后疫情时代社会治理面临的挑战及其应对路径

文 张虎祥 上海社会科学院社会学研究所副研究员

近年来，在党中央的坚强领导下，我国更好统筹经济社会发展和疫情防控工作取得了积极的成就，确保了经济逆势增长与社会稳定发展，社会治理创新效能持续提升。2022年中央经济工作会议要求，要按照党中央部署，优化调整疫情防控政策，加强统筹衔接，有序组织实施，顺利渡过流行期，确保平稳转段和社会秩序稳定。平稳转段既是对公共卫生提出要求，也是对社会治理提出的新要求，必须做好过渡期管理。展望后疫情时代的社会治理，要直面风险常态化、社会再陌生化以及心理震荡等现实挑战，更好实现关系和谐、心态稳定及社会有序运行，亟待在创新社会治理方面持续发力。

一、后疫情时代社会治理面临的挑战

当前及今后一段时期内，世界百年变局与世纪疫情相互交织震荡，共同构成了我国经济社会中长期发展的基本环境。从今年以来的疫情防控和经济发展实践看，我国已经进入疫情防控常态化并逐步回归常态社会生活的过渡期，也意味着疫情的不确定性及其对经济社会的扰动会在更大范围内展开。由于诸多复杂因素的影响，疫情带来的经济社会失序及其对民生与产业、就业等的冲击还会在相当长的一段时间内存在，并由此呈现出以下三方面挑战。

一是疫情（社会）风险的常态化、弥散性和联动性。从全球来看，随着疫情冲击、俄乌冲突以及区域冲突的长期化，疫情和其他社会风险日渐常态化，这也成为我们分析当前及今后一段时间内社会治理挑战的基本出发点。病毒的不断变异及其传播力的增强，使得疫情感染涉及面、波及人群会不断增加，进而使得这种病毒感染所带来的社会影响不断扩展，并逐步趋向于常态化。这种风险常态化意味着社会生活的不确定性增强，甚至成为一种“新常态”，这种不确定性社会的运行对我们的决策机制、应变方式与行动策略提出了颠覆性的挑战；[1]而伴随常态化社会风险而来的是风险的弥散性进一步加强，病毒以人为宿主，并随着人群的流动、人际互动及其群体活动逐步增多而不断传播，尤其是在中国“超级流动社会”的现实背景下，[2]必然会随之在经济社会生活中持续反复扩散，“风险的发生以及影响更加无法预测，其中的后果严重的风险是全球性的，可以影响到全球几乎每一个人，甚至人类整体的存在”。[3]尤其是我们身处当今超级流动社会的情境下，大规模、高频率与多变动的国际国内流动已然将全体人类纳入风险情境中而概莫能外；更为关键的是，这种由于疫情传播带来的风险具有联动性，疫情风险外溢到经济社会以及精神领域，进而打乱了人们的正常生活、经济生活的正常运行甚至社会秩序，社会的局部或领域、层次的短时或长期失序直接影响到了整体社会系统的正常运作，呈现出片段化、碎片化及缺失性并存的局面。这种联动性的风险甚至会遵循病毒扩散的逻辑而显示其影响力，在影响人们生活、工作、经济活动的同时引发其他次生风险。

二是在常态化风险所带来的社会“再陌生化”的进一步强化，直接影响社会信任关系的形成及作用发挥。笔者曾指出，随着疫情社会风险的叠加，原先城市社会中的陌生化进程会加强并呈现出“再陌生化”的发展趋势，其直接影响到个体、组织及政府之间的关系形成与变动，或者说这种风险已经深刻改变了我们既有的各种社会关系，并持续威胁和抵消之前社会治理的诸多努力，破坏人与人之间的信任，破坏政府与公众之间的信任，进而形成人与人之间的隔离。[4]近年来伴随着疫情防控政策调整而产生的诸多争议，实际上也反映了面对疫情风险不确定性的认知，在专家、公众及政府之间产生了极大的偏差，形成了“信息鸿沟”，而既有公共信任也很难促进各主体间形成共识。有学者指出，持续再生的不确定性因素使得公共信任风险步入再生产状态，公共信任机制的存在形态发生了根本性的变革。基于过去确定性经验的传统公共信任机制正在朝着面向不确定性未来的新型公共信任机制转变，公共信任机制在作为应对不确定性的重要方式的同时，自身的不确定性属性也持续攀升。[5]换言之，这种不确定性日益增强的公共信任机制，很难在公众个体面对疫情风险时提供有力的支撑，进而会使个体回归到自我构建的安全环境而与其他人相隔离，从而促进社会再陌生化的再生产。

