社会组织协同参与乡村治理的路径研究——以鄂尔多斯市Y 农村社区为例

□吴 媚

（鄂尔多斯应用技术学院，内蒙古 鄂尔多斯 017000）

1 问题的提出

2017 年10 月，党的十九大提出以“产业振兴、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总体要求的乡村振兴战略，乡村振兴战略成为新时代乡村治理和“三农”工作的指导纲要。随着乡村振兴战略的推进，各地政府开始从治理主体、治理方式等方面探索新型乡村治理机制。社会组织作为社会治理的主体，在发掘村民领袖、提高村民参与意识、带动村民自发行动、丰富和传承乡村文化等方面发挥着重要作用，已经成为乡村治理不可缺失的力量。虽然社会组织参与乡村治理有了一定的发展，但由于社会组织“先天实力不足”及政府在对于参与机制方面的“后天制度建设不全”，导致社会组织在参与乡村治理过程中还存在着一些困境[1]。在这种局面下，如何更好地发挥社会组织在乡村治理中的作用，形成社会组织有效参与乡村治理的长效机制，成为亟待解决的问题。

2 文献综述

刘秀芳和刘小文（2021）[2]指出新形势下的乡村振兴，要充分利用乡村振兴的政策与环境优势，结合农村发展实际，从转变思想观念、拓展服务领域、培育专业人才、创新作用机制、制定政策制度等方面积极探求社会组织参与乡村治理的新路径，以构建我国乡村基层治理的新样态。于健慧（2020）[3]认为，健全党委领导与政府负责机制，明晰社会组织参与乡村治理的领域、手段和方式方法，是健全社会组织与乡村共建共治共享机制、打造乡村善治共同体的重要手段。胡那苏图和崔月琴（2020）[4]认为，政府应探索多样化项目促进村民的再组织化，积极招募人才，促进人才“下乡”，村两委应促进村民教育，挖掘和保护乡村精英，社会应关注农村，支持农村社会组织。

从现有研究来看，学界对社会组织参与乡村治理的研究尚处于探索阶段，多为社会组织参与乡村治理的不足与建议的宏观性研究，缺乏从共建共享的协同视角对社会组织参与乡村治理路径的系统性研究。

3 研究区域及社会组织参与乡村治理基本情况

3.1 内蒙古自治区鄂尔多斯市Y 农村社区基本情况

Y 农村社区位于内蒙古自治区鄂尔多斯市伊金霍洛旗纳林陶亥镇中部，下辖淖尔壕村、阿吉尔玛村和布尔敦塔村，社区整体辐射半径为7.5 km，面积为187.6 km2，总人口约833 户，共2 500 多人。其中，常住人口1 752 人，外来人口767 人；60 周岁以上空巢老人358 人，留守儿童100 余人，留守妇女100 余人，残疾人、五保户等特殊群体100 余人。

随着鄂尔多斯市伊金霍洛旗经济、社会的高速发展，城镇化进程的快速推进，Y 农村社区的青壮年大都进城务工，目前只有空巢老人、留守儿童、留守妇女和外来工矿企业务工者驻守，村落“空心化”“老龄化”等问题严重，单凭社区工作人员无法实现社区的全方位治理，乡村治理形式与方式需要改进，治理能力有待加强，需要社会组织的协同参与。

3.2 社会组织参与Y 农村社区治理基本情况

伊金霍洛旗社会工作协会是鄂尔多斯市第一家社会工作协会，5A 级社会组织。自成立以来，协会通过参加政府购买公共服务和公益创投等方式组织实施专业社会工作服务，先后承接了国家、自治区、市、旗及驻地企业等购买服务120 多个，总计争取项目资金1 500 多万元，累计开展各类个案、小组、社区、文体活动超6 200 场次，服务总人数达58 700 余人次。

