现阶段我国集体土地农用地征收中存在问题及对策

车在良

（腾冲市土地收购储备中心，云南 腾冲 678000）

0 引言

城市化是现代化的必然选择，在城市化进程中，需要大量的建设用地，由于现有的土地储备有限，因此，国家采取征用方式，将集体农用地转为国有建设用地，由此导致了大批被征地农民不仅丧失了自己的土地，而且丧失了与其相关的一系列利益。由于现行的土地征收补偿存在一些问题，制度不够完善，导致农民无法得到适当的补偿与安置，加之现行的社会保障体系不健全，使得被征地农民在丧失土地后难以生存，从而导致了大量的社会纠纷。如何保护被征用农民的合法权益，无论从理论还是实践上，都具有重要的现实意义。

1 集体土地征用问题的原因

1.1 征收集体土地中测绘技术滞后

因为历史原因的影响，导致集体土地承包经营权证、林权证、宅基地证登记面积和实际面积间往往具有一定的差异，可能是所有者私下调换，或者登记时底数不清，又或者宅地基重新翻盖过现居住的房屋，这是最为普遍的问题。即使已有征收有关标准进行了严格的规定，但在实际开展征迁工作的中，主观因素较多，对于传统的人工丈量、估算，对相关征收工作开展过程中说法不一致导致的矛盾问题不断显现。但如果在调查的前期就应用测绘技术，邀请专业测量部门进行测定，提供准确的测绘结果，就能够有效减轻由于认定不统一导致的矛盾问题，给随后的拆迁工作奠定良好基础。

1.2 征收集体用地补偿的不合理

《土地管理法》修订后，土地补偿标准为耕地三年平均年产量的6～10 倍，补偿和补偿费用不得超过耕地三年的平均产量30 倍。用耕地的产量来决定补偿标准，有很多不合理的地方，这引起了国内学者的广泛批判。首先，根据土地的产量来确定补偿费用，并未反映出土地的潜在效益和使用价值；用土地的产量来衡量，反映了土地的利用价值，但在我国，耕地被征用之后，还没有被用来做农用的现象，如果农用地的用途发生了变化，那么，以每年的产值来计算补偿，就显得有些不太合理了。其次，根据耕地的产出能力，忽略了耕地的地理位置差异。有关资料表明，30 倍于土地的原始价值，在全国范围内，可以让农民在31.53 年内过上好日子，而在经济发达、物价高的城市，仅能维持八至十三年。在大多地区，即使有30 多倍的产值，也只能让农民过上12 年甚至16 年的生活。最后，国内一些学者对土地的年均产值、政府土地出让价格进行了统计和分析，并得出了不同年产值的补偿费用在土地出让费中的比例。在补偿倍数为30 的情况下，全国土地补偿费的平均比例仅为8.74%[1]。这不利于农民。因此，必须对征地补偿标准进行改革。

1.3 土地征用资金的管理与利用机制不完善

土地征收资金管理不规范，相关机制不完善、不健全，征地资金被私吞、占用。村支书、村务主任利用自己的职权，将征地补偿款私分，甚至用来赌博、放高利贷，这种侵害农民利益的案件在全国都十分常见[2]。

1.4 不健全的信息披露体系

1.4.1 信息披露方式单一

在现有的法律中，不管是征地决定，还是拆迁补偿安置方案，均以“公告”的方式进行。但是仅仅采用公告进行信息披露的方式很单一，并不能保证所有被征收人都能了解具体情况，这会影响到被征收人的知情权。

1.4.2 信息披露内容不完善

在征地工作中，除了涉及国家秘密、商业秘密、私人秘密等方面，其他涉及土地征用的问题，应当及时向社会公布。公开的问题既要包含土地征用的事实要件，也要涉及被征用的农民所关注的问题。我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》虽然对《土地管理法》中的公告内容进行了较为全面的规定，但在实践中仍然存在着诸多问题。

