城市总体安全韧性：理论脉络及治理提升

◎庄国波，廖汉祥

南京邮电大学 社会与人口学院，南京210023

一、前言

城市作为人类经济、政治、文化、社会生活的重要区域，城市安全问题关乎人类社会的稳定和可持续发展。我国城镇常住人口已超9亿人，常住人口城镇化率达63.89%，城市数量达687个、城市建成区面积达6.1万平方公里[1]。伴随城市人口、规模和功能不断扩大，城市安全面临着更加不确定性、不稳定性的风险挑战，保障城市安全成为化解现代社会各种风险、推进现代城市可持续发展的关键。

联合国《2030年可持续发展议程》明确提出，可持续发展目标之一就是“建设包容、安全、有韧性和可持续发展的城市和人类住区”[2]。党的十九大以来党中央反复强调，要“不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”。从2018年至2021年，国家有关部门先后印发《关于推进城市安全发展的意见》《贯彻落实推进城市安全发展意见实施方案》《国家安全发展示范城市评价细则(2019版)》《国家安全发展示范城市评价与管理办法》[3][4][5][6]。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将“统筹发展和安全”纳入我国经济社会发展的指导方针，并提出“建设更高水平的平安中国”“建设韧性城市，提高城市治理水平”[7]。

目前，与城市安全和韧性城市建设相关的理论研究及实践探索已经取得一定成果，但契合总体国家安全观要求的“城市总体安全韧性”内涵尚无公认的标准界定或定义，城市总体安全方面的研究尚有空白。本文以“总体国家安全观”和“五位一体”思想为指导，提出“城市总体安全韧性”的概念及理论基础，并构建其分析框架，将城市各个方面的安全问题放在“城市总体安全韧性”的框架中进行分析，用以描述和评价城市安全领域的发展水平和状况。

二、“城市总体安全韧性”概念形成与理论基础

城市治理是推进国家治理体系和能力现代化的重要内容，城市安全是城市治理体系的重要组成，越来越多的学者将韧性理论引入城市安全领域，探究城市安全韧性相关问题。

(一)韧性

“韧性(resilience)”一词最早来源于拉丁文(resilio)，译为弹性、抗逆力，本身的含义是“恢复到原始状态”。韧性理论最早应用于物理科学领域，之后加拿大生物学家Holling将韧性理念应用到生态学研究领域[8]，现已逐渐引入社会和城市的研究范畴之中。随着现代城市的人口及空间不断扩张，城市运行系统日益复杂和庞大，面临着越来越多的新风险、新问题和新挑战。在城市管理领域，“城市安全韧性”和“安全韧性城市”的研究受到了越来越多的关注。

(二)韧性城市

按照国际组织“倡导地区可持续发展国际理事会”的定义，“韧性城市”是指能凭借自身能力抵御灾害，减轻灾害损失，并通过合理调配资源从灾害中快速恢复的城市[9]。Godschalk从城市防灾减灾的角度将“韧性城市”定义为由物质系统和人类社区构成的可持续网络，强调其冗余性、多样性、高效性、自主性、坚强性、相互依存性、适应性和协作性等特征[10]。韧性城市是平安城市的升级加强版，是城市公共安全治理现代化的新选择[11]，已被认为是当今风险社会背景下城市安全发展的战略导向和崭新范式[12]。

(三)“城市安全韧性”与“安全韧性城市”

