主体-能力-机制三维视域下党建引领社区治理的困局与路径——基于四川省蒲江县的考察

文 严 晗 中共滁州市委党校讲师

王 巍 吉林大学行政学院博士研究生

社区是城市治理的细胞，也是党建引领的阵地。社区治理的实效关系着人民群众的获得感、幸福感与安全感。党建与治理的融合是新时代基层治理的崭新课题，推进党建引领社区治理不仅是全面从严治党向基层延伸的客观要求，也是巩固党的执政基础、提升党组织凝聚力、维护社会和谐稳定的题中之义。当前全国城乡以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全面贯彻党的二十大精神，落实新时代基层治理要求，坚持党建引领原则，大力推进整体治理、协商治理、系统治理，着力构建社区治理体系，完善社区治理机制，不断提高社区动员力、专业服务力、社区营造力、美学运用力、市场运作力，推动建设高品质、和谐宜居的智慧社区，为推动治理能力与治理体系现代化夯实了基层基础。

一、四川省蒲江县党建引领社区治理的施策“轮廓”

蒲江县位于四川省西北部，行政区域面积583平方公里，辖2个街道、6个镇，常住人口25.5万。2020年以来，蒲江县紧紧围绕市委“创新提能年”主题，把握历史发展机遇，持续深化党建引领城乡社区发展治理实践，不断提升群众获得感、幸福感、安全感，夯实美丽宜居公园城市底色。

（一）开展党建引领集中攻坚行动

蒲江县聚焦基层党组织领导核心作用，制定并实施了《城乡社区党组织建设意见》，推进居民小区、物业机构和业主委员会党组织建设。同时，探索党的组织和工作“两个覆盖”试点建设，在产业功能区、特色镇、新型社区中建成了2个党建精品产业园区和党建精品示范点。另外，聚焦强化城乡基层党组织政治功能，规范街道社区党组织领导自治组织制度，完善党组织有机联接单位、行业及各领域党组织的有效机制，推进社区社会组织“双孵化”，至2021年，全县社会组织党建覆盖面动态达到82%。

（二）规范基层运行机制

蒲江县积极推进社区党组织规范化建设，制定党组织规范化标准化运行规则，实施《“三重一大”事项党组织前置审议意见》，深化政务公开和院落（小区）事务公开。同时，建立与居委会特别法人主体相适应的制度机制，及时完成赋码颁证。此外，持续整顿软弱涣散基层党组织，深入开展“平安社区”专项行动，深化居民自治机制，完善院落居民自治制度，建立业主代表大会制度和小区自治委员会制度。另外，逐步深化城乡社区协商，并明确协商内容、主体、形式和程序，促进基层协商制度化、规范化、常态化。

（三）深化党建引领示范建设

蒲江县按照城镇社区、民族社区、产业社区、城镇居民小区、农民集中居住区示范建设标准，分类推进2个示范城镇社区、5个示范民族社区、2个示范产业社区、4个示范城镇居民小区和3个搬迁集中居住区（含首批1个智慧小区）建设。组织参加全市百佳示范社区、百佳示范小区、十佳社区工作者等“百佳·十佳”系列评选活动。持续开展“最美”系列评选活动，通过“典型示范”发挥引领作用。

（四）完善共治共享机制

蒲江县深化“三社联动”机制，加大项目资助资金投入。引导社会力量参与社区发展治理，建立评价激励机制，最大限度激发社区共治活力。搭建企业参与社区发展治理平台和载体，鼓励其通过建立企业公益基金（会）资助社区发展项目。探索建立社区基金会和资源共享机制，推动驻区单位与社区信息共通、阵地共用、文化共融、服务共享，鼓励企业、学校向居民开放文化、教育、体育等服务设施。同时，强化政府推动，运用市场手段，采取信息化方式，从平台、机制、管理、服务层面入手，推动社区资源共享利用。

