民民主能有效反映民情、回应民意、协调关系、整合资源、促进公平、改善城市治理状态、提升群众获得感和幸福感、使制度优势转化为治理效能，成为推动城市高质量发展的不二选择。

二、动力转换：全过程人民民主赋能城市基层治理的价值意蕴

全过程人民民主是一种内生于当代中国国情、政治实践与制度文化的治理机制和形态，已经成为提升城市基层治理效能的重要动力。在2021年中央人大工作会议上，习近平总书记对“全过程人民民主”的内涵特征作了进一步阐释，“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，也是最广泛、最真实、最管用的民主”[11]，这是对基层民主、协商民主等民主形态的抽象总结与凝练升华，对于赋能基层治理主体、规范权力运行方式以及创新治理模式具有重要意义。

(一)从基层“共同治理”到“治理共同体”的主体意涵深化

作为一种集体行动，城市基层治理既要克服过分依靠基层政府、市场或居民的单边治理弊端，也要注意避免“共同治理”目标下各利益相关者为满足私利最大化而暂时地进行机械性组合的问题。全过程人民民主作为一种将全体人民都纳入民主过程的形态，注重全体居民参与基层建设和社会治理，同时，它也十分关心社会分配是否符合公平正义的原则。全过程人民民主除了强化居民代表的覆盖面，拓宽弱势与边缘群体的参与渠道以外，更从实质上强调治理主体的共享价值、能动参与和结果正义。可见，全过程人民民主与具有注重情感与共识、等级支配关系限制较少、人员流动相对自由、共同体范围相对开放等特征的“治理共同体”理念高度契合，我国城市社会治理方式也逐渐沿着“统一管理—集中管理—共同治理—治理共同体”的方向不断深化。全过程人民民主将深刻改变城市基层治理结构：在缺乏全过程人民民主的情况下，参与城市基层治理的主体包括义务感欠缺的维权精英、政治冷漠的普通业主和被裹挟进私法自治领域的基层政府，只有引入全过程人民民主，这些主体才能聚合成网络化的“治理共同体”。

全过程人民民主是实现城市基层治理结构与关系模式重组、从体制上完成国家与社会领域功能分化和重塑的重要机制。现实中，具有条块分割特性的“单位制”仍然对居民的政治参与、生产活动、社会交往等具有重大影响。大部分居民将社区看作共同生存的物理空间，而较少从权责分配与社会价值方面强调责任分工与自由发展的共同体逻辑。基层治理的任务更多地落到了街道(镇政府)、社区党委、居委会及与之有固定合作的社会组织上，其治理效率、风险抵御能力和纠纷化解能力是非常有限的。全过程人民民主为多元主体间互动合作机制的建构与城市基层协同治理格局的形成提供了价值遵循和操作平台。在基层党建引领下，全过程人民民主高度整合各企事业单位、民间团体、志愿者、公益组织等各类组织，积极团结快递外卖、直播带货、网约出行、房产中介、保姆保洁等新业态力量，增加城市公共服务的供给渠道，营造一个社会资本持续丰富、文化繁荣共享、网络关系集中、道德规范权威和人人自觉参与的多功能复合型基层社会治理共同体。

(二)从“自上而下”到“上下结合”的基层权力运行方式优化

基层党政自上而下放权与城市居民自下而上自治相结合的权力运行方式，是全过程人民民主赋能城市基层治理的重要体现。诚如亨廷顿所言，“没有组织的‘参与’堕落为群众运动，而缺乏群众参与的‘组织’就堕落为个人宗派。强大的政权要求有高水平的政治制度化和高水平的群众支持”[12](p.371)。全过程人民民主嵌入基层社会治理不同于过分依靠行政指令的治理方式，也区别于以私有化、私有产权制来维护少数特殊利益群体利益的资产阶级民主。一方面，党领导人民通过全过程人民民主进行规则设计、人员选择、阵地建设、平台培育，解决城市基层治理的权责利问题，将基层自组织纳入党主导的体制框架进行统筹安排，“自上而下”地形成强大的领导能力与动员权威；另一方面，全过程人民民主着眼于基层自治规则构建、社会资本培育、居民参与热情激发，通过构建基层民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的全链条流程，实现民意民情民心“自下而上”流动与聚拢，保障居民群众在多元治理结构中的主体地位。

