不动产登记中对历史遗留问题的解决方法

毛春莉

（昆明市不动产登记中心，云南 昆明 650021）

1 历史问题综述

1.1 中国不动产产权制度的变革历程

1922 年，北京司法部门颁布了不动产登记制度，制定了新的不动产登记制度，《土地法》也随之出台。随着国家的政治体制、发展策略的变化，1950 年国家制定了《中华人民共和国土地改革法》。从党十三届三中全会开始，中国开始逐步恢复完善不动产权的法律制度，逐步完善了《中华人民共和国城市地产管理法》。按照我国现有的法律规定，要实现不动产的完整，需要遵循3个基本的基本条件：①注册程序必须是当事人提出。②注册机关是具有法律效力和识别能力的政府认可组织。③在不动产注册结束之前，有关的资料要公开。

1.2 历史问题对不动产登记处理的影响

改革后，由于各种不动产管理机构的责任分散，导致了不同的部门职能重叠，土地登记与房屋等建筑物登记范围和权利主体不一致等诸多问题。为此，我国对“房地一体化”的不动产市场进行了探讨。自出台相关文件后，2016 年全国范围内由“零散”向“三合一”逐步推进，在此期间，有关法律、政策、法规逐步健全，社会大众财产权意识不断增强，但各种历史遗留问题也集中显现，影响办理不动产权证书。不动产市场存在着巨大的社会影响，造成了巨大的社会舆论压力。由于历史遗留问题种类繁多，但其原因是相同的，分析其产生的根源，并在此基础上提出相应的对策，对于解决这些遗留问题具有重大的现实意义[1]。

1.3 问题成因

《不动产登记暂行条例》将登记的种类划分为首次登记、变更登记、转移登记等，而绝大多数的登记问题都与房屋等建筑物有关，而首次登记是主要的。《民法典》第232 条明确规定享有的不动产权，依照法律规定需办理登记的，未经登记，不发生物权效力。也就是说，即使未进行登记，即使已获得了所有权，若要在以后进行处置，也须先进行在先登记。此外，由于产业发展与统计的需要，许多企业急需进行第一批的历史自建，但由于建置的程序不完善。问题产生的原因是由于原来分开注册时期土地、房屋等建筑物和构筑物没有进行注册，现在由于政策的改变，权利人不能提交符合要求的申请材料，造成登记端因缺少申请要件材料而无法办理不动产登记[2]。

1.4 问题分类

1.4.1 缺少建设资料问题

（1）缺少建设用地批准文件。一些企事业单位、高等院校、部队、老居民区，尤其是一些私人自建的房屋，因其历史悠久，产权人办理产权证的意识不强，不能及时办理，也不能及时找到有关资料。

（2）缺乏规划许可资料，不能提供建设工程规划许可证，也不能提供建设工程规划批准文件。很多历史建筑项目没有取得规划许可证，也没有进行规划审批。

（3）缺少房屋建设项目竣工验收报告单。很多历史遗留问题的工程，由于竣工登记资料不全，或者没有完成竣工登记。

1.4.2 未能履行合同问题

（1）工程突破用地条件问题。在历史遗留问题中，大多数问题都是在施工中打破了土地利用的限制。工程竣工并进入房地产注册的程序，在办理最终注册手续时，由权籍调查部门进行变更用地状况的勘察，以确定该工程的施工成果能否超越土地转让协议和规划许可证的约束。项目容积率、房屋规划用途、项目房屋的销售比重等应按照出让协议进行。

（2）开发公司未交清土地出让金问题。在历史遗留问题项目中，有一些项目没有缴纳土地出让。房屋产权登记机关对房屋产权进行了清查，结果显示，有的建设用地使用权出让款尚未缴纳或尚未支付。此类工程通常涉及用地手续不能按时办理的问题，而且大多数都是涉及社会和人民生活的经济型住房。

2 发展中的薄弱环节与问题

2.1 有关的政策不完善， 原有的行政思想与工作方式僵化

当前不动产市场存在诸多问题，缺乏一套能够指导不动产市场的体制和法规。长久以来的执政模式定型、思维束缚、墨守成规、缺乏创造力、权力界限模糊、体制制约薄弱、工作效率和品质下降等。

