“快审严管”而非“降低门槛”：告知承诺政策执行的有效路径

李志杰

(新疆大学，新疆 乌鲁木齐 830046)

一、问题的提出

党的十八大以来，在“以行政审批制度为重点的”行政体制改革进程中[1](p.178)，通过贯彻落实一系列转变政府职能、优化营商环境的创新型举措，“行政审批制度改革的深度和广度在不断拓展”[2]。其中，告知承诺政策乃是最具代表性的举措之一。2015年12月，国务院决定在上海浦东新区率先启动“证照分离”改革试点，此后，告知承诺制便成为涉企经营许可事项“证照分离”改革的主要手段之一。2019年5月，《司法部关于印发开展证明事项告知承诺制试点工作方案的通知》(司发通〔2019〕54号)正式发布，证明事项告知承诺制在全国13个省(市)和公安部、司法部、人力资源社会保障部、自然资源部和交通运输部5个国务院部门开始试点。2020年10月，国务院印发《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》(国办发〔2020〕42号)，这标志着告知承诺政策在行政审批领域拉开了全面贯彻执行的序幕。证明事项和涉企经营许可事项告知承诺政策的全面施行，实质性推动了以精简流程、减少材料、缩减时间为主要导向的行政审批制度改革进程，显著降低了办事企业和群众实现自身合法诉求、参与特定领域经济社会生活的制度性成本。而告知承诺政策之所以取得如此显著实践效果的基本原理，是其在审批理念和审批方式层面开展了针对传统行政审批的制度改革，即在行政机关明确告知行政相对人必须符合的行政审批相关条件、要求、标准的前提下，以行政相对人的承诺代替(或暂代)证明材料或行政审批，将严管重心从事前转向事中和事后，这大大加快了行政审批速度，使得行政审批效率明显提升。因此，告知承诺政策实乃“快审”与“严管”并存的有机结合体。

然而，现阶段，在告知承诺政策执行过程中，行政机关经常采用“降低门槛”也即放宽审批的话语来解读告知承诺政策效果得以实现的基本原理。例如，江苏省江阴高新区在建设工程设计方案审查、项目环境影响评价和公共场所卫生许可等领域推行告知承诺政策，强调通过“降低办事门槛”为企业群众办事提供便利[3]；甘肃省肃南县强调通过积极落实政务服务事项告知承诺政策，“进一步降低审批门槛”[4]，为办事企业和群众减负增效。但是，“降低门槛”也即放宽审批的话语本身实际存在两个不同层面的意涵。一是审批方式层面的“放宽”，其目的旨在减轻刻板繁杂的审批流程对于办事企业和群众所造成的负担。这是告知承诺政策的真谛，亦为行政机关想要表达的原意。二是审批条件、标准、要求层面的“放宽”，这意味着行政相对人不必符合行政审批的条件、标准和要求，也可能因此而获得极大的审批便利。这个层面的意涵并非行政机关想要表达的原意，但却客观上真实存在并且势必造成相关政策执行主体以及行政相对人的误读与错解，继而对于告知承诺政策执行的质量与水平产生一定程度的消极影响。对于此项问题，当前学界并未给予充分必要的研究关切。有鉴于此，笔者通过阐发告知承诺政策执行实现“快审”的方式和目的，厘定“严管”占据的重要地位，论述“降低门槛”之政策话语可能引发的错解及其危害，系统探究告知承诺政策执行所应坚持的“快审严管”之有效路径，为努力减少来自行政机关和行政相对人的消极影响、持续升级告知承诺政策执行的质量与水平做出积极有益的探索与努力。

二、告知承诺政策执行何以实现“快审”

