执法下沉：基层治理权威消减及其再组织过程——基于T县“大综合一体化”改革经验的分析

王阳，陈国强

(1.复旦大学，上海 200433；2.华东理工大学，上海 200237；3.浙江红船干部学院，浙江 嘉兴 413000)

一、问题提出：执法下沉的生成逻辑

“扩权强镇，执法下沉”是当前全国基层社会治理改革的一个重要方向，也是完善国家基层治理体系的一项重要内容，其目的在于构建“权责统一、条抓块统”的基层执法体系。2015年，中央高规格召开城市工作会议并印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，深化执法体制改革、整合执法队伍、下沉执法力量、招录执法类公务员等成为改革内容。2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调依法赋予乡镇(街道)行政执法权，整合现有执法力量。2021年7月，执法力量下沉被写入新修订的《中华人民共和国行政处罚法》，这意味着执法下沉改革已上升为国家意志。与此同时，地方政府近年来也开展了执法下沉的实践探索。那么，执法下沉改革的现实背景和运作过程是什么？这构成了本文思考的现实问题。

城市执法队伍伴随城市化产生，在我国已有40余年的历史。在大致经历了“初步探索阶段(1997年前)、相对集中行政处罚权和综合行政执法阶段(1997-2008年)以及重心下移的地方自主探索阶段(2008年至今)”[1]的演进后，我国的城市执法队伍已逐步确立，但管理体制至今尚未稳定。这一方面是由于我国城市规模不断扩大，城市管理工作的地位和作用日益突出，城市执法环境始终面临着新的挑战；另一方面是由于在城市治理现代化过程中，科层体系内部关系并不稳定，“条块”的权、责、利关系始终处于动态调整之中。执法下沉是新时代提升基层治理能力的改革新趋势，学术界和政策界对此形成了三种视角。

其一是治理需求导向的视角，认为执法下沉是“填平基层治理需求与城管执法配置倒挂的鸿沟”[2]的重要举措。基层是党和政府联系人民的纽带，直接面向人民群众。“随着经济社会的快速发展，基层公共事务的复杂性也日益凸显，不少公共问题呈现出跨部门、跨层级、跨领域的特点，单一部门、单一层级的力量往往无法有效解决此类问题。”[3]与此同时，“当代中国城市工作的重心逐渐向城市治理转型，即由过去主要专注于城市的开发、建设，逐步转向提高城市管理、执法和服务水平，让城市治理更好地回应人民群众对于美好生活的诉求”[4]。与新增需求相比，基层治理力量较薄弱，无法满足当代中国基层治理的需求，这是推动执法下沉的直接原因。

其二是技术革新的视角，认为数字技术的发展为政府改革带来了新的契机。传统的“以层级责权关系和信息逐级传递为基础的‘科层制’基层政府结构和运行模式，难以适应‘万物智能、万物联网、万物皆数’发展的新趋势”[5]。而通过数据平台流程再造，可以将各种服务整合在一起，实现集中受理、集中处理。“这种基于数据库平台的政府服务集中处理模式打破了传统的各个部门掌握自己的一套信息系统的现象，一方面既提高了信息有效使用的可能性，另一方面通过集中的数据库可以减少不同机构在收集信息上的各种成本。”[6]这是当前基层治理网格化、智慧化、综合化改革的重要原因，而数字技术平台的发展带动了执法力量的下沉与整合。

其三则触及当前基层政府在治理过程中的结构和功能困境，主要关注科层制在基层治理中存在的现实问题。面对当前大流动社会的治理，传统的科层制体系正在面临前所未有的挑战[7]。具体到城市基层治理过程中则表现为科层治理的碎片化、形式化以及“条块”矛盾在基层的积累等。基层作为科层体系的最末端，成为科层制矛盾逐级传递的最终承担者。而属地化管理的推行和条线资源的限制，使基层始终面临负担过重、权责冲突、协调无力和形式主义突出等问题[8]。基层有大量的综合执法需求，而条线专业部门有各自的职责清单，这就造成了实际执法过程中的“踢皮球”现象，最后只能通过非常规的“运动式治理”形成暂时的治理协同。而执法下沉的重要出发点就是要解决运动式治理的临时性协同问题，进一步为基层政府增能赋权。