三是伴随疫情波动而来的社会心态失衡。尤其是随着海量良莠不齐、真伪并存的信息持续影响，会使得社会心态波动性增强，带来公众心理震荡甚至直接导致社会性矛盾和冲突。在疫情防控常态化的过渡阶段，间或反复的个体或群体的疫情感染、死亡以及防控、复工复产等信息都会通过各种媒介得到广泛传播，而对这些信息的流通、解读甚或是过度解读，都会直接影响到个体的思维判断进而影响其行为趋向。需要指出的是，个体所产生的恐惧、焦虑等不良心理，又通过各种（网络）媒体向公众展现和表达，极易引发主流信息的湮没和个体感受的社会性放大，加之各种信息真伪难辨，极易造成“信息超载”和“信息茧房”效应，[6]从而加重个体的心理焦虑与精神压力。随着后文述及的线上线下社会的联动，个体很容易根据自身获取的信息（来自私人网络或者自媒体等未经证实的渠道）形成社会情境的定义（可能与现实并不相符），进而可能采取自认为理性的行为来避险，甚至出现一些极端行为，并由此造成全社会的非理性化。

总体上看，随着疫情防控向常态化社会的转段，社会治理也面临着极为复杂多变的现实情境：一方面，由于其高传播性低病死率的特性仍然会使社会成员心存焦虑；另一方面则是由于政策调整和修正的频繁性，也会使得人们更难形成较为稳定的预期。需要指出的是，考虑到疫情长期化和对社会影响的深远性，无论是经济发展还是社会治理策略和路径的调整，在能够聚焦短期内问题、有效处置矛盾的同时，要更具有战略性的思考。

二、后疫情时代社会治理实践的特征

有学者指出，所谓后疫情时代，并不是我们原来想象的疫情完全消失，一切恢复如前的状况，而是一个疫情时起时伏，随时都可能小规模暴发，从外国外地回流以及季节性的发作，可能迁延较长时间，对各方面产生深远影响的时代。[7]也可以说，我们进入了一个高度复杂多变的时代，由此对社会治理的调整和应对也提出了新的更高要求。具体来说，后疫情时代的社会治理要关注到前述三方面挑战影响的同时，更要把握好常态与非常态转换、技术与社会交互以及线上与线下相融合的三重特征。

一是常态与非常态转换。在风险常态化的背景下，经济社会运行的不确定性增强，进而会导致社会运行在常态和非常态间频繁转换，并由此带来不稳定状态，确定性事件及其运行为不确定变化所打断，进而呈现出一种社会非常态运作的常态化，直接影响到人们的现实预期，也会给社会治理带来不可预期性。相较于常态治理针对已知的确定性事件处理大量日常性事务，其构成要素和运行规律具有规律性，非常态化使得这种规律性更趋局部化、片段化，总体仍呈现出不确定性和多变性特征。近年来这种常规治理“碎片化”的特征日益明显，各主体之间相互排斥、权责失衡，无法形成治理合力，导致基层治理效率不高，而运动式治理（短时间动员）又很难持续且具有极强的副作用，二者无法相互转换，导致基层难以有效应对。[8]尤其是在统筹疫情防控与经济社会发展的实践中，相关部门在决策和落实过程中不时出现自行其是、条块分割甚至单打独斗的情况，体现出政府行政治理所强调的纵向秩序整合机制与社会力量参与治理所借助的横向秩序协调机制暗含着一些相互矛盾的诉求，并在各自运作的领域中自发地排斥另一套机制的涉入。[9]因应治理环境复杂性变动性的趋势，社会治理的弹性化、协同性有待进一步提升。

