公众参与、政企合谋与环境污染——互联网的调节作用

寇 坡, 韩 颖, 王佛尘

(东北大学 工商管理学院, 辽宁 沈阳 110169)

一、 问题的提出

随着工业化进程的加速,中国在经济发展方面创造了“中国奇迹”,同时也积累了大量的生态环境问题。环境资源的公共品特性,决定了单纯依靠市场无法有效解决环境问题,环境治理需要政府管制。为控制环境污染,中央政府进行了一系列环境政策改革和创新[1]。尽管如此,中国的环境污染并未得到根本扭转[2]。有学者认为地方政府和污染企业之间的“政企合谋”是导致环境污染难以治理的主要原因[3]。在现行的考核机制下,地方政府官员企图以短期内GDP的高速增长,获取职位上的晋升或者经济利益[4],污染企业则希望通过高污染、高产出的生产方式提高产能和增加利润。由于政企合谋行为不仅能够给企业带来利益,而且也能够为政府官员带来政治和经济利益,因此,无论是地方政府还是污染企业都有动机进行合谋[5]。

政企合谋导致企业环境污染屡禁不止[3],属于“政府失灵”的表现形式之一。此外,当地方政府与辖区企业存在合谋时,地方政府可能会利用自己的信息优势,对环境监测数据进行操控[6]。而中央政府在对地方政府环境行为进行考核时,往往依赖于环境监测数据[7]。由于信息不对称和监督成本限制,中央政府在对这些数据的真实性进行核实时存在困难。这也导致中央政府难以有效约束政企合谋。环境治理领域并存的“市场失灵”和“政府失灵”决定了公众参与的必要性[8]。美国和欧盟等发达国家的经验显示,科学的环境治理体系不仅包括政府,还包括社会公众[9-10]。

公众作为社会最广泛存在的群体和环境质量的最直接感受者,在参与环境保护过程中具备先天优势。首先,公众对居住地的熟悉程度使其相对中央政府更具备信息优势。因此积极推动公众参与环境保护,可以弥补中央政府信息缺失的不足,对地方政府形成一定的约束。其次,企业污染时刻影响着区域内公众的生活。公众能够敏锐地把握生活区域内环境的变化。作为广泛存在的社会群体,一旦发现环境出现恶化的迹象,能够对企业进行持续监管[11]。得益于这些优势,从理论上而言,积极推动公众环境参与可以对政企合谋行为形成一定的约束。但是,在环保实践中,由于公众环境参与度不足或难以形成足够的舆论压力,可能会导致其监督效果有限。

在学术研究方面,公众环境参与的作用受到学者的关注。部分学者从理论层面对公众环境参与对地方政府行为影响进行了分析,研究均支持公众环境参与能够对政府行为进行纠偏[12]。另有学者利用省级层面的数据研究发现,对于全国而言公众环境参与对环境不存在直接改善效应[13]。除此之外,另有研究表明公众环境参与可以通过影响政府行为对环境产生效果[14]。综上,公众环境参与的效果和作用受到了前所未有的关注。但现有研究侧重分析公众环境参与、政府环境规制行为和环境污染之间的影响关系,而对公众环境参与是否能够约束政企合谋的研究相对匮乏。刘朝等[15]从政企合谋视角研究了第三方监管与环境规制效率关系,发现公众环境参与可以通过约束政企合谋行为提升政府环境规制效率。但是,他们在研究公众环境参与和政企合谋关系时,将政企合谋作为被解释变量,公众环境参与作为解释变量。这种处理方法暗含着公众环境参与和政企合谋之间存在单向影响。实际上政企合谋行为会受到公众监督的影响,公众监督的效果也同样会受到政企合谋行为的影响(譬如:由于政企合谋行为的存在,公众环保诉求得不到回应),而上述研究忽略了这种影响。除此之外,互联网技术作为整个社会运作的重要支撑,在推动公众环境参与和发挥舆论监督方面的作用日益凸显。但是,鲜有学者将互联网与公众环境参与、政企合谋联系起来。

基于上述研究不足,本文在研究公众环境参与、政企合谋与污染排放之间关系时,考虑互联网的作用。相较于以往研究,本文的边际贡献主要体现在:第一,区别于已有研究中公众环境参与、政企合谋对生态环境的影响关系,本研究从理论和实证两个层面重点考察政企合谋和公众环境参与交互影响下环境的改善状况。这有助于厘清当前我国环境治理过程中,是政企合谋行为制约公众环境参与有效性,还是公众环境参与能够约束政企合谋行为实现环境改善。第二,考虑到当前互联网在环境治理过程中的地位日益重要,将互联网纳入研究框架,研究在互联网的调节作用下,公众环境参与和政企合谋之间的交互关系对环境的影响。这有助于进一步识别公众环境参与是如何实现环境质量改善,为提高公众环境参与的有效性提供经验支持。

