学校安全治理的理念转型：基于总体国家安全观的探讨

马雷军

摘要总体国家安全观是我国安全发展战略的指导思想，对教育系统做好安全工作具有重要的指导意义。随着形势和问题的不断变化，当前学校安全治理需要实现从绝对安全到相对安全、从学校安全到全面安全、从具体思维到系统思维、从事后处置到全程防治、从实践驱动到理论策动的理念转型，以适应学校安全治理的发展趋势。

关键词 学校安全治理；总体国家安全观；相对安全；系统思维；全程防治

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2023）02-0037-04

注释：① 本文系中国教育科学研究院基本科研业务费专项资金2022年度重点项目“教育法法典化立法研究”（项目编号：GYB2022003）的研究成果。

百年未有之大变局使得我国面对的安全形势日趋复杂。为了应对安全领域的新形势、新问题，我国在2014年提出了总体国家安全观。总体国家安全观是建立在对安全整体认识的基础上，由政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系，[1]是多层次、全方位的国家安全指导思想，[2]是我国重要的国家发展战略。

学校安全作为总体国家安全系统中的重要组成部分，不仅仅影响国家整体安全战略的实施和效果，还肩负着培养未来公民安全素养的任务。总体国家安全观对学校安全治理提供了全新的“顶层设计”和发展思路。因此，教育系统需要在总体国家安全观的指导下，以全新的学校安全治理理念适应总体国家安全观的发展需要，更好地承担立德树人、保证师生全方位安全的任务。

人们对于学校安全存在着绝对安全与相对安全两种观点。绝对的学校安全观认为学校要通过系统的安全治理，达到不存在安全隐患、不发生安全事故的安全状态。但绝对的学校安全观仅仅是我们的一种良好愿望，在现实中是不可能存在的。这是因为事故的发生有一定的概率，概率论中存在“没有零概率现象”的理论和偶然独立法则（从本质上将极难发生的现象作为实际问题，就等于现实上不会发生，称此为独立法则）。针对绝对安全观，有学者提出相对安全观，认为“安全意味着可以容许的风险程度，比较地无受损害之忧和损害概率低的通用术语”。[3]无论从理论上还是实践上，人类都无法制造出绝对安全的状况，这既有技术方面的限制，也有经济成本方面的限制。[4]

近些年，作为学校安全治理主流理念的绝对安全观将安全与事故对立，以安全事故发生与否作为衡量一所学校安全工作优劣以及是否追究学校、教师责任的唯一依据，即在实践中要求学校绝对不能发生任何安全事故。这就使得基层学校为了避免来自行政部门、社会舆论、学生家长的各种压力，更为了避免事故发生后的责任承担，不得不采取一切方法避免各类事故的发生，甚至包括取消必要的教育教学活动，如取消春游、校外参观以及足球等具有一定危险性的体育活动，严格限制学生在校活动场所和活动内容，拆除学校单双杠等必要的体育设施。

重视学校师生生命安全是安全治理范畴的理念进步，但是我们不能从一个极端走到另一个极端。绝对安全观在某种程度上能将学校安全事故发生几率降到最低，但这是以牺牲学生身心全面发展为代价的，是与立德树人的教育根本任务相背离的，是与教育教学的基本规律相抵触的，是与培养社会主义建設者和接班人的历史使命不相符的。学校务必高度重视安全工作，但是安全工作必须在遵循人的身心发展规律、保证学生全面发展、保障学校正常教育教学的前提下开展。

针对上述问题，习近平总书记在2018年全国教育大会上特别强调，各级党委和政府要为学校办学安全托底，解决学校后顾之忧，维护老师和学校应有的尊严，保护学生生命安全。[5]针对学校安全事故处理的种种不规范现象，教育部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部在2019年发布了《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》，有效遏制了学校安全事故发生后的“校闹”行为，维护了学校的教育教学秩序，保证了师生的正当权利。教育部在2021年颁布的《未成年人学校保护规定》中明确要求：学校不得设置侵犯学生人身自由的管理措施，不得对学生在课间及其他非教学时间的正当交流、游戏、出教室活动等言行自由设置不必要的约束。这些举措都为教育系统贯彻落实相对安全观提供了保障，从而使我们正视学校安全事故的客观性，理性对待现实中发生的安全事故，严格区分意外事故和责任事故。相对安全观不仅让校长和教师在教育教学上有更多贯彻立德树人教育根本任务的空间，为所有的学生提供全面、系统、安全、健康的教育环境，更支持和鼓励学校开展足球、冰雪运动等一些具有较高风险的特色体育活动。