1.城市安全韧性。 根据研究领域和研究重点的不同，关于城市安全韧性的概念有着不同定义。Meerow等人指出，安全韧性指的是一个城市系统及其组成部分跨时空尺度组成的社会生态和社会技术网络在面对干扰时，维持或迅速恢复期望功能以及快速转型的能力[13]。Bruneau等人指出，安全韧性是社会单位(如组织、社区)控制和减轻灾害发生时的影响，并以尽量减少社会混乱的方式开展恢复活动的能力，强调安全韧性是由稳健性、冗余性、资源丰富性、快速性等四个属性组成[14]。JabareenY认为，城市安全韧性是指城市的经济、社会等系统应对危险时的整体能力，包括学习、提前准备、规划不确定性、抵御、吸收、适应和从灾害影响中及时恢复的能力[15]。国内研究者同样关注安全韧性概念特征研究，仇保兴基于复杂适应系统理论，提出主体性、多样性、自治性、冗余性、慢变量管理和标识等安全韧性的六大要素[16]。黄弘等学者提出了安全韧性三角形模型，并指出城市安全韧性应具备包括冗余性、多样性、多网络连通性等在内的八大特征[17]。

学者们还基于不同视角对城市某个单一系统或城市整体的安全韧性进行了探索。前者的研究涉及粮食和民生物资保障[18]、城市配电网建设[19]、能源安全[20]、交通[21]、通信保障[22]、公共卫生安全[23]以及城市社区[24]等多个方面。在后者的研究中，有学者提出，要构建社会、城市、社区的多层级智慧精准公共安全防护体系，重视增强安全韧性[25]；还有的研究成果涉及对安全韧性的评价，提出基于经济韧性、社会韧性、基础设施韧性和生态环境韧性等四个维度的城市安全韧性评估指标体系[26]。

2.安全韧性城市。“城市安全韧性”与“安全韧性城市”是一对相互关联的概念，其内涵既有必然的内在联系又相互区别。“城市安全韧性”强调的是“韧性”本身，表示城市安全韧性水平；“安全韧性城市”则侧重对特定类型城市的定义，类似于绿色城市、智慧城市等城市概念，其意义是指具有安全韧性特征的城市。黄弘等人将安全韧性城市定义为自身可以有效应对来自内外部的，针对其经济社会、技术系统和基础设施的冲击和压力，能在遭受重大灾害后维持城市的基本功能、结构和系统，并能在灾后迅速恢复，进行适应性调整的、可持续发展的城市[17]。倪鹏飞指出，安全韧性城市是指能够化解和抵御外界的灾害冲击，保持其主要特征和功能免受显著影响，并能快速恢复的城市[27]。

(四)“城市总体安全韧性”：理论基础和概念内涵

党的十八大以来，党中央从经济、政治、文化、社会、生态文明等五个方面作出了统筹推进“五位一体”的总体布局，面对国家安全形势发展的新特点新趋势，又提出了总体国家安全观。本文从“五位一体”总体布局和总体国家安全观出发，提出“城市总体安全韧性”的概念，用以描述和评价城市安全韧性水平。

1.城市总体安全韧性的理论支持。维护国家安全是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，需要将国家安全置于中国特色社会主义事业全局中把握。中国特色社会主义事业总体布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”，城市安全作为国家安全的重要组成部分，其内在逻辑必然要求城市安全建设紧紧围绕“五位一体”总体布局推进，全面统筹城市发展与安全，保障城市在经济、政治、文化、社会、生态等全领域的安全，推进城市安全治理体系和能力现代化。这深刻阐明了坚持和发展中国特色社会主义事业，诠释了国家安全、城市安全之间的内在关系，有助于我们从马克思主义理论的高度、从“五位一体”全面协调发展的视角把握城市总体安全韧性这一新概念。

面对国家安全发展的新形势，2014年，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观，系统提出集“11种安全”于一体的国家安全体系[28]。此后，总体国家安全观在长期的实践和形势变化中得到不断发展。它是一种发展、辩证、包容的安全观，注重把经济发展与安全稳定、外部安全与内部安全、传统安全与非传统安全，自身安全与共同安全、安全体制机制与安全意识能力等联系起来，统筹局部与全局、一般与重点，动态把握、协调应对各种复杂局面。总体国家安全观的提出，有助于更加深入地认识各种安全问题，其涉及领域更全、内容更广、意义更大。在实践中，将总体国家安全观引入城市安全研究中，符合其坚持统筹各领域安全、坚持推进国家安全体系和能力现代化的内涵要求。城市安全发展立足总体国家安全观，构建以城市总体安全为基础的发展体系，这是支撑“城市总体安全韧性”概念的重要理论基础。

