广州市生态绿心地区跨域治理模式研究

陈毅锋

［摘 要］在社会经济和科学技术持续、快速发展以及经济全球化深入发展的影响下，我国城市化建设以及区域一体化发展进程得到进一步加快，致使跨区域、跨部门、跨领域公共事务频频发生，进而对政府的治理能力水平以及治理结构提出了更为严苛的要求和标准。跨域治理理论的诞生以及不断推广为解决此类公共问题给予强有力的理论支持，跨域治理模式的充分发挥以及不断改进以实现解决路径多样化。基于此，本文就广州市生态绿心地区跨域治理模式运行中存在的问题以及产生问题的原因进行简要分析，并针对有效运行策略开展深入探讨，以供参考。

［关键词］生态绿心；跨域治理模式；广州市

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.23.049

［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2023）23-0162-04

0     引 言

伴随社会经济和科学技术的高效、迅猛发展，我国区域协调发展战略得到进一步改进和完善，并为西部大开发、振兴东北老工业基地以及推进中部地区和东部地区快速发展提供了强劲助力。与此同时，政府以及社会对区域环境治理工作的关注力度得到进一步提升，“十三五”规划明确指出：应将政府、企业以及公共治理进行有机融合，构建一种全新的环境治理体系，针对跨区域环保机构构建工作进行深入探索和不断完善，以此打造全流域、跨区域联防联控以及城乡协调发展治理的全新模式。

1     广州市生态绿心地区跨域治理模式运行中存在的问题

1.1   生态补偿标准有待进一步完善

从目前发展情况上看，广州地区关于生态绿心地区内工业企业的补偿机制、奖补办法并不健全，补偿标准也不够明确。对于一些企业而言，选址、转型、升级等问题都需要得到重视。以广州市某村镇为例，人均补偿180元为标准，并不符合目前的消费水平，并没有真正起到补偿作用。现阶段所实施的奖励性补偿和基础性补偿都需要得到进一步完善，并且设置专项补偿经费。另外，在设计生态补偿标准过程中，还需要充分考虑到产品生产效率、产品质量等隐性问题，持续完善生态补偿标准。

1.2   跨部门合作的自主性严重缺乏

在广州市生态绿心地区跨域治理工作中，涉及诸多部门，需要部门之间协同发展、通力合作，才能够确保相关治理工作稳定有序地落实。但从现阶段来看，跨部门之间的合作程度还需要得到提高，合作关系需要加强，区域之间的关系也需要得到根本上的改善。另外，非政府性组织对待治理工作的积极性相对较低，导致信息不共享、合作不积极等情况发生，广州市生态绿心地区跨域治理区间内的工业、企业对自身主体地位的认识程度较低。

1.3   过于侧重管制型政策工具的使用

從整体操作上看，广州市生态绿心地区跨域治理过程中，依然以强制性手段为主，如：行政处罚等，这种管制型政策工具能够起到的效果非常有限，而且还会对最终的治理效果产生负面影响［1］。虽然国家先后颁布了诸多不同的方法、条例，在顶层设计、责任分工、考核评价等多方面内容上做出了一系列的法律法规，但依然没有从根本上解决问题。

1.4   绿心被蚕食危机没有完全解除

除了上述几个方面之外，绿心依然面临被蚕食的可能性依然存在，在对广州市生态绿心地区跨域治理工作效果进行调查过程中发现，森林覆盖率依然较低，存在过度开发、违法用地、违规落户等问题屡禁不止。即便存在较为完善的法律法规，成熟的管理体系、监测机制，但还需要对具体的问题展开综合性分析，才能够解决广州市生态绿心地区绿心被蚕食危机。

2     致使问题产生的原因

2.1   生态补偿机制缺乏完整性

在广州市生态绿心地区跨域治理工作中，生态补偿标准并不完善，而造成这一问题的根本原因在于，生态补偿资金较为单一，横向生态补偿机制能够产生的作用相对有限，很难形成合理的补偿机制。

2.2   政府绝对主导地位的弊端

在开展广州市生态绿心地区跨域治理工作的过程中，政府占据了绝对主导的地位，并没有充分调动起其他部门的工作积极性。从纵向角度来看，基层部门对上级组织依赖性较强，部门之间缺少完善的合作机制，导致合作工作的长期性和稳定性相对较差，必须要得到系统的解决。

2.3   政策工具的优化组合不够充分

目前，广州市生态绿心地区跨域治理工作主要以管理型、约束型政策为主，缺少激励型政策和资源政策，导致政策的整体效用相对较差，严重影响政策工作的实施效果［2］。尤其是经济激励型政策，因为本身的标准难以确定，难以产生吸引力。自愿型政策工具应用范围相对有限，并没有得到广泛应用，缺少相应的表达平台，导致政策的开展落实存在难度。