2017 年6 月，伊金霍洛旗纳林陶亥镇党委、政府通过购买服务的方式引进伊金霍洛旗社会协会社工人才团队。协会入驻Y 农村社区社会工作服务中心，并派遣驻地社工2 名，着力将Y 农村社区建设成集孵化社会组织、发展社会工作、服务生产发展、服务民群众为一体的社区社会工作服务中心，并试点探索推行农村社区“三社联动”服务模式，成为鄂尔多斯“三社联动”项目中唯一的农村试点。社会组织充分发挥发掘群众领袖、组织群众的优势，组织村民群众积极参与服务项目，社会工作者发挥专业优势为村民群众提供个案、小组、社区等专业化服务和活动，累计开展服务280 多场次，服务总人数2 200 多人、5 300 多人次，满足了村民群众多元化服务需求，丰富了村民的精神文化生活。通过开展法律讲堂、政策咨询、法律维权等“益民课堂”项目，破解了工矿区征拆搬迁矛盾、居民群众依法诉求、依法维权等法律意识淡薄等问题，提高了居民群众法治意识，促进了农村社区和谐发展。成功组建了一支“爱心之家”文明劝导队，定期在小区内打扫卫生、文明劝导、参加社区各类活动。通过整合内部资源，推动草根社会组织的独立运作，创造了多元的社区参与平台。通过两年多的实践，探索形成了以“共建、共驻、共享”为理念，以党组织为引领，工矿企业参与，社区、社会组织和社工一体化长效服务居民群众新模式，被民政部评为全国幸福农村社区建设示范单位，协会得到了当地党委、政府的认可和社区居民群众一致好评。

4 Y 农村社区社会组织参与乡村治理的困境

4.1 社会组织参与乡村治理缺乏合法性保障

当前我国社会组织主要以《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》为管理依据，还有一些部门规章和地方性法规，一定程度上规范了社会组织的运行和发展，保证了社会组织在合法的范围内运行和发展，但是由于没有制定专门的“社会组织法”或社会组织参与乡村治理的制度机制，使其参与乡村治理的地位缺乏法律规定和保障，其参与乡村治理及公共服务的权利、义务及责任缺少具体规定。在缺乏相关法律供给的背景下，社会组织参与乡村振兴战略的角色与地位、权利与义务依然含糊，导致其在实践中站不稳脚、找不到座、定不好位，主动性、创新性薄弱[5]。比如，鄂尔多斯市社会组织的发展可以说走在内蒙古自治区前列，近年来，无论是社会组织的量还是质都有很大提高，但是由于社会组织参与乡村治理乃至社会治理的地位不明确、权利义务和责任不明晰，导致社会组织只能考虑项目期间的短期成效。在社会组织参与Y 农村社区的治理中，只能按照项目计划在项目期间组织活动、组建志愿队、调节纠纷，无法从长远利益上、从乡村振兴的角度谋划参与形式与参与内容，这是当前社会组织参与乡村治理面临的问题。

4.2 社会组织参与乡村治理缺乏资源保障支撑

社会组织是非盈利性机构，自身没有经费来源，以政府购买服务等形式参与到乡村治理中。由于政府购买项目服务经费有限，农村社区较多，鼓励社会组织参与乡村治理与资金、物质等政策保障不配套，缺乏持续、稳定的资源保障体制支持等原因，使得社会组织只能临时性地参与到乡村治理中。同时，已中标的政府购买社会服务计划、资金保障等相关配套政策落实困难，面临项目实施中物质资源不足、资金获取不稳定等困境，使得社会组织参与乡村治理受限。由于以上原因，多数社会组织因缺乏资本和力量无法参与乡村治理，绝大多数农村社区也无法得到社会组织的服务，参与乡村治理的社会组织也面临着资源不足或中断的问题，严重阻碍着社会组织参与乡村治理工作的普及及深入。比如，鄂尔多斯市社会组织虽然发展向好，但社会组织参与乡村治理仍处于探索阶段，目前只有一个农村社区即研究区域进行着社会组织参与乡村治理的实践，重要原因是鄂尔多斯市伊金霍洛旗出台了关于推进“三社联动”工作的相关政策，物质和资金的供应相对稳定，社会组织相对成熟，技术方法娴熟，合力推动了项目的完成，但距离社会组织长期稳定普遍参与乡村治理的实践还相差较远。