马克思指出：“任何机体的有差别的方面，都处于由机体的本性所产生的必然的联系之中。”[29]人类城市作为一个有机整体，其内部结构的各部分、各要素之间，包括经济、政治、文化等在内的各领域之间既相对独立，又相互依存、作用和影响。因此，对于城市安全而言，安全不可能是单方面的、部分领域的安全，而是城市有机体在各领域全方位的总体安全发展。

2.城市总体安全韧性的内在逻辑。基于理论支持，可以从两个方面理解城市总体安全韧性内在逻辑的内涵：一是从影响城市总体安全韧性各要素之间所存在的逻辑关联进行理解；二是城市总体安全韧性作为城市安全的衍生概念，从经济、政治、社会、文化、生态等方面理解其内涵、搭建其理论分析框架。这是因为：

第一，城市经济安全韧性、政治安全韧性、文化安全韧性、社会安全韧性、生态安全韧性等要素统一于城市总体安全韧性，存在必然的逻辑遵循。基于我国当前城市风险社会的发展形势，城市总体安全韧性应坚持“五位一体”总体布局的指导思路，将总体安全韧性依据上述五个领域划分为五大安全韧性。

一方面，城市五大安全韧性与灾害风险是相生相克的矛盾体，各类风险的出现会直接或间接地对城市五大领域产生影响，而“五大领域”出现问题也会诱发城市各类风险的发生。例如，城市自然灾害事件发生及其次生灾害的背后，往往与城市生态、经济等领域的问题有一定关联；再如，城市生产事故、食品安全问题的产生，往往与城市经济、制度、文化领域的问题不无关系。简而言之，城市各领域安全问题通过各类风险形式表现出来，而城市各类风险发生背后的根源在于城市安全韧性水平偏低。另一方面，城市总体安全韧性的要素之间相互联系、协调共生，共同构成总体安全韧性。城市的总体安全发展依赖于物质发展、规章制度、文化教化、社会支持和生态保障，对于城市总体安全韧性而言，城市经济安全韧性是物质基础，政治安全韧性是根本保证，文化安全韧性是精神寄托，社会安全韧性是重要支点，生态安全韧性是环境保障。城市总体安全韧性各要素之间既相对独立又密不可分，任何一方功能或作用的缺失都会对整体造成影响，削弱总体安全韧性。同时，某一要素的提升则能够为其他要素的增强创造有利条件，促进整体发展，提升总体安全韧性。

第二，新时代中国特色社会主义事业总体布局是经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”全面推进。“五位一体”协调发展创造了中国式现代化道路，能够实现好、维护好、发展好以人民群众为中心的经济、政治、文化、社会、生态等整体性权益，这是建成社会主义现代化强国的根本所在[30]。对于关乎人民群众生命健康和城市未来发展前途命运的安全领域而言，这五个方面的安全韧性愈高，城市的总体安全韧性就愈高。

第三，城市安全的“五位一体”发展布局可以构建城市经济、政治、文化、社会和生态文明领域的安全屏障。2015年召开的中央城市工作会议提出，“城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域”[31]。这充分表明，城市在经济、政治、文化、社会、生态等领域承担着重要作用，而安全则是城市各领域发展的底线，必须建立起能够支撑城市各领域安全的保障体系。

第四，“五位一体”总体布局正逐步从城市发展的宏观层面聚焦至区域乃至微观层面。坚持“五位一体”的全面发展，可以保证社会有机体内部结构的有效运行，实现发展的整体推进，只有实现经济、政治、文化、社会和生态文明共同发展才是真正的社会进步[32]。换言之，城市作为众多社会有机体中的一个，其在安全韧性领域“五位一体”共同发展中具有重要意义。有学者已将“五位一体”总体布局引入城市治理，比如，主张从“五位一体”总布局的五个方面来推进智慧生态城市建设[34]。因此，将“五位一体”总体布局的思想融入城市安全和韧性治理研究，构建城市总体安全韧性的分析框架，不仅具有理论说服力，还有更重要的实践意义。