2.4     利益表达渠道不畅通以及绩效评价机制不健全

除了上述内容之外，虽然各地政府都设立了专门的补偿措施，但是这些补偿措施还不足以让企业创业和发展。由于企业的迁移，新的产业尚未进入，地区的工作岗位将大幅缩减，而绿心区的居民也将面临失业等问题，区域与外部的经济发展差距将进一步扩大。绿色核心区域的企业和居民所得到的生态补偿很难弥补其损失的机会成本，但是由于政府权威和法律的强制，使得企业和民众在利益的基础上难以做出抉择，并且缺乏相应的利益表达途径。

3     促进广州市生态绿心地区跨域治理模式运行的有效策略

3.1   加快沟通协商与信息共享机制构建进程

跨区域治理的核心在于以多主体彼此间的信任为桥梁和纽带，实现彼此相互配合、协调发展的目的，在此期间需要格外注意的是各主体间的法律以及政治关系应进一步明确，唯有明确平等的地位才能有效促进各主体有效交流沟通。除此之外，对于具有对称信息资源以及各合作方都认可的“公共精神”亦是保证政治对话的可信度、平等性以及信任度的强有力保障。一方面，可充分结合实际发展状况以及具体需求对合作规则以及规范进行科学、合理制定，以此让各主体的行为以及政治对话流程的规范性、科学性、完整性以及精简性得到进一步规范。另一方面，对于各主体彼此间基于政治对话实践所产生的经验或者习惯等非正式制度的关注力度以及重视程度应有效强化。在广州市生态绿心跨域治理实际运行过程中，应进一步推进政府彼此之间、政府与非政府治理主体彼此之间以及各类非政府治理主体彼此间平等可行的对话机制构建。

在实施生态绿色保护的沟通协商机制过程中，政府应站在组织者以及发起者的角度，凭借塑造极具平等性、开放性的交流环境引导各方利益主体以区域治理工作的核心内容以及关键信息作为依据，进行正式或者非正式的探讨交流活动。广州市生态绿心跨域治理信息共享机制构建进程的进一步加快和不断创新、改进，一方面可以充分发挥自身现有的利益协调或者沟通交流协商平台，另一方面也可以充分利用极具先进性、科学性的互动网络平台，进而为信息共享构建工作进程进一步提升提供强劲助力的同时，也为信息共享受众的广泛性以及科学性提供强有力保障。

3.2   完善自下而上的利益表达机制

在广州市生态绿心地区跨域治理模式实际运行过程中，中央和省级政府的大力支持、积极推行以及正确引导发挥着极为重要的作用，并在此项工作中占据着极为关键的地位。从绿心总规、绿心保护条例等一系列规划文件的陆续出台到国家领导者和省部级领导积极开展视察、检查工作并制定相应有效、合理的部署，绿心保护依然是广州市乃至国家生态文明构建工作的重中之重。与此同时，进一步落实“自上而下”的工作原则和模式，以此让绿心治理工作平稳、有序进行，进而让政策执行力度和成效得到显著提升的同时，也应将绿心保护责任按照级别进行精细、合理、科学划分。而对于地方政府以及其他社会主体来讲，一方面应对上级政府所颁布的指令和条令进行贯彻落实并保证执行力度和成效，另一方面也应进一步加快自上而下利益表达机制构建工作进程的同时，对反馈渠道进行及时完善和多样化改进。生态绿心保护和深入发展过程中由于地区经济状况、政治水平、文化素养以及社会生态文明建设程度等存在的差异或者所产生的阻力等因素应及时向上级反映并获得上级的大力支持和正确引导。而对于其他社会主体来讲，由于生态绿心构建工作所产生的经济效益或者更为优越的发展机遇等方面的损失，上级政府也应进一步提升对此类问题的关注力度，进而从顶层设计等层面有效提升区域布局的统一性和协调性。