二是技术与社会的互嵌。在这些年来的疫情防控与社会治理中，依托信息技术的数字化治理进一步提升并取得了积极成效。在此基础上，许多学者进一步提出敏捷和精准社会治理的策略和路径，即借助新兴技术推动多主体协同治理，通过大数据技术辅助构建一种去中心化的、分布式的、自组织的治理模式，通过发展自组织来提升治理活力和治理效率；同时，利用大数据大规模收集数据的功能可以进行突发事件风险预测，从而提高社区感知风险、应急响应和灵活决策的能力，化解社会冲突风险。[10]从其核心来看，数字化治理的核心在于数据采集和“算法”设定及流程再造，是运用数字技术改造管理及服务模式，实现工作流程数字化，从而提升社会协同和治理效能。但与此同时，只靠技术的单兵突进和刚性嵌入，而缺少理念的更新、制度的变革、组织的转型、法治的规范和伦理的关切，数字治理既不能充分借助技术的能量实现对治理的有效优化，还可能带来一系列副作用，影响人的体验和感受。[11]如在疫情防控实践中，诸如公民个人信息过度采集、数据跨区域或部门间共享流通受阻等问题，叠加技术层面的不完善、数据层面失真以及由主观认知的偏差甚至偏见导致的算法有效性的降低等，都直接制约了数字化治理的有效性。正是从这个意义上看，进一步强化数字技术与社会治理实践的互嵌耦合关系，对提升社会治理效能至关重要。

三是线上与线下相融合，社会实体化日趋明显。随着网络对经济社会生活的渗透，线上虚拟社会与线下实体社会正呈现相融合的态势。“社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”[12]5G、人工智能、VR/AR等新兴技术的广泛应用，让现实社会与网络虚拟社会之间的差异越来越小，真实与虚拟的边界日益消除：一方面，网络新技术不断通过数字化方式重塑出“虚拟社会”，并越来越趋近于现实生活，典型的如近年来兴起的元宇宙，即是通过数字技术形成的高度虚拟化社会；另一方面，现实组织与制度更多地嵌入网络空间，个体与组织借助于网络数字化应用而推动现实社会的运作。尤其是在新冠肺炎疫情防控中，网络数字技术与传播基础结构赋能社会韧性的形塑——移动互联网与平台型媒体、大数据与人工智能技术，促进了“社会的结构性、各部分之间的连接性”，在社会结构遭遇冲击和破坏时避免“解组和崩溃”，并“继续维系结构运行和发展”。[13]当现实社会进行封控与隔离时，运用数字化技术来实现疫情防控和社会治理已成为必然。尤其是随着政务服务、商业服务、教育服务以及就业、法律、注册等社会服务新模式、新业态不断出现，一个线上线下融合发展、相互补充的新社会形态正在日益浮现。且随着疫情防控常态化的延续，这种融合性的社会形态还将持续发展，基于众心化、直接化、生态化及智能化等特征基础上，产品和服务逐渐个性化、生产和生活逐渐分散化、政府和企业的规模逐渐小型化、生产生活的工具逐渐公共化等趋势日益显著，[14]也会对社会治理提出新的更高要求。

总体上看，面对后疫情时代在经济社会等方面的挑战，要更好统筹疫情防控与经济社会发展，就要直面这些经济社会新变化新趋势，深刻把握这些变动趋势背后的社会逻辑和规律，进而在顺应这些变动的实践中积极主动促成变化、引导方向、激励创新，并由此进一步提升社会治理效能。可以说，我们将面对的是一个不确定性更强的社会，社会治理也应与时俱进、锐意变革，以准确识变、科学求变、主动应变来赢得优势、赢得主动，进一步推进社会治理现代化进程。