3.城市总体安全韧性的概念。综上，本文认为，“城市总体安全韧性”是用来综合描述城市在经济、政治、文化、社会、生态环境等五大领域综合抵御包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等在内的多种类型风险灾害的能力。它是反映城市总体安全状况的一个参数，其数值越大，表示城市总体安全状况越好；反之，数值越小，则城市总体安全状况越差。城市总体安全韧性概念的提出和运用，应当契合“五位一体”总体布局思路及总体国家安全观要求，确保在涵盖城市经济、政治、文化、社会、生态环境等五个领域相关要素基础上进行构建，从而较好地描述和反映城市总体安全情况。城市总体安全韧性概念的提出是适应现代城市面临高风险特征的迫切需要，研究城市总体安全韧性的概念、评价体系及提升路径，有助于提高城市总体安全水平，防范和化解城市重大灾难风险，保障城市社会经济的持续健康发展，提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。

三、城市总体安全韧性的分析框架

根据前文对城市总体安全韧性概念形成以及理论脉络的梳理，本文从经济、政治、文化、社会、生态环境等五个方面分析城市总体安全韧性。

(一)城市经济安全韧性

城市经济安全韧性是城市总体安全韧性的物质基础。高质量的经济增长是城市发展的物质基础和动力源泉，有助于提高城市抵御和化解经济领域各种安全风险的能力，增强城市经济的安全韧性。

1.城市经济活力直接影响城市经济安全。经济缺少活力是城市发展面临的最大风险[34]，会严重影响城市经济的可持续发展。例如，对人口、资本以及产业的吸引力降低，科技创新力度不足，城市产业转型升级困难等，这些问题都会降低城市经济体抵御防范风险的能力，进而削弱城市经济安全韧性。

2.政府财政风险降低城市经济安全韧性。地方政府财政收支是调控城市经济的重要手段，城市财政存在风险隐患会造成财政收入减少和财政支出增加，加重地方政府面临的财政压力。债务积累及突发性的公共危机(如公共卫生事件、城市暴雨洪涝、台风等)也会对地方财政造成冲击，并可能引发财政风险，具有一定的负面效应[35]，影响社会资源的储备和供给能力，削弱城市的抗冲击和承受能力。

3.各类突发公共事件冲击城市经济安全。城市除了容易遭受突发公共卫生事件冲击以外，还时常发生其他突发事件，例如，2021年“7·12”苏州酒店倒塌事故[36]、2020年“3·7”泉州欣佳酒店坍塌事故[37]、2019年江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故[38]，这些突发公共事件不仅造成严重的人员伤亡和经济损失，还会引发群众焦虑和社会动荡等问题，给城市社会稳定和经济发展带来极大的负面影响，降低城市经济安全韧性。

增强总体安全韧性是城市经济发展的必然要求，既是增强城市经济韧性的内在要求，也是一种双向促进和提升的过程。一方面，城市经济基础为增强安全韧性提供物质韧性基础；另一方面，加强城市安全韧性能够推进城市经济社会的可持续发展，夯实城市经济发展基础。

(二)城市政治安全韧性

城市政治安全韧性是城市总体安全韧性的根本保证。政治安全直接决定和影响经济、社会、文化等各领域安全，是统领城市各领域安全和化解危机的核心能力。对城市而言，政治安全韧性的研究主要聚焦于城市的制度安全韧性，即城市本身遵守和制定的各种制度的安全韧性。在这里，制度主要指城市制定和执行的公共政策、地方性法规以及对国家法律法规政策的理解与执行。制度是城市最根本的保障，面对经济、社会、文化、生态环境等领域发展的不确定性以及制度自身发展变迁的复杂性，政府的制度设计与安排应当在总体稳定的基础上，确保有足够的安全韧性以抵御外部风险的冲击。具有一定安全韧性的城市制度才能适应城市发展和实践需要，更好地应对城市在发展中面临的各种问题。