综上所述，这些研究说明了城市执法体制持续改革的原因和必要性，并在此基础上指出了城市管理体制在面对日益复杂的现代城市治理需求下的改革方向。作为治理能力的微观呈现，城市执法直接影响着宏观政策执行效果和民众情感认同度的高低。执法作为国家权力的象征，是社会控制的关键力量，如果执法改革做不好，国家治理现代化也就无从谈起。然而，以上研究主要从管理技术的视角来讨论执法下沉，缺乏对执法下沉的社会基础分析，即缺乏对行政管理以外的政府和社会间关系变迁的研究。政府执法的基础是政府权威，而权威本身是在政社关系的互动中建构的。笔者认为，除了以上因素之外，更重要的是当前基层治理权威正在发生深层次改变，即建立在熟人社会基础之上的德治权威的消减带来了基层治理的种种现实困境，执法下沉正是通过科层体系的组织再造推动现代法理型权威下沉，进而解决基层治理权威不足的问题，以实现基层治理“看得见、管得着”。但“看得见、管得着”并不一定意味着管得好，这样的改革能否解决治理权威消减引发的治理困境呢？笔者将结合T县“大综合一体化”改革经验来说明这一问题。

二、基层治理权威替代：对执法下沉的一种解释

基层治理是国家治理的重要内容,表面内涵可理解为由基层政府主导的社会秩序的建构过程，深层次内涵表现为基于国家意识形态对现代社会团结以及社会凝聚力的重建。无论是哪一层次的内涵，在微观操作过程中都必然存在不平等的支配关系。因此，基层治理必然依赖于特定的组织权威。马克斯·韦伯认为，权力是一种人际支配关系，其形成源于一定的服从动机，包括习俗、情感、物质利益、观念、恐惧、义务感等，但这些因素并不足以支持权力秩序的存续，权力对象对权力正当性的信仰同样不可或缺[9](pp.3-14)。也就是说，权威的内涵包含两个方面：一是基于权力的支配关系；二是被支配者对权力正当性的认同。其中，认同是被支配者在心理层面对权威主体的认可和接受，并外化为行动层面对其意志的遵循与服从。因此，权威的形成植根于长期的历史传统和规范性文化，是在权力互动中形成的稳定社会规范。韦伯进一步将权威划分为三种理想类型，即传统型权威、卡里斯玛型(Charisma)权威和法理型权威，并且塑造了三者持续演化的权威进化观。

那么，我国的基层治理依赖何种类型的权威？对于这一问题，学术界已经形成了诸多研究。从基层治理的现实形态看，由于大国治理和现代化转型的特殊历史情境，我国的基层治理在总体上呈现出多样化形态。许多学者将国家治理置于韦伯的权威理论框架中来分析，认为中国正处于从传统型权威向现代法理型权威转换的过程中，并且在实践层面呈现出权威多样化特征。在基层治理的微观领域表现为权威类型的转换，其隐藏文本是西方中心主义的治理进化观，认为中国治理现代化的核心是实现从传统“人治”向“法治”的转变。学者们在此基础上提出了对中国国家治理的解释性概念，如“权威主义”“新传统主义”等，以批判性描述中国共产党领导下的强制性政治整合状态[10]。这些概念在学术界已引发深刻争论，被看作是用西方概念套裁中国经验的典型。但不可否认的是，这些研究确实阐明了我国社会治理的一些现实特征，即基层治理不仅依赖于法理型权威，还依赖于一些类似传统的、非理性化的人格权威。在本土化的立场中，学者们认识到了这类权威在基层治理中的正向功能，认为我国的国家治理是一种在实践范畴形成的治理模式，不仅是现代性制度的映射，更是传统治理体系的延伸。因此，我国的国家治理既具有法理性的“体”，也具有传统“人格化”治理的“系”，“体”与“系”的互构关系构成了社会治理的复杂特征[11]。这些观点强调我国基层治理的人格化关系是对韦伯科层制理论的有效补充，具有自主性、灵活性、整体性和情感性特征，既发挥着正式治理的“润滑剂”作用[12]，也是超大规模国家治理的“黏合剂”。王浦劬等通过对基层党组织权威形成机制的研究指出，“社区党组织治理权威的生成和加强，是党组织积极发挥领导作用，有效运行治理权能的结果，是基层党组织引领和服务社区居民的过程中获得人民群众对党组织政治认同的结果，也是基层党组织法权地位、治理能力、心理体验与政治社会化交互作用的塑造结果。因此，这种以党同人民群众的血肉联系为纽带的治理权威，是一种高度实践性、展现性、情感性的权威类型”[13]。笔者将基层治理中表现出的人格化权威特征统称为“德治权威”，以区别于基层治理中正式的法理型权威(参见表1)。德治权威起源于传统中国儒家意识形态中为了规范权力运作而形成的“德政”伦理，后经中国共产党的继承和改造，形成了中国共产党独特的领导权威。