三、以韧性治理提升后疫情时代社会治理效能的实践路径

如前所述，后疫情时代风险常态化、社会再陌生化及心态失衡等对经济社会的扰动，对社会治理提出了新的挑战；而不确定性增强、线上线下新社会形态等的呈现，则为社会治理创新提供了广阔空间。由此，要因应后疫情时代技术、制度及文化的变动，持续提升治理韧性以作为应对路径。从理论上看，韧性社会治理致力于高风险社会中社会系统安全稳定运行的韧性建设，聚焦危机应对、系统复原、发展演进等关键环节，力求使社会系统在应对风险冲击时，保持基础机能、快速分散风险、恢复正常运转、推动变革创新。[15]具体来说，主要应从以下几方面着力探索：

一是要充分发挥党领导社会治理的制度优势和组织优势，持续优化多主体协同的社会治理网络。越是面对不确定风险，越是要打通政府、市场以及社会等各主体的联通网络。要发挥党的组织优势，构建深度联接社会、快速响应社会变动的敏捷组织体系；要着力打造韧性治理协同链，形成权责明晰、高效联动、上下贯通、运转灵活的社会治理的韧性体系；要实现社会治理的流程再造，强化事前、事中、事后全流程的风险共建共治的实现路径，加强源头、过程和结果等维度的精细化治理，提高面对不确定性因素的社会抵抗力、恢复力和适应力。

二是要进一步优化完善数字化治理的路径与方式。在实践中，要以信息技术和智能技术为基础，推进“智能治理的综合”即将各种科学原理和技术方法综合运用于治理活动中，精确地把握治理对象的即时信息并加以有效应对。一方面，要打破部门数据壁垒，聚焦脆弱群体进行“社区画像”“数字画像”，提升防疫控疫常态化下不同人群尤其是脆弱人群的民生服务保障；另一方面，持续优化社会网格化“技术—社会”互嵌耦合的治理路径，推动基层治理制度的持续创新，同时要为防止和监督形式主义和官僚作风做出相应的制度性约束。

三是要加强社会面风险教育，加大媒体宣传以及对自媒体、网络社群等积极引导和干预的力度，加强对网络信息的监测和预警。社会心态稳定能够为战胜风险、尽快走出非常态提供有力的支撑，而良好社会心态的关键在于能否为民众提供相对稳定的预期。在实践中如可编制或发放防疫控疫常态化下民生服务指南手册，使民众对生活和工作安排有保障性预期；通过各种传媒、电信运营商等渠道持续推送相关须知，提高对民众在公共场合的自我防护和环境卫生的科普知识的宣传力度，进一步增强市民的安全感；在积极治理虚假信息的同时，发挥多渠道信息发布作用，加快通过贴近生活、贴近群众的接地气宣传报道安抚民心，让民众真切感受到社会友善尤其是党和政府的责任担当，进而化解民众已然累积的恐惧、焦虑等不良情绪。

四是探索形成非常态社会体系常态化运作的实践机制。要着重形成与非常态社会体系的协作衔接机制，包括常态治理向应急治理转向衔接时的党建引领方式、组织整合动员机制（包括政府组织、市场组织、社会组织、志愿者组织等）、资源调配机制（包括基本生活物资、急需人力资源、医疗防护资源等），辅之以必要的技术支撑与社会参与的“技术—社会”网络支撑，形成“信息获取—分析研判—反馈处置”等联动机制。同时，还需要对公众的预期引领、心态调适以及力量动员等方面进行有效干预，以备紧急状态出现时能够维持良好的生产生活秩序。

当前，世界百年未有之大变局加速演进，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，不确定风险的发生、演进及其后果也日趋复杂多变。要有效应对化解社会领域内的不确定风险，必须要夯实社会治理的基础基本。党的二十大报告提出，要以中国式现代化为统领，完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，这为我们在新的历史阶段推进社会治理现代化提供了基本遵循。面对疫情防控进入新阶段，我们要深刻认识这场治理体系与治理能力的大考，在贯彻落实党中央精神的同时要继续做好有效统筹衔接，也要在思想上做好中长时段防疫控疫常态化的准备，同时正视面对疫情防控与经济社会发展的发展变动的现实状况与实际问题并及时优化完善治理举措，尤其是要在全社会凝聚共识，这也是牢牢把握疫情防控和经济社会发展主动权、推进后疫情时代社会治理创新的重要社会支撑。