要保证城市的制度安排有利于增加城市总体安全韧性，还要做到以下两个方面：

1.城市制度刚柔并济，以求稳定性与灵活性的动态平衡。城市制度应有效结合刚性与韧性，既不能朝令夕改，又不能一成不变，应保持政策的相对稳定性与持续性。如果变动过于频繁，势必会损害政府公信力，降低群众的获得感、幸福感、安全感，但由于社会需求随着城市发展而发生变化，城市的规划、政策、法规等制度安排也应当适应社会的发展节奏适时调整，以便维持城市制度领域的稳定性与灵活性的平衡，从而保障城市各系统的运行安全。

2.构建城市总体安全韧性的系统性制度保障。城市的制度政策体系既要有系统性，做到全面覆盖，又不能在制度之间产生技术性冲突，即“政策打架”。目前，安全韧性城市建设的制度体系还未形成，从国家层面来看，韧性城市建设是2020年才首次出现在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》之中。从地方层面来看，各地对于韧性城市建设的进展不一，有些中小城市甚至还没有开展相关工作。要增强城市在应对各类风险时的抵御力，需要利用我国的制度优势迅速规划、调动、运行城市各子系统，有效化解危机，维护城市总体安全，促进城市安全韧性提升。

(三)城市文化安全韧性

城市文化安全韧性是城市总体安全韧性的精神寄托，表现为维护自身城市文化主权、文化利益以及提高城市各主体安全意识的能力。处于安全状态的城市文化能够产生强大的软实力，这种软实力又能够进一步保障城市安全。城市文化安全韧性具体体现在拥有极强的文化自信、文化的包容性以及城市安全的文化意识，较强的文化安全韧性能够从思想理念、教育教化、社会氛围等方面深层次地帮助城市总体安全韧性提升。本文中的城市文化安全具有两层含义：一是城市文化的安全。城市文化的安全主要强调城市要树立文化自信自强，同时能够兼容并蓄，避免一味地进行文化模仿和文化依附，通过增强城市文化安全韧性来推动城市建设发展理念和方式的更新。二是城市安全的文化。城市安全的文化是城市文化和安全文化的延伸，主要强调在城市中营造安全文化氛围，提高城市各主体的风险忧患意识，增强其防灾应急和自救互救能力。我国城市文化安全发展依然面临严峻考验，城市文化安全韧性亟须提升。

1.较强的文化软实力能够为城市安全发展铺垫深厚底蕴。城市文化安全是国家文化安全的重要组成部分，在推进城市安全和可持续发展的过程中，文化建设起到十分重要的作用。在高速的城市化进程中，一些城市建设范式雷同化、城市面貌同质化，体现在城市景区景观的趋同性。城市风格、城市品质迷失在文化模仿之中，未能体现城市的本地文化特色[39]，难以激发群众对于城市的认同感与归属感，降低了城市抵抗风险的凝聚力。

2.较强的安全风险忧患意识可以增加城市安全性。城市中频繁发生各类造成人员财产损失的重大公共安全事故，其重要原因就在于城市各主体安全忧患意识和安全知识教育的缺失。安全问题始终涉及人民的生命健康和财产安全，影响人民的安全感。要增强城市各主体的忧患意识，坚持底线思维、防范风险挑战，建设高质量的城市安全防护体系，以便随时应对更加复杂困难的局面。

(四)城市社会安全韧性

城市社会安全韧性是城市总体安全韧性的重要支点。提高城市社会安全韧性对于缓解社会矛盾、增强各主体及其内部之间的协同和应急能力以及构建城市“安全韧性网”等都具有积极意义。社会安全韧性可以看作社会系统在遭遇破坏性冲击和扰动时，依靠社会结构力量调节、适应、恢复的能力。提升城市社会安全韧性，就要注重城市中多元主体的协作能力，编织起社会的“安全韧性网”，倡导共建共治共享的安全治理理念。