从内涵层面来看，行政审批中的“告知承诺”乃是行政机关“告知”与行政相对人“承诺”两者有机统一的整体。具体而言，告知承诺政策就是行政机关向行政相对人一次性告知必须符合的行政审批条件、要求、标准，行政相对人在明确表示已经完全获悉相关信息的同时，承诺自身切实符合已被告知的相关行政审批条件、要求、标准。而要想进一步划分告知承诺政策的主要形式，还必须依凭“告知承诺”对于行政审批过程产生的效果与影响。在此方面，当前学界业已形成一些富有启发性的研究成果。例如，张鲁萍将行政审批中的(事前)信用承诺划分为审批替代型信用承诺、容缺办理型信用承诺、证明事项告知承诺三种类别[5]；李燕指出，告知承诺政策执行模式应当包括责任提示型、容缺受理型、证明替代型、优化程序型、容缺办理型、简化程序型、审批取消型七种类型[6]；朱谦对环评领域告知承诺政策执行模式做出划分，认为其应当包括程序简洁型审批模式、程序适中型审批模式、程序保守型审批模式三种类型[7]；何洪全将告知承诺政策的具体形式划分为互动型承诺审批、阶段型承诺审批、结果型承诺审批三种类型[8]。

2021年6月，《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》(国发〔2021〕7号)首次将涉企经营许可事项告知承诺政策的具体形式划分为三种类型，强调“对因企业承诺可以减省的审批材料，不再要求企业提供；对可在企业领证后补交的审批材料，实行容缺办理、限期补交。对企业自愿作出承诺并按要求提交材料的，要当场作出审批决定”。以此为依据，笔者将告知承诺政策的主要形式也即相关政策执行实现“快审”的主要方式具体划分为三种类型。一是以承诺代替证明材料，即行政相对人承诺自身符合行政审批相关条件、标准、要求并出具承诺书后，行政机关当场办结，不再要求其出具相关证明材料。以承诺代替证明材料的告知承诺政策形式主要应用于证明事项领域，涉企经营许可事项领域同样适用。这种形式的现场办结率最高，事中事后监管的难度和风险同样最大。二是以承诺代替行政审批，即行政相对人获悉其必须符合的行政审批相关条件、标准、要求后，出具相关证明材料并作出真实性承诺，行政机关在进行形式审查后当场办结，不再进行“实质审查”[9]。这种告知承诺政策形式在涉企经营许可事项领域被广泛应用，较之于以承诺代替证明材料的形式，其现场办结率和事中事后监管的难度和风险略低。三是以承诺暂代证明材料或行政审批，即行政相对人获悉其必须符合的行政审批相关条件、标准、要求后，出具主要证明材料并做出承诺，行政机关先予受理或当场办结，允许其部分次要证明材料在限期内暂缓补正，再做实质性审查。这是告知承诺政策三种形式中最为初级的一种，其现场办结率和事中事后监管的难度和风险也最低。

由此可见，告知承诺政策实质上是行政审批理念和方式层面的改革，在该政策模式下，行政机关可以在明确告知行政相对人必须符合的行政审批相关条件、要求、标准的前提下，以行政相对人的承诺代替(或暂代)证明材料或行政审批，如此便可显著加快行政审批速度、提升行政审批效率。其核心要义显然并不在于对行政审批相关条件、要求、标准等“降低门槛”即放宽审批。换言之，告知承诺政策绝不意味着行政相对人借此便不必再符合行政审批相关条件、要求以及标准。

三、告知承诺政策执行为何推进“快审”

在准确把握告知承诺政策执行实现“快审”的具体方式的基础之上，我们还应当明晰其推进“快审”的主要目的。对于该问题的寻绎有助于进一步阐发告知承诺政策执行的有效路径以及其实现相关政策效果的基本原理。

(一)提升利企便民工作效度

告知承诺政策的根本出发点和落脚点在于顺应“民生为王”的时代大势[10](p.133)，通过加快行政审批速度、提高行政审批效率，有效实现利企便民目标，确保实质性增强办事企业和民众的获得感、幸福感。具体而言，与传统行政审批倾向于秉持“以审代管”的审批理念不同，告知承诺政策致力于减少刻板僵化、纷繁复杂的审批流程对于办事企业和群众造成的负担，主张将监管重心从事前转向事中和事后。毋庸置喙，告知承诺政策执行可能增加事中和事后监管的难度与风险，但更为重要的是，在此过程中，传统行政审批中存在的奇葩证明、循环证明等问题能够得到有效遏制。与此同时，办事企业和民众不必再如以往那样存在如是担心：一旦审批材料不符合审批要求，自身无论是否实际具备相关条件都要面对由“先补正再审核”的审批原则造成的“反复跑”“来回跑”等现实困境。由此可见，告知承诺政策通过实现“快审”，直面并解决了办事企业和民众在行政审批过程中遇到的“痛点”问题，及时回应了行政相对人感触最为敏感的切身诉求，确保利企便民工作效度得到实质性提升。

