车天骏
(作者单位:南京旅游集团有限责任公司)
融资平台公司是财政体制和投融资体制改革的共同产物,是地方政府在政策约束下的重要融资模式创新[1]。自2008 年以来,融资平台公司快速发展,为地方基础设施建设和我国区域经济发展作出了重大贡献,但迅速扩张的背后是债务规模的急剧膨胀,潜藏的风险也日益突出[2]。以《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19 号)的颁布为标志,国家正式开启对融资平台公司债务风险的管控,至今已经历了两轮完整的放松与收紧交替的监管周期。
2021 年以来,国家及各部委针对融资平台公司和地方政府债务风险的防控政策频发,江苏省人民政府办公厅颁布的《关于规范地方融资平台公司投融资行为的指导意见》(苏政传发〔2021〕94 号)更是从规范投融资行为、控制融资规模、改善融资结构、压降融资成本、防范化解债务风险等方面对融资平台公司进行了严格约束。毋庸置疑,当前监管已经进入了新一轮收紧期。江苏省地方政府和城投债务余额规模长期位居全国首位,是当之无愧的“城投大省”,2020 年城投债发行规模更是迈上万亿台阶。庞大的债务规模意味着债务结构复杂,地方政府债务与融资平台公司债务关系盘根错节,债务风险防控迫在眉睫。
从江苏省经济发展状况来看(见图1),江苏省国内生产总值(Gross Domestic Product,GDP)总量呈增长趋势,从2016 年的77 388.28 亿元增长到2020 年的102 718.98亿元。但从GDP 增速角度来看,除2017 年受供给侧改革影响GDP 增速有所回升外,2016——2020 年GDP 增速总体呈下降趋势。随着GDP 的增长,固定资产投资逐年提高,从2016 年的1 344.36 亿元提高到2020 年的2 347.47 亿元,与此同时,地方政府债务余额也从2016 年的10 915.35 亿元攀升到2020 年的17 227.69 亿元。GDP 持续增长、固定资产投资及地方政府债务余额的不断提高虽与政府投资的拉动密不可分,但融资平台公司在其中也发挥着至关重要的作用,其债务规模亦呈快速增长态势[3]。
图1 江苏省2016——2020 年GDP、固定资产投资及地方政府债务余额情况
从江苏省地方财政情况来看,财政收入逐年上升的同时,财政支出也呈上升趋势,且支出扩大的规模高于收入上升的规模。如图2 所示,2016——2020 年江苏省一般预算收入从8 121.23 亿元上升到9 058.99 亿元,一般预算支出则从9 990.13 亿元扩大到13 682.47 亿元。二者差额也从-1 868.9 亿元扩大到-4 623.48 亿元。收支差的不断加大迫使地方政府通过设立融资平台公司来解决资金缺口问题[4]。
图2 江苏省2016——2020 年财政收支情况
江苏省下辖13 个地级市,各地级市发展较不均衡,呈现出南强北弱的梯级分布态势。以2020 年末数据为例,从GDP 总量来看,除镇江外,苏南地市整体排名较为靠前,苏北的徐州和盐城位于省内中游位置,尤其徐州GDP 总量远超苏北其他四市,淮安、连云港、宿迁GDP 总量省内排名靠后。从一般公共预算收入来看,苏州位居首位,为2 303 亿元,除镇江外,苏南其余三市紧随其后。苏中三市处于第二梯队,其中南通公共预算收入较高为639.3 亿元。苏北除徐州和盐城外,其余三市公共预算收入相对落后,均低于300 亿元。
从债务结构来看,江苏省各地级市的债务主要集中在融资平台公司,除无锡和宿迁外,其余地级市融资平台公司有息债务占债务总额比重均超过70%,其中苏州、泰州和淮安融资平台公司有息债务占比超80%。从债务率来看,2020 年江苏省各地级市整体债务率水平较高,除无锡债务率为190%以外,其余地级市均超过200%,其中镇江债务率最高达690%,淮安次之为421%。当中国经济发展进入新常态,经济增速持续放缓,产业结构调整形势严峻,为谋求业务转型,对于融资平台公司债务风险的识别与防范将十分重要。
截至2020 年末,江苏省城投债余额达到21 726.96 亿元,成为首个存续城投债规模超过2 万亿元的省份。如图3所示,2016——2020 年江苏省融资平台公司债券发行规模从5 075.90 亿元增长到10 679.16 亿元;存续债券余额从2016 年的10 962.94 亿元增长到21 726.96 亿元;存续债券数量从2016 年的1 336 只增长到3 408 只。发行规模、存续债券余额均已翻倍的同时,存续债券数量更是实现了1.5 倍的增长。2021 年1 月起,交易所和交易商协会根据财政部对各地区债务率的红、橙、黄、绿分档情况,对融资平台公司发债进行分类管理。庞大的存续债务规模,日益趋紧的政策导向,将导致融资平台公司债务风险激增。
图3 江苏省融资平台公司城投债情况