1.要防止突发社会事件对城市安全的影响。社会安全事件不仅会严重伤害人的身心健康，还会扰乱社会公共秩序，影响城市的社会稳定和居民的安全感。

2.加强城市中各主体之间以及主体内部的团结协作，形成有效的合作协调机制。由于市场主体和社会组织在参与城市治理的过程中受到严格控制和管理，难以融入城市安全治理系统，加之部分城市居民参与城市管理的意愿不强，很难形成全民共治的局面，城市中普遍存在政府与市场、社会之间的协调失衡[40]。另外，政府各部门之间的协调分工机制也有待完善。在应对城市各种安全风险时，各职能部门之间还存在职责分工不明、各自为政的现象，传统的政府行政管理体制和协调机制在效率、力度等方面遇到许多瓶颈性问题[41]，不利于集中力量应对城市风险灾难。

3.织牢社会“安全韧性网”。面对城市安全风险，必须完善包括社会保障、医疗保障、就业保障等在内的城市安全保障体系，构建起社会韧性兜底机制。加强对促进社会公平的投资，避免城市弱势群体在风险压力下陷入更大的不利处境，激化社会矛盾，影响社会公平。

(五)城市生态环境安全韧性

城市生态环境安全韧性是城市总体安全韧性的环境保障，表现为城市生态系统的修复能力、自净能力以及抵御自然风险灾害的能力。增强生态韧性能够优化城市生态环境，提高城市可持续发展的韧性。城市生态环境安全最终服务于人类社会，要协调保障“自然—经济—社会”复合生态系统的长期良性运转，助力于实现人类安全[42]。

1.过去的资源密集型产业以及粗犷式经济发展模式给城市造成了严重的生态环境污染，如空气、水源和土壤污染等，严重威胁着城市居民的生命健康安全，当前，我国经济发展已转入高质量发展阶段，必须从根源上解决生态环境问题。

2.现代城市用地的无序扩张严重挤占了林地、草地、湿地等生态用地，影响和损害自然生态系统结构和功能，加剧城市自然灾害风险的发生。近年来，城市内涝、地陷、坍塌灾害屡见不鲜，生态环境安全面临严峻考验。据相关数据统计，2020年我国全年各种自然灾害共造成1.38亿人次受灾，591人因灾死亡失踪，589.1万人次紧急转移安置，自然灾害的类型以洪涝、地质灾害、风雹、台风灾害为主[43]。

3.国内城市对生态环境领域的重视程度还有待提升，各种规划与政策实施会对城市景观格局、土地利用等生态安全产生影响[44]。这不仅需要政府方面的有效作为，综合考虑规划政策对经济、生态效益的影响，提高决策科学性，还需要企业、社会组织和居民的通力协作，促进生态环境与城市共同发展。

恢复力和可持续性是安全韧性的重要属性，生态安全韧性水平的高低会影响城市生态修复能力、自净能力以及抵御自然风险灾害的能力，对城市的安全稳定发挥作用。依托强大的经济系统，可以为生态环境系统提供良好的物质保障，提高生态修复能力和自净能力，为城市居民提供良好的安全生态空间。

四、城市总体安全韧性的提升路径

城市总体安全韧性是对城市总体安全水平的衡量，提升城市总体安全韧性就是提升城市总体安全水平。

(一)增强城市经济安全韧性

增强城市安全韧性需要物质基础的支持，提高城市经济发展安全韧性是提升城市总体安全韧性的基础性要求。

1.提升城市核心竞争力。创新与转型能力既是城市经济安全韧性的重要特征，也是一座城市未来发展的核心竞争力。数字化技术已经成为驱动经济社会发展和转型的重要力量，为城市经济发展提供强有力的技术支持。当前，城市要把握数字经济发展机遇，重视发展高新技术产业，尤其是老工业基地城市、资源型城市等必须高度重视创新发展和产业转型，积极响应数字中国和国家人才强国战略，为提升城市在新一轮发展中的核心竞争力储备动能。