2 健全土地征用补偿机制

2.1 充分利用测绘技术确定拟征收集体土地及地上附属物

对于集体土地征收工作而言，首先要进行的准备工作就是现场调查，而其主要的工作内容就是对拟征收的集体土地实际面积、地上附着物等基础数据进行收集整理，征收工作进行时，就要保证得到的房屋土地面积和空间位置等有关基础数据的真实性。传统测绘技术已经无法满足相关要求，各种基础设施的测量也不能依照有关标准进行。所以，对相关部门来说，必须要对先进高效的测绘技术进行灵活应用，充分提升土地征收基础数据信息的准确性。另外，测绘部门属于第三方的角度，其所进行的各种专业测绘能够实现征收过程中各方争议情况的公正评判，对于实际工作的开展具有重要价值。

2.2 制订征收补偿的合理标准

合理的征收补偿标准要考虑到可持续发展与公平两个方面。我国现行的土地征用补偿标准由原来的产值倍数法向综合区的片地价法进行了改进，但并没有从根本上解决以土地产量为基础的问题，而且补偿标准仍偏低，不利于被征用农民的长期发展，也不能实现公平的补偿。农民为促进社会公益事业而奉献土地，应当给予合理的补偿。公正的补偿不仅可以使农民的原有生活水平保持不变，而且应该对他们为社会服务做出的贡献给予应有的重视，使他们可以享受到由土地使用变更而产生的附加收益[3]。土地的市价，本质上就是把土地作为一种商品放到市场上，经过各方的公正竞争，最终得到的价格。以土地的市价为基准，使征收人在征收法律关系中享有同等的地位，从而对公共权力进行有效的制约和保护。我国对土地使用管理严格，对于集体土地的进入，一直采取谨慎的态度，因为一旦进入市场，就会导致大量的集体土地缩水，而耕地的减少会造成粮食危机、生态破坏等问题，对公众的利益造成极大的危害。目前，我国只允许国有建设用地入市，而集体农用地则要经过政府的强制征用。这意味着，没有真正的土地交易市场，所以很难确定土地的市场价格。目前，《土地管理法》把“区片综合地价”作为土地征收的标准，全国各地都在积极实施。与此同时，在全国各地的土地征用试点中，对土地增值收益的分配进行了积极的探索。因此，将“区片综合地价+增值收入”转变为“合理市场价格”是可行的。

2.3 完善征地补偿金的分配体系

2.3.1 在国家法律层面上，应明确土地征用补偿费用的分配比例

征收补偿款的比例必须由法律规定。在农村土地承包经营权的分配中，不适当地规定土地补偿的比例，必然会使土地承包经营权被滥用，从而产生不合理的分配方案。为了避免这种情况的出现，一些地方和省份对土地补偿的存留比例做了较为详尽的规定，但大多是以行政法规形式制定，法律效力低，适用范围窄。而且，各地的土地流转比例也是不同的，就会导致土地承包经营权人的利益分配不均，违背了公平公正的原则。为此，必须在国家一级确定土地征用补偿的比例，例如，集体经济组织保留土地的10%～30%[4]。这样做的目的在于：①是对集体利益的保护。在保障农民的合法权益的同时，也要考虑到农民集体的利益，给予农民集体一定的补偿。农民集体可将剩余的土地补偿资金用于集体经济建设，并对集体公共福利设施进行改造。②要让各省市有自由选择的余地。由于各省份的发展情况不一样，社会保障体系的完备程度也各不相同，因此，制定浮动的分配比例，可以留给各省自由选择的空间。我们可以根据自己的发展情况，在国家规定的限额内进行适当的分配。在某些社会条件比较好的地方，可以将土地征收的90%以上的土地征用补偿款划拨到被征用的土地上，而在基础设施不健全的地方，可以保留更多的土地征用补偿金。③要为村民自治留出一定的余地。这种浮动的设定，为农民自主选择土地补偿款的分配留出了一定的余地，同时也体现了对村民自治的尊重。

2.3.2 取消土地征收补偿款的分配制度

从国家拨款到将土地征用补偿款发放到每个被征用的农户身上，中间的环节越多，就越容易出现贪污现象，而在此期间，土地征用的补偿款也会被层层压榨，最终分到每个农民手中的时候，土地上的钱就会所剩无几。通过取消分配程序，可以防止征地补偿资金被挪用，从而有效地保护了村民的利益。若被征用的集体经济组织和承包户都同意将补偿款直接发给被征用的农民，则可以取消分配，给农户的部分直接兑付给农户，由集体经济组织管理的部分则兑付给集体经济组织即可。