4.3 社会组织参与乡村治理缺乏专业人才支撑

社会组织助力乡村振兴，推动乡村治理和搭建政府与社区居民沟通的桥梁，离不开专业人才和社会精英的组织实施。基于公共性和服务性，社会组织吸引、吸纳专业人才与社会精英，多基于个体的公益意识和道德水平。经费资金短缺，影响了自身人力资源建设，众多社会组织专业人才不足和管理水平不强，致使其参与乡村振兴的内生动力和服务能力不足，必然制约其参与乡村振兴的实践能力。

近年来，鄂尔多斯市高度重视社会工作人才的引进培养，推行“社会化”工作，为城镇农村社区配备和培养了一定数量的社会工作者，但绝大部分没有社会工作专业学习背景，没有经过社会工作专业化培训和实践，所从事工作几乎都是政府行政代办工作和社会服务工作。缺乏职业化和专业化的社会工作人才是壮大社会组织力量、实现社会组织参与社会治理面临的重要难题。伊金霍洛旗社会工作协会派驻Y 农村社区服务中心的2 名工作人员并非社会工作专业毕业，而是进行社会工作“社会化”培养的人员，对于活动主体的把握和活动的设计缺乏专业性，在一定程度上影响参与治理的效能。

4.4 社会组织参与乡村治理缺乏公信力

公信力是指公众信任的力量。社会组织的公信力，既包括自身的信用水平，即获得政府、公众信任和支持的能力，也包括政府和公众的信任程度，影响着社会组织服务的参与度、认可度以及社会组织发展。目前，社会组织缺乏独立的法律地位、公众对社会组织和社会工作的认知度不高、服务缺乏专业性和监督机制不健全等，影响了社会组织的公信力，从而影响社会组织参与乡村振兴实施的范围和深度。比如，从鄂尔多斯市农村社区及研究区域来看，农村社区社会组织服务及社会工作正处在探索起步阶段，农牧民对社会组织和社会工作了解甚少，加之打着免费公益活动旗号在农村社区给农牧民推销产品的情况经常发生，使农牧民对农村社区开展社会工作服务及社会工作有较强的陌生感和防备心理，从而导致农牧民不太容易接受社区社会组织服务，出现社会工作者入户走访时农牧民群众不接受访谈、开展小组和社区活动农牧民群众参与积极性不高等现象。

5 社会组织“四协同”参与乡村治理的路径分析

协同治理理论起源于20 世纪90 年代，至今还未形成关于协同治理理论的统一概念。郭美红（2021）[6]认为，协同治理理论是公共部门、营利性组织、社会组织、社会公众等多元主体为解决共同关心的公共事务，相互协作与融合，并制订符合集体利益的行动方案，促使公共目标达成共识，实现整体效应最大化的过程。姚怡帆和叶中华（2020）[7]认为，治理主体是多元化的，治理行为具有主动性，治理过程是持续且动态的，协同治理能够实现多元主体在治理功能上的互补。基于以上观点，以协同治理理论为分析视角，认为社会组织协同参与乡村治理是指社会组织作为乡村治理的多元主体之一，与党委、政府、营利性组织、村民等一同解决公共事务、增强民众参与自觉性、推进公益事业。应做到主体协同、政策协同、人才协同、价值协同，才能有效参与乡村治理，推动乡村振兴进程。

5.1 主体协同：确立社会组织参与乡村治理的合法地位

在乡村振兴战略的指导下，探索构建党委领导、社会组织合法参与、村民自治的共建共治共享的现代乡村治理体系是必然之路。如何使社会组织合法参与乡村治理，进一步明确社会组织参与治理的合法地位成为亟待解决的问题。

首先，全方位梳理社会组织准入标准、发展定位、考核体系等相关的规范性文件，调整前后不一致的条款，完善制度，逐步构建协调统一、内容完备的社会组织法治体系，加强社会组织参与能力，为其有效参与社会治理奠定基础。其次，着力推动社会组织参与公共服务、社会治理范围和权限的立法工作，进一步明确社会组织参与乡村治理的属性、参与过程中的地位、权利、义务及责任等，为社会组织参与公共服务和社会治理提供法律依据。再次，各地要发挥地方立法立规的优势，根据地方经济社会发展情况，结合社会组织参与乡村振兴现实需要，制定地方性法规，鼓励并规范社会组织参与乡村治理，不断完善相关制度，构建载体和平台，形成社会组织参与乡村治理的长效机制，使之成为一种持续性、常规化的制度安排。