融资平台公司普遍存在存货、在建工程及应收款项占比高、资金占用严重、资产流动性偏弱等风险特征。其中,存货通常由开发成本等构成,变现能力较大程度上依赖当地财政资金安排,存在较大的不确定性。应收款项主要源于地方政府的资金占用及与区域内其他融资平台公司的“拆出”资金。应收款项占比越高,表明融资平台公司与地方政府绑定越深,与区域内其他融资平台公司的资金关系越密切,区域内积累的资金风险就越大。融资平台公司资产质量较差对经营效益产生负面影响,将影响其融资成本[5]。Wind 公开数据显示,截至2020 年末,江苏省融资平台公司存续城投债的平均票面成本5.06%(较2021 年12 月公布的5 年期贷款基础利率高41BP),其中票面利率在5.5%及以上的高成本存续债券占比超过36%。
从债务期限来看,江苏省融资平台公司的债务中短期债务占比较高,以2020 年12 月末的存续债券余额为例,江苏省3年期以内的存续债券余额占比42.55%,同时,10 年期以上的存续债券余额可以忽略不计,这在一定程度上反映出融资平台公司募集长期资金的难度较大。而融资平台公司募集资金主要投向城市建设、城市更新、产业投资等领域,投资回收期长,经营活动现金流入较少是这些领域建设项目普遍存在的特点。项目投资回收期长,自身“造血”能力差,又无法募集长期资金,将加大融资平台公司偿债压力,使其陷入财务困境。
根据wind 公开数据,2020 年末江苏省融资平台公司非标融资余额8 936.65 亿元,非标融资规模占有息负债比重超过17%。非标融资是融资平台公司融资风险积聚与爆发的重灾区,相较于银行贷款及债券,其成本明显偏高,属于无法通过其他融资渠道轻易获取低成本资金才考虑采取的次优手段。如果区域内一家融资平台公司非标产品发生违约就会给当地再融资环境带来一定负面影响,抬升所涉区域融资成本,甚至会触发标准化债券的交叉违约保护条款,引发其自身甚至是母公司违约。同时,考虑到融资平台公司对外担保对象多为区域内其他平台,地区互保风险较大,若某一家融资平台公司发生非标违约,债务风险极可能向区域内其他平台蔓延,发生系列连锁反应。非标融资规模占比较高,债务结构不合理,将增大公司再融资风险。
江苏省整体债务水平较高,在经济降杠杆的大背景下,合理控制融资平台公司债务规模,可以考虑从以下几方面发力:各地财政部门通过建立地方债务综合监管系统,摸清融资平台公司政府隐性债务、经营性债务底数;严禁新增政府隐性债务,并逐步推进存量隐性债务化解,对于经营性债务做到及时监控。各地国资监管部门根据现行的城投债红、橙、黄、绿分档审批新政,结合融资平台公司的经营情况及发展前景对其新增债务进行分类管控;融资平台公司应遵循量力而行、权责对等、风险可控的原则,制订年度融资计划、年度担保计划并纳入预算管理体系。
当前,江苏省融资平台公司债务风险的表现之一是债务期限配置不够合理。融资平台公司投资方向主要是基础设施建设、土地开发整理、房地产开发建设等领域。建设项目大多具有公益属性而无法满足贷款要求。融资平台公司为顺利推进项目建设通常会选择流贷或短债来筹措资金,这种“短贷长投”的行为是造成债务期限结构不合理的根源。因此,融资平台公司应审慎分析经营性项目未来收益情况,选择未来可带来稳定现金流的建设项目,并通过发行长期债券和股权投资等期限较长的融资方式来解决资金需求。对于存续的短期债务,融资平台公司应优化债务期限配置,均衡到期债务偿付计划,做好资金流动性管理,避免集中兑付风险。
非标融资产品不同于传统银行授信,其披露的信息有限且未纳入人民银行征信系统统计,市场对其风险的预警不够及时。各地国资监管部门应为区域内的融资平台公司设置非标融资产品占比上限、压降目标等,并将此纳入融资平台公司设置年度经营业绩考核范围。融资平台公司应考虑通过资源整合、剥离劣质资产等方式提升公司主体信用评级,引入集团或担保公司增信措施,提高公司传统银行贷款、交易商协会及交易所标准债券等产品比重,从而优化公司的债务结构。
目前,江苏省融资平台公司呈现出差异化发展的局面,各地政府应根据融资平台公司的定位,并遵循去芜存菁的原则。对于以传统城投业务为主的融资平台公司,其资金平衡主要依赖于政府财政回购计划及资金安排,主营业务风险与当地财政实力密切挂钩,受当地政府政策及未来规划影响较大,未来业务稳定性和持续性均存在一定不确定性,如出现经营状况持续恶化、资不抵债、财务危机等现象则应进行债务重组、并购或破产清算,完成市场化退出。而随着经济进入新常态,在剥离融资平台公司政府性融资职能、强化地方债务管理的政策基调下,各地政府应加快推动辖内国有资产整合与融资平台公司市场化转型[4-5]。
一方面,积极挖掘并向融资平台公司注入收益性和现金流兼具的供水、供气、物业租赁以及采矿权等特许经营类资产,提升合并口径下的融资平台公司自身造血能力。另一方面,融资平台公司亦应依托自身优势拓展养老、金融以及贸易等业务,或通过股权投资、设立产业基金等方式,将业务触角伸向清洁能源、信息科技等领域。对于明确了自身定位,逐渐适应市场经济规律,经营情况日趋向好,在激烈的市场竞争中脱颖而出的融资平台公司应予以保留。