全过程人民民主是我们党为实现公权力与私权利关系良性互动而提出的政治治理方案，也是以“基层之治”解锁“中国之治”的重要密码。我国社会具有人口众多、幅员辽阔、民族多元、文化多彩等特征，城市基层社会问题纷繁复杂，治理难度不言而喻，完全脱离党政统一领导的基层自治可以说是不可能存在的，党政治理依然在不同程度上影响着城市基层建设的广度、深度以及走向。作为以人民利益为最高目标的执政党，中国共产党追求社会稳定，但这种追求并不以抑制基层主动性为代价，而是通过坚持全过程人民民主来实现，全过程人民民主通过规划目标的逐级传递和细化分解开展“纵向动员”，以建立平等对话、集体协商与监督问责的全链条民主机制进行“横向组织”。在通过加强央地、政社联动来贯彻国家意志的同时，全过程人民民主通过放权理念和民主思维凝聚多元社会资源参与城市基层的自我治理，追求具有包容性和活力的社会。全过程人民民主通过党政主动回应群众需求并引导群众自主理性有序参与城市基层治理，实现政府与社会关系的自我调节和“上下”之间的良性互动，消除分歧、纠正偏差，进而实现基层运行秩序的优化与某种意义上的耦合。

(三)从“基层管治”向“基层善治”的治理模式创新

全过程人民民主视域下的城市治理，从偏重国家视角的发展和稳定，转向注重市民本位的获得感与幸福感，为基层治理模式创新提供价值导向和实践指南。这些年，在基层民主、协商民主等民主理念的推动下，城市基层治理结构总体上实现了从政府一元化管理向多元共治的转变，其治理方式也实现了从管理到服务、从管控规制到法治保障等方面的创新转变，城市基层治理呈现出多向度社会参与、立足于增进人民福祉的协同治理意蕴。同时需要注意的是，囿于传统政治文化的影响，我国城市居民的民主意识与法治基础还很薄弱，这给基层治理带来了一定的现实困难。同时，受到行政区划的分割，属地政府往往以单向度的组织控制方式管理城市，较少考虑社会流动性强、利益分化严重、职住分离等现实下的社区问题外溢现象，缺少对潜在跨域社会资本与多元治理资源的撬动与盘活。加之各个城市发展水平不一，治理的边界也非泾渭分明，城市基层治理中难免会存在管理、治理状态之间交叉与重叠的治理困境。

全过程人民民主通过党建引领下的社会资本自主流动来化解社区治理不充分、不均衡问题及其溢出效应，以吸纳动员和情感治理促进城市居民的参与融入，引进专业的社会工作方法服务基层群众特别是特殊群体，借助跨越时空界限的数字技术手段拓展民主参与渠道与监督方式，以基层服务评价制度吸纳意见、促进“接诉即办”甚至“未诉先办”等。全过程人民民主促使城市治理从“基层管治”向“基层善治”模式迈进，实现从控制思维到解决问题思维、从维稳取向到综合治理取向、从人治到法治以及从单向度到体系化等一系列转变。此外，全过程人民民主还能有效保障城市居民基本权利与公共服务的全覆盖，促进人民民主与国家意志、民主行政与民主自治、直接民主与间接民主、过程民主与结果民主的有机统一，从而使“善治”六大基本要素即合法性、透明性、责任性、法治性、回应性及有效性[13]在公共事务治理中得到充分体现。

总体来看，全过程人民民主从观念、体制、机制、过程和结果等方面为城市基层治理赋能增效，促进治理共同体的营造、权力运行方式的优化与治理模式的创新。全过程人民民主作为一种符合中国国情的新型民主形态，体现了党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，有助于基层行政与居民自治的良性衔接以及公共权力与公民权利的有效协调。为此，我们需要站在推进社会治理体系和治理能力现代化以及提升人民群众获得感和幸福感的高度来审视全过程人民民主，并从城市基层治理实践中探索全过程人民民主的实践形态与优化空间，总结凝练其中具有规律性和有效性的实践经验与可行路径，推进全过程人民民主的可持续运作，确保治理效能不断凸显。