(二)增强服务型政府建设深度

2003年之后，为了回应市场经济建设的现实需要，我国政府开始着力推动服务型政府的建设进程。党的十八大以后，以人民为中心的发展思想日益在党和国家的工作中占据十分重要的地位，我国服务型政府建设取得显著成效。当前，受到传统行政思维惯性和制度惰性的影响，服务型政府建设仍存在较为显著的深化空间。在此方面，告知承诺政策通过规范和精简行政审批流程大大加快了行政审批速度，提高了行政审批效率，形成了更具“包容性”的行政审批制度[11](p.52)，行政相对人的知情权、参与权、表达权、监督权得到充分保护和适度加强。一定程度上，告知承诺政策促成了行政审批“主动权”向行政相对人的转移，有效压缩了行政审批过程中街头官僚的自由裁量空间，有力抑制了官僚主义作风对于服务型政府建设的严重威胁。由此可见，告知承诺政策通过实现“快审”，从“过程优化”和“体制改革”两大向度持续推进政府转变职能的历史进程[12](p.263)，为最终走向“零传统审批”注入关键动力[13]，实质性增强了职责明确、依法行政、人民满意的服务型政府的建设深度。

(三)加快社会信用体系构筑进度

党的十八大以来，以政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信为主要内容的社会信用体系建设日益成为治国理政的核心议题。2014年，《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)的通知》(国发〔2014〕21号)明确将社会信用体系作为社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。在此方面，告知承诺政策通过实现“快审”为构筑社会信用体系提速增效。具体而言，作为行政审批过程中政府给予民众的一种“制度化信任资源”[14]，告知承诺政策帮助行政相对人在维护自身合法诉求、参与特定领域经济社会生活方面获得了高效的“行动能力”[15](p.227)。通过告知承诺政策执行实践，行政审批主体和行政相对人从思想和行动上将“承诺”“践诺”深刻界定为一种具有法律效力的正式行为。一方面，行政审批主体认识到“承诺”的确可以取代(或暂代)证明材料或行政审批；另一方面，作为承诺方的办事企业和民众必须承担起“践诺”的法定责任，否则将会面临严格的法定惩戒。由此，大力培养和弘扬“承诺”“践诺”的诚信文化，可以从根本上加快社会信用体系的构筑进度。

四、严管：告知承诺政策执行对于“快审”的善后

诚然，告知承诺政策执行实现“快审”的方式主要是以行政相对人的承诺代替(或暂代)证明材料或行政审批，这种方式显著提升了行政审批的速度，提高了行政审批的效率。但是，政策执行过程存在行政相对人违背承诺的风险。如果对此处置不当，告知承诺政策所追求的“快审”将会变为“放任”。换言之，它将等同于在行政审批条件、要求、标准层面的“降低门槛”。对于这个问题，事中和事后的“严管”给出了明确的解决方案。事实上，在当前告知承诺政策的执行过程中，相关政策精神均统一将“快审”与“严管”有机结合起来。可以说，“严管”的要求与“快审”的方式始终如影随形。