2.4 健全政府信息披露体系

2.4.1 开放信息披露的各种途径

首先，为保证所有被征收人都了解有关土地征收的情况，必须通过逐户上门送达，让每个人都能及时得到有关信息。其次，涉及土地征用的信息太多，无法一一送达，所以可以将相关信息张贴在政府网站上，便于居民查询。最后，由于涉及被征收土地的所有人，既有与被征收土地有关的，也有与被征收土地有直接关联的人，因此，在通知中往往会遗漏有关权利的人，为了保证所有的权利人都能得到信息，必须采用公告的形式。信息发布的方式多种多样，内蒙古和林格尔等地的信息发布方式具有一定的参考价值。为了保证被征用农民的知情权、多元化的需要，和林格尔县积极在县政府门户网站开设“征地信息”栏目，通过报纸、电视屏幕、广播等形式进行宣传[5]。

2.4.2 明确的披露场所

《征收土地公告办法》对公共用地的公示范围不够明确，这就给了执行机构更多的自由选择余地，从而导致了钻空子。所以，我们必须进一步澄清开放的场所。建议在被征用的农户及有关权益人可以清楚看见的多个地点上，如村务公开栏、村民活动中心等。应确保该公告不会因为自然或人为的原因而损坏。公告应在被征用农民及有关权利人提出有关权利的最后期限内公布。

2.4.3 有关内容的充分披露

在农用地征收中，如果征用单位在征收土地时，对被征地农民和相关权利人的利益产生影响（涉及国家、商业秘密、个人隐私的问题除外），就必须向被征地农民和相关权利人公开相关事项和信息。土地征用审批是对土地征用行为的合理性进行审核和批准的一个程序，其中涉及土地转用、补充耕地、征用土地等多种方面的文件。因涉及的信息太多，可以向被征收人和有关权利人提供有关信息。土地征用批复和土地征用的具体依据也要及时公布，以便公众对土地征用的审批决策是否合理进行评判。信息披露既可以让被征用的农民和有关的权利人了解他们的权利，也可以让他们及时地提出要求，也可以让征收工作在阳光下进行，便于公众监督。

2.5 公共参与体系的健全

2.5.1 建立农民综合参与制度

农用地征用既要实行全公开原则，又要实行全过程的公众参与。前面已经提到，我国征地审批是一个完全的内部程序，而土地管理机关采用的是内部审评，它将被征地农民、需用地一方、相关权利人等人员排除在外。土地征用机构要建立一个有效的介入渠道，使土地征用的主体和有关权益人都能参与到土地征用的过程中来。干预的途径可以是书面的，也可以是举行听证。其具体步骤是：①将各市、县提交的申报材料全部向社会公布；②要给予被征收人及相关权益人足够的时间，向有关部门咨询和建议；③由国务院、省政府有关部门对意见、建议进行总结、整理；最后，由市、县人民政府组织对相关热点问题进行听证。

2.5.2 改进听证过程

首先，听证程序的启动方式应该是职权启动为主、请求启动为辅。涉及被征收人和有关权利人利益的问题，应当按照法定程序进行听证。其次，可以适当地延长听证时间，保证被征收人和有关权利人有充分的时间来进行诉讼。最后，要建立一个反馈机制。通过建立信息反馈机制，可以有效地避免听证会流于形式。国务院、省级人民政府在作出批准决定时，应充分听取有关各方的意见和建议，不论是否接受，均应将原因告知提出的各方。

3 结语

农民集体土地在向建设用地转移时，不得剥夺、侵害农民权益。要从根本上遏制这类纠纷的发生与发展。目前，很多农民上访、信访等方式，甚至采取了更加严厉的方式，但我们必须认真思考，在维护农民的合法权益的同时，不能过分依靠制度安排，而应该通过建立多元化的土地征收机制，充分让被征地农户参与，引入现代测绘技术，畅通诉讼渠道，通过合法途径真正实现对失地农民权益的保障。