（五）开展社区志愿服务活动

蒲江县逐步优化志愿服务网络平台，培养社区服务组织和志愿者队伍。同时，实施“百千万党员志愿服务行动”，积极引导广大党员、社区居民、商家、单位员工各类人员成为社区志愿者。此外，落实机关党员干部到联系社区或居住地社区报到制度，接受社区统筹安排，认领社区志愿服务项目。另外，制定社区志愿服务激励办法和中小学生参与社区志愿服务的具体办法，设立社区志愿服务日，倡导一月一主题，实现“周周有活动”“人人可参与”，打造社区治理的志愿服务格局。

二、四川省蒲江县党建引领社区治理的当前困局

党建引领社区治理是治理结构与治理过程的“耦合”，也是治理要素的“聚合”与“运作”，将治理要素进行“工具化”拆解，析出治理主体、治理能力和治理机制三维，建构主体-能力-机制三维分析框架，以厘清四川省蒲江县党建引领社区治理困局。

（一）社会主体“缺位”

多元主体平等参与是实现基层“善治”的内在逻辑，[1]社会不再是治理的绝对客体，而构成了治理的主体位面。政党与社会的“在场”联动是基层治理“主体多元”的内在表达。在蒲江县的治理场域中，尽管社会作为参与治理的“一维”，但是整体缺乏存在感，“党政强、社会弱”的治理结构依然固着，在实际中，社会组织、社会团体，包括公民往往“缺席”，社会的“主体性”被遮蔽，社会组织的治理效能往往被“阉割”。一方面，社会组织成长的制度空间受限，致使社会组织的治理功能无法被完全表达且面临着被行政力量“剪裁”的不确定性；资源获取通道受阻，导致社会组织成长的资源空间萎缩；基层治理文化贫乏，诱导社会组织成长的文化空间塌陷。从数量上来看，蒲江县登记在册并能有效参与社区治理的社会组织不足10%，且大多新近创立，存续时间较短。另一方面，近一半社会组织对蒲江县政府的依附性较强，事权和财权缺少独立性，对政府的“不对称”依赖以及自身角色（身份）的模糊化导致社会组织无法真实、有效地参与社区治理，且容易被行政意志绑定面临被行政工具化的风险。

（二）能力承载“羸弱”

基层“善治”需要治理能力的承载，良性社会治理需要治理能力的支撑。[2]尽管目前蒲江县区域化党建能力显著提升，但是仍然存在社区治理本领恐慌与能力不足问题。一方面，协同治理能力不足。社区发展治理协同能力羸弱，社区发展治理与社会综合治理“脱耦”，发展治理与综合治理不协调、不平衡，社区应急治理的韧性欠缺，且治理的多向性与统筹能力矛盾突出；党建能力与社区治理能力不匹配，党建悬浮于治理之上，党建能力向社区治理能力的转化率不高，党建“势能”无法有效转化为治理“效能”。另一方面，社区营造能力不足。蒲江县部分老旧小区物理空间尚未更新改造，环境容纳量低，服务功能无法满足居民多元化、多样化、个性化生活需求；社区建设千篇一律，缺乏特色与亮点，社区建设忽视文化承载性与文化表达功能，且存在建设模式化、治理形式化问题。

（三）制度体系“碎形”

政党与社会的互动、机制的整合与嵌入是推进基层治理的核心命题，也是实现“中国之治”的本质要求。[3]虽然蒲江县积极推进“党建+治理”制度化建设，但是仍然存在机制“分割”、制度体系“碎形化”弊病。一方面，在同一问题（社区治理）领域的多重机制“重叠”以及在同一结构（科层）下的多层机制“覆盖”导致党建机制与治理机制之间以及治理机制相互之间矛盾张力加大，机制功能被削弱，治理效能被损耗，呈现“意大利面条效应”，同时也衍生出“机制拥堵”的内在困局。[4]另一方面，多重机制叠合也暗含着不同职能部门基于自我利益和政绩冲动之上对治理资源的争夺和治理权限的竞争，内化为部门权力争夺，外化为治理机制竞争，加剧了治理主体之间的分化，诱导了组织“脱嵌”与功能“脱耦”，削弱了治理合力，而良性社会治理则依赖治理主体的嵌入式互动与整体性协同。蒲江县在处置具体的社区矛盾纠纷时，政法、信访、司法部门往往各行其是，形式上“在场”，但实质上“缺席”，导致社区矛盾上移、基层失序。