表1 法理型权威与德治权威两种治理权威类型的比较

德治权威在基层治理中发挥着极其重要的功能。面对高度复杂的现代社会治理情境和人民对美好生活的多元需求，没有任何一个国家可以完全依靠理性设计来满足现实的治理需要。特别是我国的大国治理情境使基层治理中始终存在大量的模糊地带、灰色地带[14]。一方面，在大国治理过程中，治理模糊性本质上体现了简约治理的结果，具有一定的现实合理性。另一方面，中国共产党承袭的德治传统的“干部制”虽然有层层节制的科层制特点，但其组织体系在纵向和横向上的划分并不清晰，更多需要通过意识形态、政策、命令和非正式规则来完成治理任务。德治权威是解决治理体系模糊性的关键，德治权威越高，日常治理过程就越有效率。另外，在重大危机事件中，德治权威往往能发挥关键作用。以新冠肺炎疫情防控为例，面对突发疫情，常态化的科层治理必然无法应对过载的治理需求，这时就需要基层党员干部去做大量协调工作并取得群众配合。在这一过程中，如果基层德治权威高，居民对基层干部的信任度强，治理就更加有效。笔者认为，中国共产党在治理实践中运用先锋队文化[15]提出了一种新的德治伦理，如强调“以人民为中心”的价值追求、“群众路线”的工作方法、“冲锋在前”的行为要求和“从严治党”的纪律惩戒等，使中国共产党党员产生了“非个人化的卡里斯玛权威”[10]。这种政党意识形态在一定程度上成为中国共产党能够始终“统揽全局、协调各方”的治理权威来源。

总体而言，基层治理实践中的德治权威可以有效弥补法理型权威在基层大量模糊治理中的不足，使科层治理可以在组织、协调和统筹资源配置过程中富有自主性和灵活性，也让我国的科层治理不只是冷冰冰的规则，还是充满人格化的“情感治理”[16]。然而，德治权威的确存在异化的可能，易导致科层组织内部产生各种形式的“人身依附”“庇护关系”以及利益交织的派性结构，这种风险会导致既有的治理优势很快转化为治理混乱的祸源。因此，在基层治理的现代化改革中，我们更倾向于通过科层体系的精细化设计和法理型权威的建设来限制传统人格化权威的作用。一方面，随着现代信息技术的进步，这种变革正在逐步变为现实。大量智能监控设备以及数字化办公平台的普及，使科层治理在很大程度上被流程化、规范化的理性逻辑所固定。可以说，一种价值无涉、纲举目张、权责明晰的现代科层理想类型正在伴随数字技术的应用变为现实。另一方面，现代社会流动加剧带来的原子化、陌生化社会正在不断侵蚀德治权威的基础，导致德治权威与法理型权威此消彼长。基层组织的德治权威在主动和被动中都产生了消减，这种变化使基层治理呈现出权威性不足的现实困境，许多曾经借助传统权威就可以有效协调的问题成了“看得见却管不着”的新问题。基层德治权威的消减使基层治理的许多突出矛盾暴露出来，曾经可以依赖非正式规则协调的问题只能通过正式规则来解决，这是基层执法力量缺位的重要原因。要解决这一问题，就只能依赖于加强基层治理正式权威，完成法理型权威对传统德治权威的替代，具体表现为通过执法力量的下沉来完成基层治理权威消减后的补位，这可以理解为执法下沉的一个深层次原因。