三、过程联动：城市基层治理的闭环式民主实践形态

全过程人民民主是一种开放式的民主，其形态是多样的、动态的、发展的，最终会在实践中逐步演变为较为成熟和稳定的民主模式与成果。全过程人民民主并不是一种固化形态，而是仍在探索和实践并动态发展中的具有包容性和开放性的民主形式，正是这种包容性和开放性为民主自身的发展提供源源不断的动力和可能。当前，我国的城市，不管是中小型城市还是特大、超大型城市都开展了关于全过程人民民主赋能城市基层治理的有益探索，这些探索大多通过组织体系民主、立法决策民主、执行流程民主、监督问责民主等形式来达致结果分配的民主，构成了富有地方性、实践性、真实性的闭环式民主实践形态。

(一)基层党建引领下的组织体系民主

中国共产党既是全过程人民民主价值理念的提出者和倡导者，也是全过程人民民主的实践者和主要参与者。在西式民主中，政党只有在选举时才能被激活，在治理实践中近乎“缺场”。而中国共产党始终坚持以人民为中心的思想理念、制度设计和实践安排，在城市基层治理实践中扮演着重要角色，在全链条、全方位和全覆盖中展现出充分的“在场”特征[14]，以党建网格体系筑牢居民社会融入的政治组织保障，以党建服务平台搭建居民积极参与的桥梁纽带，以党建服务成效助推城市基层多元共治的持续发展。中国共产党领导各民主党派通过反映社情民意、开展社会服务和基层民主监督等途径直接或间接地参与城市基层治理，广泛联系不同阶层，积极推进基层社会治理创新。中国共产党通过基层党建引领城市基层治理单元的网格化与服务精细化，以组织吸纳实现了基层治理体系的有效延伸与纵深发展，推动基层党际与党群间的多向互动，构建全方位基层民主组织体系，成为全过程人民民主嵌入城市基层治理的重要组织基础。

作为一个承载着广泛民意的先锋组织，中国共产党自成立之日起就始终致力于推动中国的民主化进程。在城市基层治理过程中，中国共产党始终坚持党的全面领导作用，总揽全局、协调各方，以组织领导作用为一系列民主实践的开展提供强有力的政治保障，保障基层的长期稳定发展。一些地方积极探索出“1+N”基层工作方法，如广东佛山里水镇以社区党组织为“1”，织密“社区党组织、住宅小区党支部、户联系党小组”三级党建网格，通过“党建星期二”工作机制，借助党群服务中心、融和圆桌议事会等平台，丰富党建服务内容，引领民主治理，构建城市基层治理新格局。山东烟台大海阳社区将社区细分为13个网格，健全“社区党委、片区党支部、网格党小组、党员家庭服务点”工作体系。还有的地方以社区党委为支点，吸纳社区共建单位、“双管双责”报到单位等在社区党委中安排兼职委员，推动资源共享、共驻共建[15]。实践证明，以基层党组织吸纳群众力量，统筹群众事务，是全过程人民民主在基层组织体系中强大作用的集中体现。

(二)基于民智汇聚的立法决策民主

以全过程人民民主贯穿立法决策过程，是基层公共事务与公共物品合理分配、公共利益有效协调的重要前提。一方面，在全过程人民民主引领下，我国在“立法-行政-司法”层面建立了完备的社情民意反映制度。这些制度包括立法实践中的基层立法联系点制度、人大代表联络工作站制度，行政决策中的重大事项社会公示制度、社会听证制度，司法审判中的人民陪审员制度等。另一方面，我国还充分发挥政界、知识界、行业界、媒体界等领域专家在决策中的参谋咨询作用，广泛听取多方意见。同时，随着数字技术的纵深覆盖，基层群众能够通过线上技术最大化地“直接参与”到我国各层级、各领域和各范畴的决策活动。在《民法典》编纂过程中，相关部门先后10次公开征求社会各方面意见并收到由42.5万人提出的102万条建议[16]。基层声音和意见被原汁原味地向上反馈，给相关工作提供了有益参考。把民主机制引入基层决策系统，有利于决策目标与人民利益的最大化实现，促使个体意志与公共利益的平衡。