三、四川省蒲江县党建引领社区治理的优化路径

针对四川省蒲江县党建引领社区治理的困局，基于主体-能力-机制三维分析框架，构建破局之策与优化之道。

（一）推动多元主体“到场”，构建多元共治格局

首先，拓宽治理资源“集聚”通道。开展志愿者星级评定，落实星级志愿者优惠激励措施，健全职工、青少年、妇女等群体常态化参与社区志愿服务制度，提高全县注册志愿者占比。同时，组织参加社区志愿服务“感动人物”“品牌项目”评选活动，扩大社会影响力，拓宽资源获取渠道。此外，与企业合作建立联合“专项基金”，通过市场化手段筹集资金统筹推动新时代文明实践中心试点建设。

其次，培育引导社会组织。通过奖补激励和购买服务培育具有影响力的枢纽型、平台型社会组织，特别是加大政府购买社会组织服务力度，提高政府购买社会组织服务统筹能力，按照政府—企业双重主体、行政—商业双重逻辑，分层分类编制购买清单，充分发挥政府购买服务的综合效能。同时，支持社会组织、物业服务企业申报社会企业认证，建立社会企业认证机制，营造支持社会企业发展的良好环境，培育发展标杆型社会企业。此外，应该着力推动市、县、街道、社区四级联动响应，大力支持集体经济组织与社会资本合作，推进社区开展社会企业试点，构建社区党组织引领居民共建社区社会企业制度。

再次，增强社会组织自主性。逐步提高社会组织参与社区治理的权限与职责，划定社会组织可参与治理的范围与范畴，制定治理清单，明确目标、原则、对象、方式和程序，界定权、责、利，同时，进一步明确社会组织的财权和事权边界，增强社会组织的自主性与相对独立性。

（二）拓展治理能力“边界”，增强治理复合效能

首先，提高社区发展治理协同能力。完善党建引领社区发展治理工作领导小组组织架构和议事规则，建立城乡社区发展治理和社会综合治理双线融合定期协商和联合督查机制，特别是聚焦社区发展治理的难点和重点，提高工作统筹联动能力。同时，进一步巩固当前疫情防控机制，完善党委领导下的城乡社区风险防控组织架构，推动建立城乡社区应对重大突发风险的组织动员体系和应急处理体系，优化居民、驻区单位、社会组织、专业机构参与重大突发风险防控的群防群治网络，提高社区突发风险防控能力。

其次，增强社区营造能力。建立社区规划师制度，开展社区规划编制试点工作，动员和吸纳居民参与城市详规、社区规划以及小尺度公共空间营造，先“点”后“面”，而后实现全域营造。同时，深化城乡环境综合治理，推进居民小区绿色更新，制定特色镇（街区）建设方案，推动特色街区创建，围绕文化、运动、科技、法治、国际化主题，紧扣地域特色文化，营造“一社区一特色”场景。实施社区服务场所亲民化改造，优化社区服务场所功能布局，提供高品质的社区服务，实现社区服务的智慧化、精准化、专业化，增强宜居空间的营造能力。此外，可以鼓励城乡社区开展结对共建，推动城乡融合发展，形成城乡互动、优势互补的社区发展态势。

再次，强化人才支撑能力。以人才的培养与流动为载体推动党建能力向治理能力的“生产性”转化。制定社区专职工作者管理办法，建立职业化岗位薪酬体系，推进优秀社区党组织书记选拔到街道领导班子试点工作，落实优秀社区党组织书记和居委会主任考核招聘政策。同时，开展社区后备干部孵化行动，完善社区后备干部库。实施社区发展治理干部能力提升计划，完善社区工作者培养体系，选派优秀社区干部赴先进地区挂职学习、机关事业单位优秀年轻干部到社区发展治理岗位挂职锻炼，提高知识储备水平和治理实践能力。