5.2 政策协同：提高社会组织参与乡村治理的物资保障

社会组织因缺乏长期、稳定的参与乡村治理的物质、资源供给，无法广泛、深入地参与乡村治理。因此，政府要做到政策协同，从物质方面支持社会组织参与乡村治理，加强资源分配，实现农村社会组织的资源活动与其他参与主体相适应，使更多社会组织能参与到乡村治理中，为更多农村社区提供服务。从政策角度大力鼓励社会组织探索公益创投、企业赞助等方式筹集资金及其他资源。统筹规划政府购买项目资金，精准项目预算、严格项目准入考核和后期评估验收，确保项目运作可持续。比如，在各级财政预算中统筹安排社会组织参与乡村治理项目经费，将社会组织参与乡村治理项目每年年底编入各级政府购买社会服务目录，对有资格承接服务项目的社会组织进行备案。每年年初进行项目招标评审，项目实施周期设置成1 年；根据标准对项目实施过程、实施结果进行专业化、财务规范化评估验收，保证资金用到实处。

5.3 人才协同：增强社会组织参与乡村治理的服务成效

专业人才队伍是社会组织发展的重要一环，更是社会组织能否有效参与乡村治理的重要一环。专业社会工作人员能够立足乡村振兴战略的总目标，以专业的价值观引领，运用专业的理论和方法，有针对性地开展服务、参与治理。可以从优势、增能视角出发，激发农村社区居民的主体性理念，培育农村社区居民自主参与乡村治理的意识，加强其识别和运用资源的能力。推动农村社区社会组织发展，必须上下协同培养一支专职化、专业化和本土化的社会工作人才队伍。只有这样才能有效满足农村社区居民日常生活中的即时需求，解决利益冲突，实现乡村振兴。比如，政府实施社会工作人才引进计划，给予经济支持或参加公开招考、岗位晋升等优惠条件，使社会工作人才能踏实服务社会组织、农村社区；依托市、旗两级社会工作专业性较强的社会组织，乡镇成立社会工作服务中心，建立从市、旗到镇、社区的社会工作督导培训体系，推行农村社区社会工作者专职化，每年定期开展社会工作理论知识培训、实践操作能力提升训练，进行行业协会和乡镇双向指示考核等，共同培养乡村治理的栋梁之才。

5.4 价值协同：营造社会组织参与乡村治理的良好氛围

社会组织要有合法地位、更好地参与到乡村治理中，社区居民及其他治理主体才会认可；党委政府高度重视，配足人财物资源，社会组织才有参与动力、才可持续。

目前，社会组织在农村社区的知晓度和认知度不高，有部分农村居民不知何为社会组织、何为社会工作。要让社会组织更好地参与乡村治理，必须加强对社会组织、社会工作理念的宣传、推广和普及，做到价值协同。比如，鄂尔多斯市借助伊金霍洛等旗区正在实施的行政事业单位全员社工化的人才强旗工程和党员干部大讲堂进行宣传，通过每年的国际社工日以知识竞赛等方式普及社会工作知识；利用新闻媒体、新媒体宣传报道社会工作及社会组织服务相关事迹，提高社会工作、农村社会组织的知晓度及认可度，营造社会组织参与乡村治理的良好氛围。

6 结束语

社会组织作为乡村治理的主要力量之一，在增强农村社区居民参与意识、组织志愿服务、培养居民自治能力等方面发挥着重要作用。目前，社会组织参与乡村治理过程中存在缺乏参与地位合法性保障、参与资源保障支撑、专业人才支撑和社会公信力等问题，影响着社会组织参与乡村治理作用的发挥。保障社会组织参与乡村治理的合法地位、提高社会组织参与乡村治理的物资保障、增强社会组织参与乡村治理的服务成效、营造社会组织参与乡村治理的良好氛围，形成主体协同、政策协同、人才协同、价值协同的社会组织协同参与乡村治理机制，完善“五社联动”项目在农村社区的实施路径，让社会组织在乡村治理和新农村建设中发挥更大的作用，帮助实现乡村治理现代化，助力乡村振兴。