民主的核心特征之一是回应性。要想有效实现民主，就必须通过各种制度化渠道反映人民群众的意见和建议，使得人民的意愿和呼声能够得到真实反映并融入国家的发展大局与顶层设计。在革命战争年代，中国共产党为解决大量文盲选民参与投票的难题，在根据地和解放区创造了多种选举投票方法，如票选法、豆选法、画圈法、画杆法、画点法、香烧洞法、投纸团法、背箱子等，为群众参与基层民主政治提供了方便和可操作的方式，激发了人民群众的参政热情[17]。中华人民共和国成立以后，基层群众参与公共决策的形式不断丰富，基层换届选举、基层立法联系点、基层人大联络站、参与式预算改革、居民代表议事会、城市论坛、社区融和圆桌议事会、小区综合治理联席会议、民主恳谈会、听证会、协调会、质询会、民主评议、“茶馆说理”等生动实践，有效避免了重决策、轻协商的问题，这些实践将听取意见的触角延伸到基层，切实保障基层群众的知情权、参与权、表达权和监督权，提升了基层社会公共决策的科学化与民主化水平，筑牢了全过程人民民主嵌入城市基层社会治理的权力基础。

(三)基于民意落实的执行流程民主

人民民主是社会主义的生命，而民主执行与民意落实则是全过程人民民主的生命，体现在城市基层的自主治理即人民当家作主。当前，由“委托-代理”市场特质的物业服务企业、非营利性质的社会组织、以共有财产为纽带的业委会自组织、纯公益性质的志愿服务组织等组织网络构成的社会资本，是公民社会雏形生成的前置条件。这些社会资本耦合聚集所产生的强大社会推动力有利于内生型基层民主的形成，是社会成员跨越时空界限进而实现全程性参与基层自治的重要动力。2022年4月，上海疫情严峻并采取全域静态管理期间，约有70万中共党员冲锋在第一线，社区中约有13万个保供型团长和超过65万个改善型团长帮忙团购蔬果肉蛋、米面粮油和紧急药品[18]。新冠肺炎疫情防控的“上海保卫战”之所以能够取得最终胜利，离不开各行各业、各类群体及居民的奉献、努力和牺牲，这一胜利是城市各种要素、社会关系与社会资源综合作用的结果，而以市民为中心、团结和依靠市民的民主理念是其中不可或缺的重要一环。

全过程人民民主旨在充分唤醒人民群众的自主治理基因。特别是在私人产权明晰的城市商品住宅小区，基层政府难以通过文件、命令等强制手段处理涉及基层群众私利的事务，也不可能随意动用以全民税收为主要来源的财政资金去满足某个小区或是个别利益群体的私利性需要。全过程人民民主通过孵化内生性社会组织、引入外部社会组织以及动员居民的奉献参与，有序加强社会事务管理与扩大公共服务供给。在互联网技术不断成熟的条件下，各级政府不断推动公共政策执行过程的民主、公开、透明，促使居民能感受到无时不在、无处不在、真实有效的过程性参与。在实践中，地方政府利用民主治理机制顺利解决诸如广场舞噪音、停车位供需矛盾、充电桩选址、车辆停放不规范以及社区工程项目建造等民生难题。全过程人民民主在基层的生动实践，以真实的人民“在场”超越了被资本绑架的西方“空心”民主。

(四)基于民权保障的监督问责民主

作为一种社会主义民主，全过程人民民主通过民主监督方式对城市基层治理进行常态化、全程化与全方位的有效介入，它贯穿选举、协商、决策与执行的全过程，保障后续权利运行结果的公平、公正、公开，确保基层各项工作的顺利落实，推动基层民主建设的良性发展。以全过程人民民主赋能城市基层民主监督，具有以下特征：其一，民主监督对象主要囊括了基层党政部门、以职工代表为核心的企事业组织、以居民为主体的基层社区和社会组织等；其二，民主监督内容主要包括基层党政建设、职务任免、财务预决算、基建工程项目、社区事务等；其三，民主监督机制主要包括由巡视监察、谈话提醒、纪律教育组成的组织监督制度，由民主评议、重要事项报告、罢免辞职构成的考核机制以及基层事务信息公开制度等；其四，民主监督方式主要有基层党政自我监督、社会媒体监督与群众监督相配合，线上与线下相结合等。监督问责民主总体上建构起具备预判指导、纠错纠偏和结果评估等作用的系统性基层民主监督网络，切实提升了政府公信力。