2.2 服务效率低，工作人员素质不高

随着经济社会的发展，不动产登记的工作范围越来越广，工作质量也越来越好，但是，由于工作人员的素质参差不齐，整体素质差，出现新要求、新技术、新流程时，工作人员的经验和能力不够，知识结构和专业技术与新流程的衔接没跟上新情况和新趋势而无法胜任。一些工作人员缺乏全局观念，工作态度松散，工作热情不高。缺乏管理者和核心人才，缺乏专业技术人才。一些职工没有很好地做到将登记所需材料一次性告知，造成了很多公司和民众来回跑，尽管服务态度好，事情却没有完成[3]。

3 解决处理历史遗留需要注意的问题

3.1 强基础创特色，打造便利窗口

在发展的大潮中，要顺应时代潮流，提高软环境和基础条件，求真务实，保证工作质量和效益，对外树立形象、找打业务突破口和切入点。加快效率，简化审批手续，精简烦琐手续，根据业务种类，查找手续中的不合理问题，本着“时限短、节点少、效率优”的理念，按照能减尽减、能放尽放原则全方位改革，建立标准化工作流程并严格按流程执行，避免因办证环节多带来的流转堵塞及因不规范操作出现差错。降低审查级别，缩短审批时间，从原先的两次审核变为一次审核。对来访者采取一次性告知责任制，及时告知有关问题，如实告知有关证件所需的资料，不能有遗漏，以免群众因为资料不齐全而再次浪费精力[4]。

缩短审批时限，提高办事效能，以群众是否满足为度量尺度，明确工作进程、定出时限、完善制度、完善程序、加速审批、缩短审批时限。这些年，完成时限大大缩短，从原来的30 个工作日，到如今已经大大缩短，而且还有缩小的余地。普通登记受理时间缩短为1～5 个工作日，查封、注销等事项当日办结，或当场办理，达到“日办、小时办、分钟办”乃至“秒办”。

3.2 保持程序清晰

组建一个协调小组，将各个职能单位整合在一起，共同解决不动产登记问题，造福一方，各司其职，密切配合，形成强大合作力。通过对各部门的工作任务进行细化，将其划分为4 步“挂图”。第一步，由建设单位负责竣工备案、房屋鉴定、房屋测绘；第二步，由自然资源和规划局等单位完成用地审批；第三步是税收机关，主要是对税收的审核；第四步是由不动产登记处进行不动产的登记。针对问题的处理，实行全程控制，实行限时检查。

3.3 维护社会舆论监督，解决热点难点问题

公开网站地址、邮箱和投诉电话三合一，吸纳更加多样化的主体内容，如企业、第三方机构和公众。加强监督和追究责任，充分关注现有的产权争议，对接到的申诉要主动进行调解。对调解工作中的法律、法规进行分析，加强对矛盾和风险的化解，设立咨询服务中心，负责调查、处理群众来信、解决投诉和纠纷。制订事故处理机构、事故处理方案，排查和纠正事故，降低和消除事故的后果。许多的信访问题都是由于一些棘手历史问题造成的，要对此进行主动的整理。联合住建、自然资源和规划局、税务等部门，组成专项小组，按级别开展专项协调，制定解决办法，确保人民的权益和社会的安定。对长期拖延的问题，要坚持以人为本，尊重历史，特别处理。对于因历史因素无法办理的房产，采取弹性办法，一案一议、一案一策，针对具体问题采取相应的优惠措施。为群众排忧解难，让居住在“旧房子”里的人不会有烦恼。解决了历史问题，不仅可以让老百姓真正地实现自己的房产登记，而且可以为政府收回税款[5]。

4 国有划拨的不动产抵押登记问题的处理办法

4.1 巧妙运用公告

在处理历史问题时要明晰轻重缓急，要清楚居民的主要需求是办理不动产权证书，若纠缠于绿化率或者开发商少建部分车库导致验收无法通过等问题，会将业主入住多年无法办证的矛盾一直延续，不能解决。要向广大群众公布办证过程中出现的问题、冲突、应采取的步骤和步骤，让广大购房者清楚办理不动产权证还存在哪些欠缺，办理时可能导致业主的哪些权益受到损失。当然，这种损害也不是完全不能补偿的，可以引导业主走法律渠道，在办理好产权证书后，让开发商使用货币的形式补偿自己应该享受的权益。