2.增强城市财政金融稳定性。地方政府要加强对财政债务的风险监控，充分关注和评估城市所面临的财政风险，通过科学规划和精准分配来缓解财政收支的矛盾、遏制不必要的投资、避免“面子工程”等导致的政府财政资源消耗，实现从规划到建设的良性循环。要增强系统观念，遵循法制化和市场化原则，提高城市经济系统的稳定性，提升数智化监管水平，一体推进城市防范化解经济风险的能力建设，确保城市安全发展大局。

(二)增强城市制度安全韧性

科学的制度体系不仅有助于城市规划蓝图的制定、目标的实现，而且还能保证稳定安全的发展环境。

1.构建有助于城市总体韧性发展的制度体系。当前，一些城市仅在规划中提及构建韧性城市的目标任务，这意味着韧性城市建设尚且停留在指导性政策的层面，还未上升到法律法规的层面。为了有效提升制度安全韧性，应从以下四个方面着手：第一，城市制度规范要融合韧性发展的理念，政府在制定城市规划、政策时应考虑到调适性、动态性和延续性，以助于提高制度的安全性、稳定性和适应性。第二，要在原有的城市防灾、应急管理法律条文的基础上，构建起符合城市总体安全韧性需求的系统性制度体系。完善城市预警、应急、灾后建设等方面的法律法规体系，对各主体职能职责、储备和管理应急物资、调动和分配各方资源、灾后重建等作出具体规定。第三，制定专门的安全韧性城市建设地方性法规，为提升城市总体安全韧性提供法制保障。第四，从国家层面推动安全韧性城市建设纳入立法范围。

2.制定融合安全韧性理念的城市规划体系。城市管理者要认识到安全韧性在城市安全系统中的重要作用，在城市新的发展规划制定和原有城市规划的执行中转变城市发展理念，将安全韧性理念的核心内涵、建设任务、指标体系等融入城市建设规划、防灾规划、安全应急等各项规划中，构建全面系统的城市总体安全韧性规划体系，为创新城市治理方式、实现可持续安全发展奠定基础。

3.构建科学的监督检查制度。要建立起全周期、全方位的监督检查制度，提高监督管理的数字化智能化水平。一是对“客体”的监督，即对城市安全保障工程项目建设的“前期—中期—后期”全周期进行监督，对项目从立项到建成的全过程进行全面监督评价，避免出现无效建设和资源浪费现象。对安全建设达不到标准的，特别是在城市风险灾难发生时无法发挥应有作用的项目，必须依法追究、严肃处理。二是对“主体”的监督，即在城市应对风险灾难的“预警—救灾与应急—恢复”整个过程中，对相关部门及工作人员的监督。要建立起内部监督和外部监督结合机制，相关部门内部要建立有效的自查机制，公正有效地对相关部门和人员进行监察。此外，还应当培养全民监察的意识，建立并完善群众监督举报渠道，对于群众反映的玩忽职守、形式主义和官僚主义等问题即时予以处理。

(三)增强城市文化安全韧性

安全韧性城市的建设离不开文化的引领，文化安全韧性是城市总体安全韧性的战略支撑之一。文化安全韧性不仅要树立高度的城市文化自信，还要强化城市安全韧性文化观念。

1.树立高度的城市文化自立、文化自觉和文化自信。要把城市文化安全维护纳入城市安全韧性发展战略与规划之中，通过政策引领城市特色文化发展，增强城市文化自立、自觉和自信。加强对于城市风格、城市气派、城市特色的探索与发展，形成独具特色的城市发展模式。要推动城市治理和建设理念的创新，将城市特色融入城市规划设计、城市建设、城市精神口号设计等各个领域之中，不断增强城市文化竞争力，提高城市发展的不可复制性和不可替代性。