全过程人民民主意味着民主监督贯穿城市基层事务治理全过程，特别是涉及各种各样公共资金的使用。大至城市的各种基础设施建设、工程项目推进以及惠民专项资金的使用，小至职工会费、物管收入、社区众筹经费等，都要通过事前的座谈会、公示栏、网上意见征集等方式了解居民需求，要在事中定期进行结余情况公开，在事后将收缴使用情况作为民主评议和会议审议的重要内容。有效的过程监督和管理能够促使宝贵的经费使用在“刀刃”上，使得官方所期待的项目和环节顺利实施与落地生根，促进民生改善与社会公平。从过去出现的如贪污截留、公车私用、财务报账不规范及经费套取等现象，到现在常态化实施财政资金直达机制、“八小时以外”监督、财务监管制度、采购新规、领导督办领办、人大代表检查监督等，不断完善的民主监督制度对国家治理体系完善和基层治理能力提升发挥了积极作用。民主监督不仅贯穿于相应项目和经费使用等方面，还体现在监督成果的制度化之中。全过程人民民主要求我们根据监督过程中发现的一些问题提出纠错纠偏建议，进而改善有关制度安排，确保后续的治理风险及问题能够得到制度化解决。

(五)基于民生正义的结果分配民主

结果正义是衡量民主发展水平和性质的重要尺度[19]。全过程人民民主不仅注重程序，也讲究实质，不仅重视过程，而且追求结果。对经过民主决策、执行、监督等系列程序所产生的结果进行审视、评估和反馈，在一定程度上能更好地深化民主和发展民主。城市基层是最贴近群众的场域，因而也是人民群众参与政治、社会生活的重要场域，在基层治理中，如何促进官方导向与民间选择、政府管理与居民自治的协调，保证治理不至于落入无政府主义的陷阱而又能以公民理性进行自治，成为城市基层社会治理的重要难题。作为决策方式和解决问题手段的民主，如果不附条件，其决断结果未必是公平和理性的，以至于即使是由多数人通过的集体决策也不一定得到公正的结果。为此，城市基层治理在以民主过程彰显民主价值追求的同时，更需要通过结果的民主，肩负起发展民生、推动共同富裕取得更为明显实质性进展的时代重任。我们需要将民主的形式与民主的结果统筹考虑，避免以形式主义的民主消解民主的共享价值。

什么样的民主才是真正的民主？其标准主要有两条——“人民是否满意”和“人民是否信任政府”[20]。这就需要将“党和政府干的”与“老百姓所盼的”有效衔接。事实证明，有效的民意回应与理性交涉往往能够破除政府与民众之间信息不对称的藩篱，使得事情运作的方向和结果更符合广大人民群众的根本利益，既增加人民满意度，又提升人民对政府的向心力。一方面，全过程人民民主通过全过程事务公开和定期向群众汇报工作成果等形式，保障党治国理政的政策得到理解和执行。另一方面，全过程人民民主还要求我们积极回应人民群众对城市基层治理的新要求与新期待，着力解决发展不平衡不充分和急难愁盼问题。北京通过12345“全响应”民意回应机制“接诉即办”、广东中山“全民‘查’餐厅”微信众投食品安全检查对象、佛山南海综合执法进住宅小区、广州市人大“更好发挥人大代表作用”主题活动等，既做到政权机构不过度卷入基层治理具体事务，又以不同层级的条块力量进行意见整合，推动群众意见落地，促使民主结果的相对公平。

“赋能”意味着通过组织、流程的有效设计，使得组织和个人能够敏捷有效地完成任务、达成组织使命和战略目标。在基层党建引领下，全过程人民民主全面融入组织、决策、执行、监督与结果等民主环节，这有助于形成环环相扣、缓缓递进的民主实践闭环模式，在城市基层治理中激发出以凝聚力、整合力、执行力、公信力、濡化力为主要表征的强大动能。通过观念、体制、机制、过程与结果的协调推进与层层赋能，全过程人民民主有助于建成吸纳民心、汇聚民智、尊重民意、保障民权与致力民生的治理格局，呈现出“民有、民治、民享”的治理格局[21]，建成以“共建、共治、共享”为核心特征的基层治理体系，实现治理能力现代化。