二、 理论分析和研究假说

外部性理论认为环境保护的责任主体是政府,因此环境污染控制很大程度上依赖于政府环境规制[16]。为治理环境污染,中央政府制定了一系列的环境法规,并引起了许多学者的关注[17-19]。这些研究结论均支持政府在环境监管中的积极作用。然而,尽管政府可以做善事,但并不意味着它愿意做善事,政府同样可以利用其权力谋取利益[20]。因此,政府“看不见的手”可能是“援助之手”,也可能是“掠夺之手”。当前中国环境改善效果与公众感知之间的差异也印证了这一点。

政治集权下的经济分权是理解转型期中国的基本制度背景[21]。该制度下,地方官员的晋升主要由上级政府任命。地方政府只有取得相对突出的政绩,才能获得晋升优势。近年来,中央政府越来越重视环境问题,并将其纳入政府绩效评估。但是,与经济和财政等指标相比,环保效果很难准确衡量,而且需要较长的时间才能取得效果。因此,地方政府仍然有足够的动机来牺牲环境,与企业形成合谋关系,以获得短期内经济的快速增长。在这种合谋关系下,地方政府可能会引导企业将投资重点放在周期短、见效快的项目,而这些项目多是一些污染严重的项目。此外,地方官员也会根据项目的特点表现出不同的行政效率。当项目有助于地方官员晋升时,它们可以迅速通过地方政府的审查并获得政策支持[22]。由于环保项目通常前期投资大,风险高和潜伏期长,在审批过程中可能会被当地政府置于次要位置。因此,政企合谋不利于地方环境改善。事实上,龙硕等[5]的研究均表明政企合谋不利于环境质量的改善。基于此,本文提出假设H1:政企合谋会加剧企业污染行为,不利于环境的改善。

公共事务治理过程中市场和政府的双重失灵并非中国独有。学者认为,社会群体可以弥补市场和政府的双重失灵[23]。因此,在公共事务治理过程中,应建立政府、市场和社会三个维度框架下的多中心治理模式。在长期实践过程中,中央政府也认识到公众环境参与的重要性,并制定和颁布了一系列的文件,引导公众参与环境保护。从制度层面而言,公众环境参与的重要性依然受到重视。但是,公众环境参与的实际效果如何?张艳纯等[8]认为公众环境参与能够提高环境治理效果。吴建南等[24]实证发现公众参与对于关乎自身健康、生活质量的约束性环境污染指标和非约束性环境污染物排放均有显著作用。张明等[13]研究表明公众环境参与并未有效降低地区污染。韩超等[25]发现公众环保信访并不能有效地提升地区环境质量。尽管这些研究对理解公众环境参与提供了经验支持,但是这些研究均直接建立起公众环境参与和企业污染之间的关系,因此难以揭示公众环境参与如何发挥效果。

由于企业与公众二者均属于行政相对人,企业并无遵循公众意愿之义务[26]。因此,公众环境参与难以直接约束企业污染行为,而是通过向政府部门举报,由政府部门进行管制。柳歆等[27]认为公众环境参与能够破解信息不对称问题,督促政府采取积极环保措施。同时,公众环境参与有助于形成解决污染防治中地方政府“中梗阻”问题的共同制约机制[12]。由于公众环境参与能够对政府和企业形成监督,因此可以约束政企合谋对环境的不利影响。但是正如前文分析,在政治集权和经济分权制度下,地方政府通常对中央政府负责,而不是对公众负责。除非发生大规模事件或形成足够舆论压力,否则公众的环境投诉往往得不到及时回应[7]。从这个角度而言,公众环境参与并不能有效约束政企合谋对环境的不利影响。因此,公众环境参与能否约束政企合谋对环境的不利影响,有待检验。基于此,本文提出假设H2:公众环境参与难以直接约束企业污染行为。假设H3a:公众环境参与能够约束政企合谋对环境的不利影响。假设H3b:公众环境参与不能约束政企合谋对环境的不利影响。