三、个案分析：T县的执法下沉改革及其影响

(一)个案经验：T县的“大综合一体化”改革

T县所在省是全国“大综合一体化”行政执法改革国家试点省，也是全国市域治理现代化的试点省。2021年，该省要求“有条件的地区可以结合实际探索更大领域的综合执法”，系统推进“大综合一体化”行政执法新格局建设。随后，T县结合地方实际开展了“县乡一体、条抓块统”的“大综合一体化”行政执法改革。“大综合一体化”的核心特征是推动执法力量下沉到基层，通过执法队伍的下沉，解决基层治理中存在的执法体系不完善、县乡职权不对等、管理力量不协同、分头执法不高效等问题，破解基层治理中存在的“看得见的管不着，管得着的看不见”的组织困境，形成基层综合执法的统筹力量。

实际上，T县以城管为主体的综合执法队伍建设早已展开，只是在“条块关系”上一直归“条”管理。随着“大综合一体化”改革的开展，目前综合执法队伍的编制等已经由“条”下放到“块”，综合执法部门与公安、环保等执法部门也进一步扩大了横向联合，该项改革作为T县年度重点工作被推进。T县W镇综合行政执法局的机构改革历程说明了这一过程。W镇综合行政执法局前身为城市管理办公室，成立于2002年，隶属于城建监察部门。2007年T县成立城市管理综合行政执法局，主要负责城市市容和建设管理工作。2009年改名为综合行政执法局，执法权限得到扩张，涉及环保、工商、交通等14个领域的百余项行政处罚权限。截至目前，常规的行政执法权限扩张至400余项。随着“大综合一体化”改革的推进，执法局的隶属关系被下放到W镇政府，其权限也进一步扩张。比如，以往城管只负责城市秩序管理，但管理权限被下放到乡镇后，他们常常被政府安排协助开展农村环境治理的执法工作。

(二)法理权威下沉及其影响

类似T县的“大综合一体化”改革已在全国各地以不同形式展开，如北京的“街乡吹哨、部门报到”、天津的“一支队伍管执法”、上海的“城管执法分类管理”等。近年来，基层治理也逐步呈现出从分散突围、集体联动向统抓统管、系统集成发展的新趋势，基层社会治理条块单元正在经历组织流程的破壁重构，如网格化治理、一网通办、一网统管、综合执法等。这些改革在本质上就是要通过基层治理单元的再组织解决基层组织在治理过程中治理权威不足的问题。在德治权威消减后，基层通过自我协调解决矛盾的能力在一定程度上被削弱了，这时就需要专业执法力量来协助基层完成暴露出来的治理任务。就综合执法的制度设计而言，“条抓块管”的一体化改革的确能够应对上述问题，但组织体系的改革并不能直接转化为治理效能，带有专业性、法理性特点的执法力量在面对基层复杂的治理任务时仍然存在诸多困惑和担忧。在权责不够明晰的情形下，法理型权威对传统德治权威的替代会大大增加基层执法的风险。

一是块上的兜底逻辑。基层工作弹性大，交叉重叠或者没有明确责任主体的模糊地带比比皆是，这造成了基层治理的复杂性。这种复杂性不仅源于城镇化进程中社会治理需求的爆发性增长，还源于我国社会治理体系在基层治理中极具弹性的制度设计。当高度一体化的制度体系面向有差异的个体时，法律往往是维系社会秩序的最后屏障，而在这之前，我们通常会通过激发社会的自治来设置基层治理的缓冲区域，以确保在剧烈展开的社会变迁中治理统一性的同时维系必要的治理灵活性。面对庞大的基层治理责任，总会浮现出各种各样没人管或者不知道由谁来管、怎么管的治理难题。在传统的治理逻辑下，这些模糊地带都是由基层政府引导群众自我协调解决的，可以说“块”构成了基层模糊地带的兜底单位。但在一体化改革之后，这种兜底责任就传递给了综合执法部门，大量职责清单外的治理任务自然地向综合执法部门汇聚。“只要基层政府需要治理‘权威’，就会拉上执法队伍，从而使其成了什么都能装的筐。”在对T县乡镇的调研中，某乡镇领导指出“没人管的都是城管(综合执法局)管”，基层政府形成了具体的兜底机制。在基层政府的兜底逻辑下，执法局的权限得以迅速扩张，但在执行过程中，管理与执法的混淆使其面临不少困境。