四、全流程“在场”：民主赋能城市基层治理的机制优化

全过程人民民主是社会主义民主的最新形态，它是不断向前发展的，这也意味着它是开放的、包容的，并且是需要持续完善的。换句话说，全过程人民民主在基层治理中的运用和嵌入也是有客观限度的。面对当前我国城市治理主体对全过程人民民主的认识和实践不平衡不充分、基层治理主体民主参与的法治规定有待完善、民主沟通协商机制不够规范、社会资本运作缺乏可持续性以及治理技术适用性不足和公权力运行内卷化等问题，我们需要进一步深化和拓展既有民主制度，以实现人民主体地位为圭臬，建构起集民主体系、制度规范、社会资源与治理监督技术为一体的城市基层民主治理框架，将制度优势转化为治理效能，把城市社会治理中的矛盾和问题消解在基层，满足人民对美好生活的向往，解决基层群众的急难愁盼问题，推动基层社会治理民主化、科学化和精细化。

(一)保障基层治理主体有效在场，凝聚全民化共识

以党建引领社会多元组织与居民，是健全城市基层治理体系的关键所在，也是全过程人民民主凝聚全民化共识的有力保障。一方面，当前的基层党建工作仍存在运行不够规范、基层党建覆盖薄弱、与民生工作融合有待加强等短板，这些都限制了组织优势的发挥与服务民生功能的实现。另一方面，政府治理与基层自治之间边界模糊，社会组织生存和运营困难，城市居民的自治法定地位还有待进一步明确。1989年颁布的《城市居民委员会组织法》是目前有关城市居民自治的为数不多的法律法规，后续与城市居民自治相关的问题多以“条例”“意见”和写入“党的报告”等形式呈现在人们面前。此外，部分基层治理主体对全过程人民民主的理念内涵认知不深，有的基层工作人员对于“全过程人民民主”的范畴不甚了解，在实践中运用全过程人民民主的能力更显缺乏。基层工作人员尚且如此，遑论与政治理论、公共事务没有太多接触的市民群众。因此，加强基层党建和社会组织培育，加大公共政策制定过程中的居民参与，是保障基层治理主体始终在场、凝聚基层治理全民化共识的前提条件。

推动全过程人民民主的关键在于坚持中国共产党的领导，同时也离不开基层治理主体法定地位的强化与动能的发挥[22]。一方面，要夯实城市基层党建基础。认真贯彻落实“扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖”要求，特别是在城市楼宇、市场商圈、工业园区或行业协会等特殊场域更须攻坚，以组织优势为强化民主吸纳做准备。通过整顿软弱涣散基层党组织，加强基层党建与服务民生之间的联系，预防腐败和解决形式主义、官僚主义等问题，避免损害人民利益的现象出现，增强人民群众对党的向心力。另一方面，要强化各层级、各领域党组织的互联互动，推动市、区、街道、社区、楼栋党组织实现多级协同并以此应对城市风险与突发事件。在基层治理结构张力的作用下，仅靠党政力量难以维持自治主体的持续运转。为此，我们要厘清基层自治边界，培育和扶持以民办非企业为代表的服务组织和机构，通过法律规范明确它们的范围、职能、组织机制、财政支持等，在职能让渡与监督管理中释放居民自治空间，在主体赋能过程中确保人民始终在场，凝聚全民化共识。

(二)推动基层民主决策制度化，实现全链条治理

决策民主化离不开决策制度化、法治化的保驾护航。由于我国历史上缺乏与公民身份相伴而生的民主条件，公民缺乏系统的现代民主和人文精神熏陶，在权力本位观念的浸染下，传统的臣民意识和顺民意识仍然影响着现代参与型文化、民主协商议事习惯和协商制度规范的形成。一是传统的政府本位理念使得基层工作人员习惯于直接以行政命令开展工作和处理基层矛盾，话语权向领导人物与社会精英倾斜；二是部分基层群众由于受教育水平较低、缺乏问题意识以及归属感不强，通常对公共事务抱以事不关己的心态；三是基层民主议事协商制度尚不够健全，特别是公共议题提出、确定、执行和监督等方面的制度，缺乏规范化和可持续性。如何通过优化完善基层民主协商议事制度来提升公民参与意识和营造良好的民主传统，促进民主的陀螺式运转，成为城市基层社会实现全方位治理的重要议题。