具体而言，在现阶段告知承诺政策执行中，相关政策所强调的“严管”是对于“快审”的善后，其主要体现在以下四个方面。一是明确界定告知承诺政策适用的政务服务事项。例如，2022年3月，《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》(国发〔2022〕5号)出台，从告知承诺政策适用事项清单里明确排除“直接涉及国家安全、国家秘密、公共安全、金融业审慎监管、生态环境保护，直接关系人身健康、生命财产安全，以及重要涉外等风险较大、纠错成本较高、损害难以挽回的政务服务事项”。二是行政相对人承诺自愿承担失信的法定责任。如果办事企业和群众在行政审批过程中自愿选择适配告知承诺政策形式，那么，他们通常不仅要确认和承诺“所填写的基本信息真实、准确，已经知晓行政审批机关告知的全部内容，自身能够满足行政审批机关告知的条件、标准和要求，能够在约定期限内提交行政审批机关告知的相关材料”等基本内容，而且必须同时承诺“愿意承担不实承诺、违反承诺的相关法律责任”。三是加强信用监管，落实事中事后核查。例如，《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》(国办发〔2020〕42号)强调，“要针对事项特点等分类确定核查办法，将承诺人的信用状况作为确定核查办法的重要因素，明确核查时间、标准、方式以及是否免予核查。对免予核查的事项，行政机关要综合运用‘双随机、一公开’监管、重点监管、‘互联网+监管’、智慧监管等方式实施日常监管，不得对通过告知承诺制方式办理的企业和群众采取歧视性监管措施”。四是对于违诺失信行为，严格执行行政处罚。通常，对在核查或者日常监管中发现承诺不实的，行政机关要依法终止办理、责令限期整改、撤销行政决定或者予以行政处罚，并将其纳入信用记录；涉嫌犯罪的，还要依法移送司法机关。例如，《上海市行政审批告知承诺管理办法》第十四条指出，“对违反承诺的被审批人可以给予警告；对违反承诺且造成危害后果的，可处1万元以上10万元以下罚款；对违反承诺且造成严重危害后果的，可处10万元以上30万元以下罚款”。

五、“降低门槛”之政策话语可能产生的错解及其危害

相较于“快审严管”的政策话语，在对告知承诺政策执行之有效路径的表述方面，“降低门槛”的政策话语因其客观存在的模糊性和歧义性而容易引发行政机关和行政相对人的错解。实地调研发现，这种来自行政机关和行政相对人的错解将会为告知承诺政策执行引发来自执行主体和目标群体双重主体的消极影响，严重危害告知承诺政策执行的质量与水平。具体而言，这种消极影响主要体现在如下两个方面。

(一)行政机关方面

实地调研发现，“降低门槛”的政策话语可能令行政审批主体将告知承诺政策误解为对行政审批相关条件、要求、标准层面的“放宽”，将告知承诺政策执行视为对于行政相对人的一种“放任”，忽视其利企便民的真实意图。这种误解会导致行政审批主体将主要精力全部集中在因行政相对人违背承诺而产生的相关风险上，甚至对告知承诺政策本身的合法性、合理性和可操作性水平提出直接质疑。行政机关的这种误解可能对告知承诺政策执行形成显著的阻滞效应。具体而言，为有效规避告知承诺政策执行可能引发的相关风险及由此形成的对于政策环境的潜在威胁，行政机关将会在实践过程中倾向于执行告知承诺政策三种形式中最为初级的一种，即以行政相对人的承诺暂代证明材料或行政审批，而对于以行政相对人的承诺代替证明材料或行政审批等更高层级的告知承诺政策形式明显缺乏主动性和积极性，结果会严重制约告知承诺政策执行的“增量改革”进程[16](p.211)。

(二)行政相对人方面

实地调研发现，“降低门槛”的政策话语同样可能令办事企业和群众将告知承诺政策执行误解为，对于行政审批相关条件、要求、标准层面的“放宽”，忽视与“承诺”伴随的“践诺”的法定责任，继而随意或盲目选择适配告知承诺政策，并不认真审视和对标自身客观条件和实际能力。这不仅显著增加了告知承诺政策执行的现实风险和审批机关的行政成本，也增加了自身践诺守诚的实际困难，最终破坏了自身实现合法诉求、参与特定领域经济社会生活的现实进程。例如，实地调研发现，在工程建设项目审批过程中的立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可以及竣工验收许可四个主要阶段，告知承诺政策执行均存在办事企业在实际并不具备行政审批相关条件、要求、标准的情况下随意且盲目地选择适配告知承诺政策形式的问题，结果使事中事后监管过程中较为频繁地出现责令整改甚至撤销审批决定的情形，严重影响了工程建设项目审批效率，最终也势必造成办事企业自身的经济损失。