二是模糊治理的“打包”。乡镇政府作为担负属地化管理职责的最前端，承担着管理和服务社会的基本职责，是责任兜底的主要部门。因此，“谁来管”就成了基层工作争论的常态，而“踢皮球”成了部门之间“综合实力”的较量。城市综合执法部门作为一种城市化进程中的新生组织，虽然功能重要，但在体制内属于弱势部门。工作人员感慨“没爹没娘”，队伍成员素质参差不齐。近年来，“虽然该队伍发展日趋规范，各方面条件也得到了应有的保障，队伍人员素质也进一步提高，获得了社会的广泛认同，但这支队伍的发展仍然不够稳定，组织设置变动很快”。在各地的综合执法一体化改革中，城管部门首当其冲成为下沉到基层的主体。组织上的不稳定性决定了职能方面的不确定，执法队伍的下沉成了基层政府解决日常治理难题的利器，综合执法部门必须承担权限清单之外的诸多管理事务。调研中，W镇综合执法队伍的负责人表示，在这样的背景下，面对基层政府的兜底逻辑，执法队伍“除了做好本职工作，还得承担很多职责之外的任务，而且还要干好”，因为乡镇成了新的“衣食父母”。他坦言，在大综合改革以前，他们就要担负很多执法权限清单之外的管理责任；在大综合改革之后，虽然在编的15名工作人员在组织编制上归属上级城管部门，但这支队伍的主体是100多名非在编人员，他们的工资、奖金以及15名工作人员的奖金等都由镇里财政负担。执法队伍承担的地方管理职责势必会越来越重，但这些职责大多数都在行政执法的范围之外，容易造成日常工作的合法性困境。

三是治理权威转换的风险。执法队伍的下沉和基层政府的兜底逻辑使基层治理中的模糊空间得以消减，以前依赖德治权威进行协调的模糊领域被纳入正式的科层体系进行治理。然而，虽然从表面上看科层体系的治理模糊性消失了，但作为打包兜底的执法部门却面临着内部的权责模糊性。作为专业性的执法部门，其行政执法权限有明确规定，但基层面对的具体问题却是千差万别，在权责不明的背景下，管理权限和执法权限实际上存在一定的冲突。综合执法力量的下沉虽然大大增强了乡镇一级的治理能力，但也面临着执法泛化的风险。一方面，综合执法队伍的下沉大大增加了执法的范围。例如，乡镇综合执法的权限多达1700多条，比城管的原有执法权限增加了1300多条。另一方面，由于执法权限的下沉，在基层治理中大量处于模糊地带的政府管理行为可能被放大为基层组织的执法对象，形成基层执法队伍的合法性风险。例如，对城管而言，他们的岗位职责是行使法定职权，但下沉后作为乡镇政府工作人员，他们又必须承担很多法定职权以外的工作。在访谈中，P镇综合执法部门负责人认为，“面对当前的改革，工作人员担心的并不是下沉后工作职责的增加，而是下沉后基层执法的泛化风险以及由于权责不清出事后谁来担责的问题”。

四、管要管，别出事：基层治理权威重组后的模糊性重构

在执法力量下沉过程中，面对基层政府的兜底逻辑，必然存在执法泛化的风险。这是基层治理中以法理型权威替代传统德治权威的意外后果。然而，我们在调研中发现，基层执法队伍虽然面临种种困境，但他们有许多办法来化解这些难题。在行政执法面临法律风险时，基层执法者并不是一味地刚性落实，而是以柔性化的操作方法来实现法理型权威和德治权威的统一，这在一定程度上维系了社会治理的缓冲地带，也重构了基层治理的模糊性空间。P镇综合执法局负责人指出，对于日常工作中的执法困境，他的要求是“管要管，但是不能出事，不能硬管”。这一要求在具体的实践中演化出不同的治理技巧，笔者根据访谈对象的话语将这些策略总结如下。