2.全方位营造安全氛围，提升各主体的风险防范意识和自救能力。政府相关部门要做好教育和宣传工作，针对城市实际情况进行舆论宣传，注重全方位贯穿和深层次融入。可编制防风险宣传手册并向市民发放，在条件允许的情况下向民众发放基本自救物资，利用大众传媒等各种手段在全社会营造团结共防风险的氛围。要利用好社区平台，依靠基层自治，将上级防灾抗灾的指示精神落实到社区每户每人，定期开展形式多样的社区安全教育，提高社区居民的灾害防御和自救能力。要发挥好企事业单位和学校的作用，组织员工、学生等学习防灾救灾知识，开展安全知识培训、比赛等，提高其风险防范意识和能力。

(四)增强城市社会安全韧性

城市包容性和协同治理是社会安全韧性的基石，主体之间所组成的社会连接、网络和整合，能够提升城市凝聚力和向心力，形成多级联动的机制。应发挥多元主体协同治理的作用，创造共建共治共享的城市治理格局，构建起城市“安全链”，增强社会安全韧性。

1.构建更加包容、多元的城市社会。市场化的发展不仅给城市经济发展带来了深刻变化，也极大地改变了社会状态。城市包容性增长是以协调发展和共同发展为核心，在全社会范围内共享经济社会发展成果，逐步消除社会歧视和社会排斥，改善社会不平等状况等。这就要求城市要以积极的社会政策为依托，以社会保障体系为兜底，加大对民生保障的支出，建立和完善政府储备基本生活物资、防灾物资的长效机制，系统预防各类突发性重大社会事件。

2.建立多元主体合作协商机制。以政府为主导，搭建起包含社会组织、市场主体及居民在内的多元主体合作协商机制，加强各主体之间的交流与协作。可成立城市安全智库和专家智囊团，由相关部门定期发布风险信息提示，向居民发放避险指南并提前投放应急物资。市场主体和社会组织应配合政府相关部门做好安全工作，主动收集各种风险信息，提升风险应急技术和能力。企业要提高科学管理水平，严格对员工进行安全生产知识和技能培训，普及各类风险防范知识。学校应当向学生传授安全风险知识和逃生技能，培养学生的自我保护意识。另外，还应强化社区的功能作用。社区承担着城市管理者与居民之间沟通协商的桥梁枢纽，可利用各种信息化智能化技术手段将防灾、避险信息尽快传递到居民手中，广泛调动全体居民参与防灾、抗灾工作，共同应对城市安全风险。

(五)增强生态环境安全韧性

良好的生态环境是城市可持续发展的重要基础，是人民安居乐业的基本条件，同时也能降低城市自然灾害风险发生的概率。生态安全韧性是城市总体安全韧性的一个重要方面，生态安全韧性的提升能够减少城市自然灾害的发生，提升城市应对自然风险的韧性能力。城市在推进生态安全韧性建设时，应当注重城市生态环境规划和立法工作，推进城市生态保护区建设。加大对城市工业企业的监管力度，严惩企业非法排污，淘汰高耗能高污染企业。鼓励新能源的开发和使用，推动绿色产业发展，积极提倡绿色生活方式。城市生态环境安全与人民群众的生命健康息息相关，绿色、宜居的城市自然环境能够提高人民群众的生活品质，有助于打造具有安全韧性的生态绿色城市。

五、结语

本文从经济、政治、文化、社会、生态等五个方面构建了城市总体安全韧性的概念框架，进而从这五个方面分析了增强城市总体安全韧性的必要性及重要性。城市总体安全韧性的提出是适应现代社会高风险特征的迫切需要，是新形势下适应总体国家安全观的要求，为缓解城市所面临的复杂严峻安全形势提供帮助，有助于弥补城市在发展运行中暴露出的短板和不足，防范化解城市重大灾难风险，实现城市在经济、政治、文化、社会、生态等方面的全面可持续发展。