六、“快审严管”：告知承诺政策执行的有效路径

前文阐发了告知承诺政策实现“快审”的方式与目的，并厘定了“严管”占据的重要地位。现在，系统探究告知承诺政策执行所应坚持的“快审严管”之有效路径，持续提升告知承诺政策执行的质量与水平，已是题中应有之义。

(一)优化政策语言，明确放宽审批的快审正解

从内涵层面着眼，告知承诺政策执行的确属于“放宽审批”的实践范畴。但是，这种“放宽审批”绝不是在行政审批相关条件、要求、标准层面“降低门槛”，绝不意味着行政相对人不必符合行政审批的相关条件、要求、标准，而是通过审批理念和方式层面的改革大大加快行政审批速度，提高行政审批效率，继而有效实现利企便民的根本目的。对于该问题的错误理解势必会引发来自行政机关和行政相对人的消极影响，严重破坏告知承诺政策有效实施的前提与基础。因此，为切实提升告知承诺政策执行的质量与水平，首要的任务就是优化相关政策语言，保证行政机关和行政相对人确切把握告知承诺政策的原意与真谛，这种政策语言应当全方位体现在“官僚制的产出本身”“官僚所说的语言”“官僚写作的语言”以及“一整套被认为能指导官僚行为的理论”等各个方面[17](pp.33-34)。在面向行政机关和行政相对人的宣传、培训、指导、沟通过程中，我们要慎用“降低门槛”的政策语言，明晰放宽审批的“快审”正解，最大限度避免政策语言的模糊性和歧义性。一方面，确保行政机关将注意力主要集中于告知承诺政策执行对推动行政审批制度改革的重大意义，以及由此激发的利企便民的改革红利；另一方面，确保行政相对人正视与“承诺”伴随的“践诺”的法定责任，科学、合理、负责地适配告知承诺政策，有效降低告知承诺政策可能产生的现实风险及其对于政策环境的潜在危害。

(二)规范审批流程，切实保障快审的程序正义

在政策执行中，程序正义实际反映了其演进过程的公正性水平。政策执行对于程序正义的追求旨在确保目标群体在执行过程中始终获得连续一致的公正对待。这种公正对待有利于稳固和提升目标群体对于政策执行的信任与支持。正如泰勒(Tyler)所言：“从程序正义的角度来看，在决定自己应当接受还是反对某项政策时，人们更有可能是以程序是否公正为基础的，而不是以成本和收益的计算为基础的。”[18](p.194)那么，政策执行过程的程序正义何以实现呢？关键结点在于持续升级基于法理制度体系的过程规范性指数，通过制度体系的建构不断规范政策执行过程，有力降低人为因素造成的随意性和不确定性，不断提高政策执行过程演进的稳定性和可预见性水平。为切实保障告知承诺政策执行实现“快审”的程序正义，应当着力加强制度体系建设，规范行政审批流程，依据相关指导性文件并立足地方政策环境实际合理细化考核评估指标，针对性梳理告知承诺事项清单，规范告知承诺书(模板)，列述可通过适配告知承诺政策而减省的证明材料，公开以承诺方式代替行政审批的具体操作流程，阐明违背承诺应当承担的相关法定责任，推动告知承诺政策执行演进脉络走向“清晰”[19](p.102)，恰切缩减行政审批主体的自由裁量空间，有效实现办事企业和群众的知情、参与、表达、监督等合法权益，确保其在告知承诺政策执行过程中始终获得连续一致的公正对待、充分享受行政审批制度改革带来的政策红利。