一是能化解的别硬来。基层执法会面对各式各样的问题，很多问题虽然对公共秩序确有妨害，但对其的治理却没有法律依据，执法者在落实这些工作时就必须讲究方式方法。例如，W镇每年要召开具有世界影响力的重要会议，这是展现W镇形象的关键时刻。在W镇会场旁有一个百度和腾讯的展馆，展馆附近有个烧饼店。开会前夕，W镇领导到百度和腾讯展馆检查，感觉烧饼店煤烟味道很大，希望能够将烧饼店关掉。以往这样的工作都是由社区干部去协调的，但在执法力量下沉后，政府领导就习惯性交由执法部门来负责。W镇领导质问综合执法部门负责人“这个烧饼铺你们怎么不管”，并要求在开会期间让其关门歇业。执法部门负责人认为，“按照职责规定，烧饼铺的味道大应该归环保部门负责，但烧饼铺应该是符合环评标准的”，而且他在查阅省、市、县的法律法规文件后，并没有找到当地不能烧煤饼的法律依据。面对乡镇领导的要求和“无法可依”的难题，该负责人找到烧饼店老板并与其商议，在W镇开大会期间集中购买该店的烧饼，并将烧饼配给会议期间加班执勤的执法队员，而烧饼店在大会期间关门2天。在职责下沉后，执法部门经常会遇到执法权限以外的治理问题，很多时候根本就无法可依，这就要尽最大努力化解矛盾，从而促成问题的解决。

二是能讲理的别动手。“基层执法容易，但是让别人服气却不容易，不能让人服气就蕴藏着风险”，这是执法产生悲剧的重要原因。调研发现，在日常执法过程中，执法人员难免会遇到各种顽瘴痼疾，如乱设摊、街头卖艺、乞讨等，这些问题虽然归属市容部门但亦牵涉其他多个部门。执法人员的执法过程并不是一成不变的，而是根据实际情况有所区别：通常执法人员都会进行劝阻，告诉他们设摊的时间和地点；对于一些有特殊困难的，还要帮他们想办法解决困难。例如，有人乱摆摊卖菜，执法人员往往还要考虑到他的家庭状况，对于一些家庭有特殊困难的，会安排他们到便民菜场去摆摊经营。也有一些执法人员甚至会为他们打掩护，彼此之间形成默契，摊贩也不会在主干道或者明显能看到的地方经营。基层执法者和治理对象之间的“猫鼠游戏”[17]反映了基层执法的现实困境。在正式的法理型权威替代德治权威后，基层执法人员并不能完全严格地按照法律法规的文本性要求来开展工作，相反，他们仍然需要通过“讲道理”“做工作”等“群众路线”的工作方法来落实执法要求。

三是搞不定的要借力。基层执法人员在执法过程中常常会遇到不服从管理的情况，如果强硬执法不仅容易引发治理对象的反抗，还会引发社会舆论危机，有损政府形象。在面对权限之外的治理事件时，执法者就会向外借力，通过借助其他正式权威实现强硬执法的落地。例如，综合执法队在面对执法对象的激烈反抗时，可以言语回击但绝不动手；一旦对方动手，就可以将事情闹大，以借力公安等部门的合法性权威。在笔者的访谈中，受访对象提到，“城管参与拆违工程本身是不受法律保护的，特别是超出城市范围之外的乡村地区已不属于城管的管辖范围，但地方政府会要求城管配合拆违。如果遇到群众不配合，即使队员受伤了也无法将其定性为妨碍公务，而且一线的执法队员绝大多数是合同编制。但如果产生冲突，公安部门就可以介入进行民事调解，这无形中增强了治理拆违的正式权威”。这一案例也说明，执法队伍在下沉之后并不是看得见就能管得着，法律在基层治理模糊地带的空缺仍然会成为基层执法的障碍。

四是风险大的走程序。面对基层治理的模糊地带，执法队伍不仅要想着以什么样的策略完成治理任务，还要思考如何才能在政府内部分摊风险和责任。程序规范不仅是提升执法合法性的需要，还是分担风险的重要方式。例如，在拆违过程中，执法队伍需要冲在第一线，但综合执法局并不是唯一的责任主体。一般情况下，执法局负责开出违章搭建的告知单，却并不立即执法，而是将违章搭建信息上报政府拆违办，由政府通过法院起诉审批，审批后再落到属地政府执行。属地政府的执行还是会交给综合执法局来具体落实，这时执法队员才会正式开出行政处罚告知单，并部署拆违行动。“虽然一圈下来要多走很多道程序，但这样做的好处是让拆违行动有了合法依据，并且风险由多个部门分担了。”此外，T县的综合执法部门还投入资金开发了“易公证”APP，有了这个APP后，执法人员现场发现违法行为时并不直接执法，而是先拍照取证，上传到公证处，由公证处对证据进行公证，执法人员再依据公证处的公证结果处罚违法者，这就增加执法的合法性。