随着互联网技术的普及,网络成为整个社会运作的主要支撑。在环境治理领域,互联网的普及为环境治理主体提供了一个可持续的交互性政策参与平台。互联网的开放性、交互性、实时性的特点[28],在实现环境监测动态化、政府环境监管信息化、社会公众参与环境保护深度化、环保产业智能化方面更是具有优势[29],尤其是公众环境参与方面,由于互联网技术的发展及其在环境保护领域的创新应用(如:环保随手拍),公众能够及时有效地表达自己的环保诉求,对政府部门形成监督。此外,得益于互联网技术的跨时空特性,公众的环保诉求能够形成舆论压力,倒逼地方政府履行环保职责。基于此,本文提出假设H4:在互联网技术支持下,公众环境参与可以有效地抑制政企合谋对环境的不利影响。

三、 模型构建与指标选择

1. 模型构建

郑思齐等[14]和李子豪[30]分别对公众环境参与和环境保护之间的关系进行了研究。他们将面板数据模型设置为式(1),以检验公众环境参与对环境污染的影响:

POLit=a0+∑βjXjit+εit

(1)

其中:POLit为t年i地区企业污染行为,反映了当地的环境质量;Xjit为控制变量;a0为常数项;εit是误差项;βj为待估系数。

为对本文提出的理论假说进行检验,以郑思齐等[14]和李子豪[30]的研究框架为基础,本文对式(1)进行扩展:

其中:CORit为政企合谋;PUBit是公众环境参与;INTit为网络普及率;其他符号含义同上。

2. 指标选取

(1) 被解释变量:污染综合指数

根据企业排放的污染物特点,环境污染主要有废气污染、废水污染和固体污染三种形式。当前研究中,不同学者根据研究目的的不同,在测度环境污染时采取不同的处理方式。总体上这些方式可以分为两大类:第一类选取一种污染物测度地区污染状况;第二类则采取多种污染物指标,构建综合指标来测度地区污染状况。显然,相对于第一类测度方式,第二类测度方式由于考虑到了多种污染物,更能有效反映地区的污染状况[28]。因此,本文借鉴第二类做法,采用全局主成分法来测度地方环境污染状况。基于数据的可获得性,本文选取利用人均工业废水排放量、人均工业废气排放量、人均工业烟粉尘排放量、人均工业二氧化硫排放量、人均工业化学需氧量排放量、人均工业氨氮排放量六种污染物来测度地区环境污染状况。

(2) 核心解释变量

① 公众环境参与。公众环境参与是模型中的核心变量,现有文献主要从公众环境参与行为和公众环保意识两个方面进行测度。由于环保意识仅表明公共环境参与的可能性,不能反映公众环境参与的真实水平。因此,本文采用环境信访变量来衡量公众环境参与,为了消除人口规模的影响,本文将环境信访除以地区总人口。

② 政企合谋。政企合谋具有隐蔽性的特点,难以获得直接度量数据。龙硕认为虽然职务犯罪背后并不一定都是政企合谋行为,但是一般来说职务犯罪频发的地区,政企合谋的行为概率会越高,即在职务犯罪行为的传导机制下,整体的职务犯罪行为会加剧并且助长政府与排污企业合谋这一具体行为[5]。因此本文选取百万公职人员中贪污、贿赂和渎职等案件立案数,作为衡量政企合谋程度的代理变量,其中公职人员数由《中国统计年鉴》中公共管理和社会组织人数近似替代。

③ 互联网普及率。借鉴当前学者的研究,本文利用各地区网民人数占该地区总人口的比重来表示[28-29,31]。

(3) 其他控制变量

为了控制其他因素的影响,借鉴已有研究,本文对以下因素进行控制。经济规模(GDPD),用各地区实际GDP来衡量;经济增速(GDPZ),选取各地区经济增长率来表示;产业结构(CYJG),用第二产业增加值与第三产业的比值衡量;外商直接投资(FDI),用实际利用外商直接投资额与GDP的比值衡量;人口密度(RKMD),用单位面积人口数量衡量;环境规制强度(PW),用排污费占GDP比重进行度量,徐保昌等[32]认为排污费的规制效果存在阈值效应,因此本文研究加入了排污费的平方项;城市化(CSH),用城镇人口占总人口比重度量;能源结构(NYJG),用煤炭消费占消费总量的比重进行度量;财政分权(FIS),用地方人均财政支出与中央人均财政支出比值度量;对外开放度(EI),用进出口总额与GDP比值进行度量。

3. 数据来源

基于数据的可获得性,本文的面板数据为2003—2019年中国大陆30个省、自治区、直辖市(不包含西藏地区)。其中,环境污染相关数据主要源于《中国环境年鉴》和各省市统计年鉴。排污费相关数据来自《中国环境年鉴》和Wind数据库。GDP、工业增加值、第二产业增加值、财政支出、年末人口数、外国直接投资、进出口总额、GDP指数数据源于《中国统计年鉴》《新中国六十年统计数据汇编》、Wind数据库和各省统计年鉴。煤炭消费和能源消费数据源于《中国能源消耗统计年鉴》。互联网数据主要来自《中国互联网络发展状况统计报告》。职务犯罪立案数来自《中国检察年鉴》、各地区检察报告和各省统计年鉴。对于缺失值,本文采取移动平均法对其进行补充。