(三)重视严管成效，坚决维护快审的结果正义

诚然，通过建设法理制度体系不断提升过程演进的规范性水平，有助于行政相对人在告知承诺政策执行中获得连续一致的公正对待。但是，仅仅追求过程层面的程序正义并不能够完整充分地实现告知承诺政策之利企便民的根本目的。因为，以承诺方式代替(或暂代)证明材料或行政审批，固然可以加快审批速度、提高审批效率，但由此形成的践诺风险以及可能产生的对于政策环境的危害，则直接危害结果正义。如果忽视了结果正义的重要性，告知承诺政策执行所实现的“快审”将变为“放任”，这实际上等同于在行政审批条件、要求、标准层面“降低门槛”。因此，告知承诺政策执行必须始终坚定不移地保持对于事中和事后“严管”的高度重视，为“快审”善后，确保告知承诺政策执行实现“治术”与“治道”的有机统一[20](p.32)。为此，应当保证行政审批主体明确掌握其在告知承诺政策执行中的监管责任，避免将“快审”视同为“放任自流”或单纯的“降低门槛”。应当有效运用相关职能部门专项检查、部门联合双随机抽查、“互联网+监管”等手段，充分发挥一体化在线政务服务平台、国家企业信用信息公示系统、国家信用信息共享平台等信息系统，加强跨部门、跨领域、跨地区、跨层级的交流沟通，坚决开展守信联合激励和失信联合惩戒，落实责令限期整改、撤销行政决定、出具行政处罚、记录诚信档案以至移送司法机关等惩处要求，重视严管成效，坚决维护告知承诺政策执行的结果正义，让“快审”真正实现利企便民的根本目的。

(四)强化技术服务，助民众积极合理适配快审

实践经验表明，在告知承诺政策执行过程中，作为承诺方的行政相对人能否保持适配告知承诺政策的主动性和积极性并结合自身客观实际科学合理地适配告知承诺政策形式，很大程度上决定了告知承诺政策执行的质量与水平。行政相对人如果不能积极主动、科学合理适配“快审”，不仅会使规范告知承诺政策执行流程等制度性努力“事倍功半”，显著增加政策执行的潜在风险和监管成本，而且会加剧行政相对人自身践诺守诚的难度和挑战，对于其维护自身合法权益、参与特定领域经济社会生活亦将产生一定程度的阻滞效应。为此，必须面向行政相对人着力强化以“承诺”“践诺”为主题的专业技术服务，努力提升行政相对人的“与知识相关联的认知”水平[21](p.22)。一方面，应当重视政策宣传，确保行政相对人明晰“承诺”在行政审批中具备代替(暂代)证明材料或行政审批的法律效力，指导办事企业和群众持续强化实际操作能力，帮助和鼓励行政相对人积极主动适配“快审”，推动告知承诺政策执行的增量改革进程。另一方面，应当强化政策解读，确保行政相对人厘清“践诺”的法定责任以及违背承诺可能面临的法定惩戒。在告知承诺政策执行过程中，行政机关应从专业技术层面提前介入，对办事企业和群众的相关审批条件开展预审，及时纠正可能存在的不足与疏漏，协同行政相对人科学合理适配“快审”，持续升级告知承诺政策执行的绩效水平。

七、余论

事实上，对于告知承诺政策执行之有效路径的理论解读而言，“降低门槛”的政策语言的确具备一定程度的正确性和解释力，对此我们不能彻底批判与全盘否定。但是，该政策语言存在模糊性和歧义性的客观事实同样不应被忽视，否则就容易引起行政机关和行政相对人的误读，使他们将告知承诺政策执行理解为在行政审批相关条件、标准、要求层面的“放宽”，继而对于告知承诺政策执行过程的顺畅演进产生显著的消极影响。有鉴于此，应当将告知承诺政策执行之有效路径恰切定义为“快审严管”，深刻阐发“快审”的方式与目的，厘清“严管”的重要价值与意义，切中要害地还原告知承诺政策执行的真实意涵，唯有如此，才可能减少来自行政机关和行政相对人的消极影响，持续升级告知承诺政策执行的质量与水平。未来，笔者将继续深入国家治理之实践场域，进一步观察和分析行政审批主体和行政相对人对告知承诺政策的认知、态度与行为响应，对本研究的相关理论成果开展切实有效的评估和完善，不断发展和完善本研究的应用价值。