最后，提升物业服务能力。建立以社区党组织为核心，居委会、业委会、物业服务机构等共同参与的“三联三共”物业服务机制。探索和完善社区环境和物业管理委员会协同作用的有效机制，促进业委会依法履职、业主和物业服务机构依约依责，环境和物业管理委员会应设尽设。建立物业服务区域协商制度，搭建沟通交流平台，促进社区矛盾有效化解。发挥物业行业协会作用，促进物业行业依法治理，同时，引导社区老旧院落引进专业物业服务机构，提升专业物业服务机构覆盖面，规范新居服务管理，提高社区物业服务能力。

（三）构建治理机制“集簇”，实现机制效能“共振”

首先，完善“一体化”党建引领社区治理机制。推动全域统筹，完善县、镇、社区、城乡小区党组织四级联动机制，健全“一核三治、共建共治共享”新型社区治理机制，完善区域化大党建工作机制，健全社区区域党委，推动驻区单位、行业系统、产业功能区、社区党组织互联互动，完善人大代表、政协委员、五老乡贤与社区居民多方参与的议事协商平台，健全各类组织在党组织领导下共同参与社区治理机制。此外，在城区推进社区书记、居委会主任党建—治理工作“一肩挑”，在社区推行党组织书记、居委会主任、集体经济组织负责人党建—治理工作“一肩挑”，构建“一体化”权责体系。

其次，推动治理机制联动。构建城乡社区治理联动响应机制，依托现有网络理政中心、“12345”县长热线等政务资源，有效整合信息发布机制、情况研判机制、应急响应机制、联动处置机制，按照“事前预警—事中研判—事后评估”链条优化响应处置流程，构造“全链条”机制联动闭环。同时，建设联动治理信息化集成平台，推进功能分区化表达、信息模块化展现，实现市民诉求即时响应、治理难题及时回应、突发事态紧急处置。

再次，构建矛盾纠纷化解“全链条”工作机制。推进政法、信访、司法等平台载体和服务力量整合协同，建立党政联动工作机制，明确政法、信访、司法等部门的权限与职责，推动信息协同、职能协同、组织协同，深化跨部门常态沟通机制与联动协作机制，针对社区矛盾，多方协同、就地化解。同时，整合多方治理资源，推动社区治理力量统合，在全域构建“一支队伍统管、一张网络统揽、一个平台统调、一套机制统筹”社区治理工作机制，破除“条块分割”机制障碍，提升社区矛盾化解能力与综合治理效能。

最后，健全宣导结合机制。注重治理宣传和治理督导紧密结合，强化治理宣传动员力与治理监督推动力。加强宣传引导，制定社区发展治理年度宣传工作方案，重点宣传党建引领、服务提升、改革创新、共建共享等内容；积极开展公益广告、微视频、形象语等征集活动，采取论坛研讨、视频展播、主题活动、户外宣传等形式，彰显创新治理经验和突出治理成效，增强群众知晓率和获得感；加强治理政策、治理制度、典型案例、先进单位和个人的宣传，营造居民关心和支持社区发展治理的良好氛围和环境。同时，强化严格督查。推行社区发展治理主体权责清单管理制度，明确党委、政府和社区的职能职责；落实社区综合治理考核标准和评价体系，实施分级分类评价考核，同时，制定并有效落实社区治理“微腐败”工作办法，坚持常态长效推进社区“微腐败”治理；健全与完善社区“微腐败”监督机制，建立社区权力阳光运行公开公示制度，推动健全社区发展治理容错纠错机制。

四、结论

党建引领社区治理是将党的领导嵌入社区治理实践的一种有益探索。[5]基于主体-能力-机制三维视域，应该着力培育多元社会组织，增强复合治理能力，打造治理机制“集合体”，实现主体、能力、机制之间的转换性联动，构造社区共建共治共享格局。