3.3   构建多主体间利益分享与调节机制

结合实际发展状况来看，广州市城市化构建进程不断深入发展的同时，生态绿心跨域治理模式已初具雏形，省级层面积极开展统筹协调机构构建工作。而跨区域治理工作中各主体彼此间的协同发展、合作意识以及伙伴关系的构建工作的根本是在于基于共同利益的集体行动。但是从集体行动逻辑角度来看，个人理性会直接影响集体的理性，无差别的收益预期致使搭便车问题越发严重，致使集体行动深陷泥潭，面临极大困境。所以，在广州市生态绿心地区跨域治理模式运行过程中，进一步加快多元主体间的利益分享机制以及利益调节机制在实际工作中占据着极为重要的地位。利益分享的核心在于充分结合市场运行机制，针对多样利益主体对激励机制以及分享机制进行适时、合理、有效调整和创新。例如，对于将营利作为工作核心以及发展目的的企业组织，可以通过经济效益给予激励或者分享。而对于非营利组织来讲，凭借积极加入生态绿心跨域治理合作工作中，可以让自身政治认可度得到显著提升或者使社会宣传力度得到有效强化，进而吸引更多志愿者参与，从而让组织影响力得到进一步扩展和强化［3］。而利益调节机制的核心内容在于利益补偿以及冲突的有效解决。在广州市进行生态绿心治理工作过程中，生态补偿标准较低等状况对企业以及绿心地区居民达成合作意识、进行合作行为带来严重影响，就从实现补偿资金路径多样化发展方面出发，将政府财政支付占据重要地位的局面逐渐转变为政府主导、坚持政府主导地位、多方构建的生态补偿模式，让生态补偿标准得到有效改善。除此之外，进一步强化生态补偿机制缺乏硬约束，就从相关法律条令以及法律法规角度出发，出台极具法律效力的补偿机制或者细则，以此有效加快绿心地区与周边园区和社区、流域上下游彼此间更为科学、合理的生态补偿机制构建工作进程。

3.4   充分发挥地方政府横向协调作用

在进行跨域治理工作过程中，一方面应充分发挥上级政府所具备的宏观调控能力，另一方面地方政府彼此间也应达成合作共识，实现协同发展以及主动性有效发挥的目的。由于地方政府在进行区域治理工作过程中担任推动者和执行者“双角色”，对治理工作质量以及最终成效具有极大影响。然而广州市在进行生态绿心跨域治理模式实际运行过程中，对于各职能部门联合执法监管机制以及绿心督查制度已初具雏形，其中多部门联合执法监管机制的核心内容在于广州市所有市级职能机构达成合作共识，共同开展执法工作［4］。而绿心督查的实质在于由省工委会协同省人大执法办、省政府监察室以及省直相关部门针对违法乱纪、破坏社会治安和稳定的行为和状况开展督查监管工作。除此之外，对于跨区域职能部门彼此间应进一步强化横向协调能力，提升横向协调水平。生态绿心地区政府与区域外地方政府也应进一步提升对强化横向协调能力的关注力度，对于相关政策信息应进行及时分享，以此为生态绿心地区退出的工业企业的选址、搬迁以及员工子女入学等给予必要支持。

3.5   积极开展治理工具优化组合工作

跨域治理的工作实质在于多元主体相互共同协调、达成合作共识、共同开展治理工作。要想进一步实现协作治理并有效保证治理工作质量的成效，将多样政策工具进行有机融合并充分发挥其作用以及其自身所具备的治理优势［5］。对于管制型政策工具，其自身权威性以及不可更改性的特性极为突出、显著，进而让影响或者威胁绿心的行为得到有效控制。但是由于管制型政策工具具有极强的强制性，导致各主体治理积极性和热情受到严重影响，对于此种状况就应将其与经济激励型以及自愿型政策工具进行充分融合，从而让缺陷和不足得到及时有效的弥补和处理。

4     结束语

伴随广州市城市化进一步深入发展，以及现代社会构建工作进程的进一步加快，广州市生态绿心在生态文明构建工作中占据着极为重要的地位，并逐渐成为现下社会关注焦点。结合我国乃至全球当下发展狀况而言，在城市化以及区域一体化发展进程不断深入的影响下，跨区域、跨部门以及跨领域等多样繁杂的公共事务大量涌现，对于此应充分发挥各领域治理优势，并积极采用多元主体协同治理方针。而广州市生态绿心在我国生态文明构建工作中发挥着极为重要的作用，是进一步实现美丽中国构建工作的强有力保障，具有极为重要的战略意义。

主要参考文献

［1］［作者不详］.城市的“绿心”：温州生态园［J］.浙江国土资源，

2022（7）：2.

［2］章巧依，潘献瑶，项斌.城市绿心山水客厅：茶山省级森林公园［J］.浙江林业，2022（6）：36-37.

［3］于鑫淼，师晓迪.海南热带雨林国家公园：生态绿心动植物宝库［J］.绿色中国，2022（9）：76-79.

［4］梁印龙.生态文明时代“区域绿心”地区跨界协调与空间治

理［J］.城市发展研究，2022，29（2）：99-105，33.

［5］马晓枫.生态文明建设背景下绿心地区乡村振兴规划策

略［J］.商业文化，2022（6）：49-50.