四、 实证结果与分析

1. 模型的检验

本文采用Stata 15对2003—2019年全国30个省、自治区、直辖市的面板数据进行回归估计。为了避免伪回归,需要对各个面板数据序列进行单位根检验。本文利用LLC、PP进行面板数据的平稳性检验,无论是针对同质面板假设检验还是异质面板假设检验,模型中的回归变量均平稳,因此将各变量一起纳入回归模型;由于各指标变量之间相关系数均小于0.75,因此可以判定各变量之间不存在严重的多重共线性。为了控制异方差问题,本研究使用面板校正误差模型(PCSE)进行估计[33]。

2. 回归结果分析

根据式(2)对样本进行回归,表1显示了回归结果。

模型1不考虑核心变量之间的交互项,模型2考虑核心变量之间的交互项。首先,无论是否考虑交互项,政企合谋的回归系数均在1%水平上显著为正。这表明政企合谋行为不利于环境质量改善。这一结论与龙硕等[5]的研究一致,假设H1得证。公众环境参与对于环境的直接影响没有通过显著性检验,这表明公众环境参与不能直接对企业污染行为产生约束,假设H2得证。

模型2显示政企合谋与公众环境参与的交互项回归系数为正,表明公众环境参与不能约束政企合谋对环境的不利影响。这一结果不难理解,正如张为杰[7]指出的:在政治集权和财政分权制度下,除非发生重大的环保事件,否则政府部门一般对于公众的环保诉求缺乏回应。因此,即使公众积极参与环境保护,也难以约束政企合谋对环境的不利影响,假设H3b得证。公众环境参与和网络普及率的交互项回归系数显著为负,这表明随着互联网普及率的提升,公众环境参与可以有效约束污染企业的污染行为。这是因为随着互联网技术的普及,得益于互联网技术及时性、开放性、共享性、无界性、交互性等特点,公众对污染企业的监督效力更高,能够在短时间内迅速地形成舆论压力,将企业超标排污行为公开化。企业不得不面对来自公众的压力,减少污染排放。公众环境参与、互联网普及率和政企合谋三者交互项的回归系数显著为负。这表明在公众环境参与和互联网技术的联合压力下,政企合谋行为对于环境的不利影响能够得到约束。正如前面分析所言,在互联网技术的调节下公众环保诉求能够迅速地形成舆论压力。在这种舆论压力下,如果政府和排污企业仍然不收敛其合谋行为,放任这种舆论发酵,那么其面临中央政府的惩罚概率增加,导致其合谋成本也会随之增加。因此,地方政府为稳定公众情绪并避免中央政府的追责也必然会约束其合谋行为,使得辖区环境得到改善,假设H4得证。

基于模型2对于控制变量与环境污染之间关系进行分析。产业结构与环境污染呈负相关关系,这是因为工业化程度越高越具有更成熟的技术进行污染治理。对外开放度和外商直接投资与环境污染之间回归系数均为负,这表明近年来随着我国对生态环境的关注,在对外开放过程中越来越重视环境友好型企业的引入。经济增速与环境污染之间关系显著为正,这一结果印证了前文分析,当前我国经济发展依然会带来环境恶化。经济规模、人口密度、城市化和能源结构与环境污染之间关系不显著。以排污费表征的环境规制强度与环境污染之间存在倒“U”型关系,这一结果与徐保昌等[32]的研究一致。这可能是因为当排污费较低时,污染企业的治污成本要高于排污费,企业宁可缴纳排污费也不治理污染,但是当排污费较高时,企业超标排污的机会成本显著增加,因此会降低污染排放。财政分权不利于环境改善,这一结论与第二代财政分权理论一致。

五、 稳健性检验

为了保障研究结论的可靠性,本文从不同方面进行了稳健性检验,结果见表2。

1. 内生性问题

排污严重的企业可能为了环境减排压力,向政府官员进行寻租,导致泛滥的贪腐现象和严重的环境污染[5]。这意味着政企合谋行为和环境污染之间可能存在双向影响。此外,当前我国公众环境参与属于事后参与,这意味着公众环境参与行为也可能是因为严重的环境污染问题所致。核心解释变量和被解释变量之间的这种双向影响而导致的内生性问题,可能影响到本文结论。为了避免这种反向因果关系导致内生性问题,本文对核心变量取滞后一期。这是因为当期环境污染现象不能影响政府或者公众的前期行为,而政府或公众的当期行为则会受到他们前期行为影响。表2显示了以核心解释变量滞后一期为解释变量的回归结果。由结果可以看出,本文的核心结论并没有发生变化,结果表明了本文上述结论的稳健性。