有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛[23]。基层民主协商是民主决策的重要前提，是全过程人民民主的重要实现形式。协商议事包括公共议题的提出、讨论、确定、执行和监督等多个环节。因此，我们应加强居民政治参与能力培养，围绕制度政策型问题、公共事务型问题和居民素质型问题等，以辩论赛、公益讲座等形式定期开展“文明城市大家谈”“社区事务我来议”等精神文明创建活动；还应建立健全城市基层公共议事规则，参考借鉴“开放空间会议技术”“罗伯特议事规则”等技术手段搭建平台，通过“六步法”(收集问题—确定议题—议前调查—多方商议—公开结果—监督执行)规范议题的提出过程、讨论过程以及结论获得过程。此外，应不断创新民主方式方法，借助腾讯会议、钉钉、微信群等互联网议事新平台，拓展民主参与的广度和深度，推动居民群众急难愁盼问题从“个人困扰”转化为“公共议题”，让居民在参与切身问题的全程性商议中感受公平正义，彰显全过程人民民主的人民性、真实性和共享性特征。

(三)保障基层治理资源长效供给，促进全过程参与

民主只有运转起来才能发挥最大的效用，并彰显其现实价值。哈贝马斯将民主比喻为旋转的陀螺，并且强调旋转过程的重要性，离开了这个过程，民主价值就无从谈起[24](p.125)。根据现有的政策法律法规，城市居委会不具备向其辖区范围内群众筹资筹劳的合法性，难以为基层公共建设和公共物品的运维提供充足的人力财力支持。治理手段单一、居民自治平台的常态化运作缺失以及治理资源的不可持续成为阻碍城市基层民主治理长效运转的绊脚石。现实中，基层政府往往只能提供基础性的社会服务，而难以满足日渐多元的居民个性化需求。同时，政府通过资格认定、资金支持、精英吸纳、项目服务购买等方式进行浅层的联动治理，这也会导致社会组织运行逐渐偏离了志愿性、自主性和非政府性等特征，越发明显地呈现出官僚化、行政化等特点[25]。一旦离开政府财政支持，这种联动很可能就难以为继。深圳、广州等地社区养老“长者饭堂”之所以会出现运营困境，正是由于其过分依赖政府拨款，缺少企业、社会组织、志愿服务力量等社会资源的支持。

民主治理机制能够整合作为社会资源携带者和社会资本营造者的城市居民，促使其在深层次多元联动中实现分工合作、资源共享、优势互补，推动基层治理现代化和精细化。一是要定期组织社区邻里活动、小区文艺汇演、公益服务等文化活动，密切邻里关系，增强社区居民的社区认同感和归属感。二是大力推动政社合作下社会组织的规模化与专业化发展，把社会组织转化为整合社会资源的重要载体。三是搭建资源共享与互助平台，推广正能量积分制，以正向激励机制引领居民主动参与基层治理实践，将任务命令转化为激励引导，使其在参与实践中增进民主意识。四是拓展民主政治参与的空间载体，着手推进实体空间和网络空间建设[26]，为社会资源和社会资本的流动提供平台。五是通过人工智能提升城市基层治理能级，以数字治理技术促进服务资源下沉，为实现民生公共服务高效化、精细化供给以及提升公共服务的可及性做加法。通过民主商议的方式配置公共资源和公共财产能够提高治理效率与社会资本，为民主、高效、有序处理公共事务创造条件。

(四)健全监督问责与绩效评估机制，达到全流程响应

监督问责与绩效评估机制是实现民主的重要手段与必然延伸，是验证全过程人民民主效果的内在要求。发展全过程人民民主并不是绝对地限制公权力而无节制地扩大私权利，因为其不仅强调“民有”，还强调“民治”和“民享”。我们需要通过监督问责与绩效评估机制来保障公共权力不违背人民的意志和利益。特别是在我国这个拥有十四亿多人口的超大型社会，监督问责与绩效评估机制无疑是确保人民始终在场而不被虚化、避免权力滥用、保障人民意志和政府承诺得到实现的重要条件。我国的城市治理实践中，仍然存在权力运行的公开性与透明度不足、民主治理重过程而轻绩效、繁文缛节较多、迎检压力较大等窘境，这些问题亟待通过优化城市监督问责与绩效评估机制予以解决。