总结来看，尽管“大综合一体化”改革在宏观层面上改变了基层治理的格局，强化了基层治理的法治权威，但在微观层面，传统的治理方式仍然在发挥作用。执法力量的下沉并没有改变微观治理中“人格化”因素的影响。与其说执法下沉有效针对基层治理中的模糊地带实现了条线力量的整合，不如更准确地描述为执法下沉使基层治理中的模糊性问题被“打包”纳入基层综合执法平台中。执法力量下沉在一定程度上重新构建了基层治理的模糊性，在这一过程中基层治理的模糊性并没有消失，而是有了更加清晰的负责部门，但在微观治理过程中，仍然需要通过“人格化”的方式去完善。

五、反思与讨论：重塑德治权威的必要性

基层执法面临的困境并不全是组织体系的碎片化造成的，“综合一体、条抓块管”的改革思路虽然能解决条条之间的分割问题以及条块之间的矛盾，但仍然不能完全破除基层执法面临的困境，因为基层执法的条块矛盾实际上反映了我国基层治理中有限的法治权限与无限的管理职责之间的矛盾。对于地方政府而言，它们在基层治理中担负着属地化的无限责任，而执法部门有着特定的法律权限，如果不能解决权限上的冲突，那么基层的执法困境就始终存在。W镇领导认为“当前社会治理的难题在于法律的底线太高而道德的底线又太低”，但这恰恰是我国社会治理的一个特点，也是一个高度一体化的大国能够保持科层体系灵活性和社会活力的重要原因。而问题的关键在于德治权威的消减能否用法理型权威来补足。当前的综合一体化改革在将执法力量下沉到乡镇的同时，也将矛盾集中到基层的执法部门。在我们的调研中，基层干部也表达了自己的担忧，认为这一项改革没有充分听取基层执法人员的意见。一方面，改革并没有解决基层实际工作中的模糊性问题，急剧扩张的权限也不可能和每一个条线形成有效对接，综合执法反而成了各条线的“杂货筐”。这些问题如果得不到充分重视，可能造成基层执法队伍的不稳定。实际上，基层在日常工作中已经形成了一系列的联动机制，如城管与交警的联合巡逻等。综合一体化改革首先应该推动这些联动机制的制度化，在厘清各部门权限的基础上提升综合执法的决策效率和执行效率，而不是单从组织机构上进行整合拓展。另一方面，在扩权强镇过程中，也应当更加重视乡镇一级政府在综合执法协调运行上的决策效率、联动效率和反馈效率，这完全可以通过信息技术的完善来实现，而不是直接把队伍下放到乡镇。在以信息技术为傲的T县，看得见与管不着之间怎么还会存在鸿沟？问题的本质不过是基层治理中的联动能力不足与法理型权威必然受限于合法性权限。

那么如何解决基层治理中的模糊性问题呢？笔者认为重塑基层治理中的德治权威仍然是重要的经验，也理应成为推动我国国家治理现代化的关键议题。德治权威深嵌于中国独特的历史文化情境之中，是大国治理的社会基础，与中国的社会性质相契合。德治权威既是历史的传承，也具有现实意义，在基层治理中尤为重要。尽管学术界已经关注到这些问题，但政府在具体的改革实践中却深受西方“科学管理”理念的影响，用极端理性化的“工程思维”去组织基层治理的改革，各种精细化、信息化治理方案层出不穷。实际上，科层制在理论界早已引起反思，也是后公共管理理论与治理理论产生的背景。重建德治权威的根本是坚持以人为本的理念，克服理性化、简单化的思维取向，在法理型权威与德治权威的张力中寻找到平衡点，关注制度背后人的行为与观念，在鲜活的群众工作中体察民情、赢得民心。这可能不仅需要弘扬和倡导党的先锋队文化，还需要限制科层制的过度扩张以缓解对基层德治权威的冲击。党的十九大报告明确提出要构建“自治、法治、德治”相融合的乡村治理体系。“三治”融合的提出表明党认识到德治传统的重要意义，体现了传统治理智慧在构建基层社会秩序中的作用和功能。这些改革仍然处于探索阶段，如何更快更好实现国家治理的现代化依然任重而道远。