2. 更换被解释变量测算方法

目前学者在测度污染综合指数时,除了采取全局主成分法,熵值法也是常用的测算方法。因此,为了保障结论的稳健性,本文借鉴已有研究,利用熵值法测算环境污染综合指数。此外,为了避免双向影响导致的内生性问题,本文对核心变量取滞后一期,回归结果见表2。由表2可以看出,在更换环境综合指数测算方法之后,本文的核心结论并没有发生变化,这意味着本文结论是稳健的。

3. 剔除极端值的影响

中国疆域辽阔,由于资源禀赋、社会、经济等因素的影响,不同区域环境污染状况存在很大的差异。为了剔除极端值的影响,借鉴龙硕等的研究,本文将污染程度最高的两个省份和污染程度最低的两个省份从回归样本中剔除,使用剩余的26个省份数据进行估计[5],回归结果见表2。这里依然考虑核心解释变量可能存在的内生性问题,对其进行了滞后一期处理。由表2可以看出,在剔除极端值后,本文的核心结论依然稳健。

六、 结论与政策启示

本文利用我国2003—2019年30个省、自治区、直辖市的数据,实证检验了公众环境参与是否能够约束政企合谋对环境的不利影响,研究表明:政企合谋行为不利于环境质量改善;公众环境参与难以对企业污染行为形成有效监督,也难以直接约束政企合谋对环境的不利影响;在互联网技术的调节作用下,公众环境参与可以有效地约束企业污染排放行为,同时也能够有效约束政企合谋对环境的不利影响。本文研究结果为理解当前公众环境参与的有效性提供了理论支持。

为更好地发挥公众环境参与作用,解决我国当前环境治理中存在的市场与政府双失灵问题,结合本文的研究结论提出以下建议。

第一,深化生态环境监管体制改革,建立和完善环境治理制度。理论上社会公众是环境污染的直接受害者,引入公众环境参与能够形成广泛的监督网络,有效地减少政府的环境监管压力、弥补政府失灵,是一种成本较低的环境保护方法。但是,实证结果显示公众环境参与难以直接约束企业污染行为。理论与实践之间的差异启示政府应加快推动建立公众参与的新型环境治理体系,完善政府为主导、企业为主体、社会公众共同参与的环境治理体系,改变社会力量在环境治理中缺位的窘境,使社会各主体都承担相应的责任并形成合力,以实现社会环境效益的最大化。

第二,拓展公众环境参与渠道,畅通公众环境参与途径。我国环境污染治理效果有限,其困境在于政企合谋为企业污染行为提供了“保护伞”。现阶段破解政企合谋行为,社会公众的环境参与必不可少。但就目前效果看,我国公众监督难以有效约束政企合谋对环境的不利影响。之所以出现这种情况,在于公众环境参与途径不畅通、参与渠道少,在传统的上访、举报过程中极易被当地政府“围追堵截”,甚至遭受当地企业和部分官员的打击报复;此外,部分政府部门的不作为、漠视公众反映的问题等行为,也严重打击了公众环境参与的积极性。因此,结合我国具体情况政府应建立健全相关法律法规,为公众环境参与提供法律支持;同时设计合理的公众参与方式、参与途径、参与程序,拓展公众环境参与渠道,保障公众有序、有效地参与环境管理。

第三,加强网络回应机制建设,规范网络环境下公众环境参与行为。互联网技术的跨时空性和信息传递的及时性降低公众环境参与成本,有助于形成舆论压力,对政府和企业形成有效监督。本文的实证结果显示,在互联网普及率的调节作用下,公众环境参与能够显著约束企业污染行为,同时也能够有效约束政企合谋对环境的不利影响。尽管如此,由于部分公众缺乏信息甄别能力,存在盲目跟风的行为,加大了政府部门的工作量,这不可避免地增加了政府回应公众意见的成本。因此,政府部门应加强网络回应机制建设,规范网络环境下公众环境参与行为。具体而言,首先,政府部门可以利用大数据对公众意见进行分析和归类,并根据问题的轻重缓急,有选择地进行回应。其次,在保证公众言论自由和知情权的前提下出台相关法律、法规,明确公众网络参与的权利和责任,提高公众网络公德意识和法律意识,确保公众参与的合法性。