4.2 解决区域不一致性问题

建设机构取得用地和不动产权属证书需经市自然资源局审核。已注册的房屋建筑面积超出了土地使用协议所列用地范围的，应当区别超出了原来的许可范围，没有超出的，按照原房产证记载的事项办理相应的不动产登记；逾期须补交土地出让费用。

4.3 强化党的纪律和领导

以党建为本，以党建为先导，以党为本，担负责任，要有一种甘于人民群众的仆人精神和任劳任怨的敬业精神，保持严格的纪律，树立优良的团队风气。解决不动产产权制度的问题：①要坚持正确的政治取向，坚持党的纪律。不动产的改革有赖于顶层的设计，而保障体制的变革的核心是党的领导。②注重作风和作风，确保廉洁的作风。要牢固树立意识形态、道德底线，结合学习党史学习，强化党风廉政建设，树立良好的党风，以典型案例进行警示，对不诚信、不公正、不正当零容忍。③坚持把工作和党建结合起来，做到齐抓共管。

4.4 发挥科技赋能优势，升级智慧不动产

在网络高速发展的今天，大数据、人脸识别、线上支付等智能技术已经成为一种燎原之势，特别是在新冠肺炎的爆发下，“网上办理”“一网通办”“全程网办”都得到了迅速推广。通过接市综合行政审批系统，实现信息共享，使用自然资源和规划局微信公众号、不动产登记服务平台、一网通等方式，在网上办理不动产信息，突破地理位置的局限，形成全面、系统的不动产信息系统。

4.5 关于用地手续问题

用地手续办理分两种情况：①政府主导；②其他建设项目。前者的安置、棚改、及经济适用房等等都可以按照协议和划拨地方式来进行完善，而后者则需要根据当地实际情况采取划拨以及协议出让来补办用地相关手续。而已办理房屋所有权登记人员，若无其他问题则可直接上报地方人民政府，按现状发放即可。

4.6 关于未通过建设工程规划核实

由于存在未经批准超出让合同约定用地面积进行建设的违规行为，项目不能通过规划核实，长期未办理不动产首次登记。有按照相关章程的，则核实清楚后依法补办有关不动产登记即可，而因时间遗留所造成的问题，组织依法补办用地手续，由对项目所需补缴的出让金进行认定与催缴，对超出规划建设部分协调相关部门进行处罚，未通过规划验收及工程竣工验收的，可由原验收部门“以函代证”的方式代替验收材料。规划部门以“以函代证”方式对全部建筑面积进行了规划核实认定。最后上报地方政府，需相关部门同意则可出示意见。

4.7 关于开发建设主体灭失问题

由于开发企业或相关机构的灭失，应向后一方或其上级机关提出；无继承单位和上级机关的，可以委托房地产所在地的县级人民政府委托代理。对已灭失的房地产开发企业或者相关机构，由政府牵头，建立部门协调机制，组成清偿追缴、摸底调查、信访维稳、竣工验收、不动产登记等工作组，按照“证缴分离”原则，明确欠缴税款及缴纳主体，启动追缴程序，明确申请主体办理首次登记。在此基础上，对住户个体需缴纳的契税均由权利个人自行缴纳，开具契税发票，开设绿色通道，办理转移登记。若已进行了首次登记，而开发商或相关机构已遗失，则可单方面提出变更登记。

4.8 关于原分散登记的房屋、土地用途不一致，项目跨宗地建设问题

在分散式注册中，对已分开注册的房屋、土地用途有差异的，仍应按原有的房屋、土地用途进行注册，在没有法律许可的情况下，不能变更其用途；房屋所有权多次转移或土地使用权未同时转移而导致房屋所有权主体与产权主体之间存在矛盾时，经过查证，产权关系明确、没有纠纷时，可以按有关程序，房屋所有权人单方申请办理房地权利主体一致的房地产登记。具有法律权属证明文件、跨宗地建设、没有超过审批的宗地、没有需要调整宗地的，可以单独申请房地产登记；需要对宗地进行变更或合并、分割后，再进行房地产权属登记。

5 结语

通过梳理不动产与历史问题的关联，并根据这些问题，制定相应的对策，使人民群众能够更好地认识不动产的性质，从而使人们能够更好地理解和认识不动产的发展。同时，也为市民和登记机关在办理同类的历史问题时，提出了一种可行的解决办法。