全过程人民民主作为人民当家作主的实践形态，应通过民主问责与绩效评估机制强化结果导向，有效回应和解决问题。一是充分运用互联网、大数据、云计算等数字技术手段，依托多种途径和窗口加强基层事务公开，让城市居民充分掌握治理信息，使其充分把握基层社会治理主动权。二是以购买服务、聘请第三方机构、满意度调查等形式实施基层舆情调查与分析，形成对城市基层治理主体的监督反馈，将评估结果作为后续策略改进优化的重要参考。三是健全基层事务全过程评估机制，推动前期预防、中期自查自纠、后期反馈修正环环相扣，综合运用党内监督、民主党派监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、舆论监督等多元监督手段，打好内外监督组合拳，推动民主过程与民主结果的有机统一。需要注意的是，民主监督也要讲求方法和限度，避免落入形式主义怪圈。我们在强化监督问责的同时也应完善减负和激励机制，健全改革容错机制。

全过程人民民主是一种仍在成长中的新型民主制度，需要不断在实践中调适、优化和创新，全过程人民民主只有同实际权力运行、治理结构及风土人情等各个方面有机衔接起来，才能更好地植根于中国社会，适应城市治理现代化与精细化的需要，达到比较理想的治理成效。我们只有从思想共识、参与制度化、治理资源和回应机制等方面保障民主在各个环节的实践与实现，才能避免“阿罗不可能定理”，避免因选民数量和待决事项增加而导致程序民主逐渐远离实质民主[27](p.71)，确保在决策、执行和监督等民主链条中产生能够代表多数人意见的结果、维护最广大人民的根本利益、解决人民需要解决的问题。可以预计，全过程人民民主将在日臻完善的实践中实现人民当家作主的伟大愿景，彰显我国社会主义民主制度的强大生命力。

五、结论与讨论

城市基层社会是全过程人民民主的重要实践场域和基础单元。在城市化增速变慢、发展动能减弱、人口增长趋缓和社会主要矛盾变迁的治理背景下，城市基层治理也更加讲求治理质量和效果，更加重视城市居民获得感和幸福感的提升。民主是当代中国国家治理的底色与根基，也是城市治理的根本遵循。诚如习近平总书记所言：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。”[28](p.259)民主贯穿社会主义事业的各个方面，以全过程人民民主赋能城市基层治理成为现代城市建设不可或缺的重要途径。人民意志和利益也必须在基层党建引领下贯穿于基层决策、执行、监督等环节，反映在结果的民主上。我们要通过闭环式的全过程民主实践形态，构建“凝聚力-聚合力-执行力-公信力-濡化力”的复合动力，通过治理主体、协商制度、社会资源和问责评估等方面的机制优化，凝聚城市基层治理体系与治理能力现代化的强大动能。

衍生于中国大地、中国问题与中国实际的全过程人民民主，以其动态性、多元性与发展性展示出包容性，它以问题解决为导向，注重在实践过程发挥最大的治理效用。全过程人民民主不是简单地追求个人权利的绝对至上，也不盲目推崇排斥国家权力的社会自主治理模式。任何形式的民主形态都有其局限性，这是特定历史条件和环境约束的结果，也是人类探索新的民主实践形式的重要契机。作为一种公共事务治理的重要机制，全过程人民民主本身并不能解决所有社会问题，其本身的功能和作用受到其作为一种工具和机制的性质的影响。在推进国家治理现代化的征程中，我们必须以多层次、宽领域、多样化的民主实现形式加强全过程人民民主的适应性与有效性，切实提升民主韧性，夯实社会公平正义的民主基础，为实现全体人民共同富裕和中华民族伟大复兴提供政治保障。

植根于中国大地的全过程人民民主既是人民的自主创造，也强调政府对民意的回应、跟进与支持。换言之，全过程人民民主赋能城市基层治理，离不开政府与社会的良性互动。这种“自上而下”与“自下而上”联动的民主动力机制不同于托克维尔笔下的美国式民主，其最主要和最深层次的动力来源于社区居民自治。在中国的现实环境下，居委会在城市基层民主体系中扮演了重要角色，但其资源和能力都非常有限，倘若没有官方主动或被动地回应，治理成效就会大打折扣。因此，基层民主治理应在国家与社会的有效衔接与双向互动中形成良好的治理效能。此外，执政党的基层组织也能通过这种方式把基层社会作为了解社情民意和收集决策素材的重要窗口。就此而言，城市基层的民主治理最终会推动基层民主、政党民主和国家民主形成合力，促进整个国家治理体系的发展。这也是理解中国民主与“中国之治”的重要钥匙。