当然，相对安全观并不是不顾学生安全，而是在为学生提供安全环境的前提下，处理好以下几方面的基础性问题。一是依法区分意外事故和责任事故的不同归责原则，将非人为责任事故纳入“容错范畴”；二是通过完善学校安全事故处理的途径、组织、机制，保障有合法、多元、通畅的途径，运用法治思维和法治方法解决因学生伤害事故引发的家校矛盾；三是通过完善综合保险机制和建立赔偿基金机制，解决各类安全事故的赔偿资金来源问题，如江苏省南通市通过政府买单的形式为学生购买综合保险，将所有学生伤害事故都纳入保险范畴。

传统的学校安全理念是指学校内部的安全，即从空间上对学校安全的范畴进行界定。在以往的学校安全治理当中，也往往将学校的地理范畴作为划分教育系统和学校安全职责的依据，即学校围墙里面的安全属于学校管理，围墙外面的安全属于其他主体管理。但我们在实际工作中逐渐认识到，这种传统的学校安全治理责任划分制约了学校安全工作的效果，因为学校内部的安全工作需要外部力量的支持，而学生在校外的安全也需要学校的支持。这就需要我们实现从学校安全到全面安全的理念转换，具体包括三重含义，即要实现政府、学校、家庭、社会四位一体的安全治理模式，要通过学校安全教育提升学生校外安全的教育效果，要树立通过学校安全教育保证学生终身安全的教育理想。

其一，学校安全治理需要政府、学校、家庭和社会的协同治理。首先是明确各个政府部门对于学校安全治理的职责，这在《中华人民共和国未成年人保护法》《中小学幼儿园安全管理办法》等法律法规中有明确规定。但是我们要认识到，教育系统外部及政府机构对于学校内部的安全治理也负有重要职责。例如：2022年刚刚颁布的《中小学法治副校长聘任与管理办法》明确规定，在中小学任职的法治副校长要参与学校的安全管理。同时，家长委员会和社区组织也要参与学校的安全治理。

其二，学校要通过安全教育提升学生在校外的安全。学校的安全教育不仅仅要确保学生在学校内部的安全，更重要的是要让他们掌握与年龄相符的安全意识、安全知识和安全技能，使其在家庭或社会遇到危险时也能采取正确及时的避险措施，从而保证自己的人身安全，减少学生在校外发生意外事故的几率。

其三，学校要通过安全教育保证学生的终身安全。例如：对于人工呼吸、心肺复苏、灭火器使用等安全技能，如果学生在基础教育阶段不能很好地掌握，那么他们中的部分学生就可能再也没有机会接受系统的培训。有数据表明，目前发达国家公共场所猝死人士的心肺复苏成功率达38%，而我国不足1%；发达国家公众接受急救培训率达60%～92%，而我国不足1%。[6]2021年，教育部颁布《关于开展全国学校急救教育试点工作的通知》，针对试点学校开展急救知识教育和技能培训。这项工作意味着学校的安全教育不仅仅要保证学生当下安全，更要解决学生终身安全的问题。

从学校安全到全面安全的理念转型，代表着社会整体的安全观念提升，预示着今后公民安全素养的进步，这将为实现总体国家安全观奠定坚实基础。

学校安全治理中的具体思维是指在学校安全治理过程中，针对特定的安全事故提出特定的防治措施，如我国在近几年针对学生欺凌、学生性侵等问题陆续出台了一些防治举措。但是我们还要看到，具体事件的防治不仅仅要针对事故的现象，更要针对事故的本质和成因。安全问题是个系统工程问题，安全系统是把安全的各个要素考虑在内，以系统的观点来研究安全，从而形成安全系统。[7]系统是由要素组成的有机统一体，而整体性是系统最基本的特性。系统作为整体，它的性质和功能是由各个要素综合协调产生的；处于系统中的各个要素，其性能受到系统整体性的制约，同时也反作用于整个系统。[8]所以，系统思维的理念意味着学校安全治理不能仅仅头痛医头脚痛医脚、就事论事，而要从系统各个要素相互关联的视角统筹谋划学校安全治理。

例如：针对学生欺凌问题的防治，我们可以从四个层面进行统筹运作。首先，从学生欺凌的发生机制来看，不仅仅要针对学生开展欺凌防治教育，更要从学生欺凌的形成视角审视学生欺凌问题与学生家庭关系、学生学业成绩、学生性格特征的关系，从根源上阻断学生欺凌的产生可能。其次，从学生欺凌的防治主体来看，学生欺凌防治是学校教育、家庭教育和社会教育协力的效果，必须通过三方系统施策才能从根本上解决学生欺凌问题。再次，从发生环境看，破窗理论从安全学的视角阐释了外在环境对人的内在动机具有重要的影响。所以，一个民主、团结、平等、有序、整洁的学校和班级环境就不容易产生学生欺凌现象。最后，从整体育人的视角看，学生欺凌的防治实际上是学校整体育人的重要组成部分，学校能否尊重学生的个体权利、能否遵循因材施教的教育原则、能否遵循学生身心发展的基本规律，直接影響着一所学校学生欺凌防治的效果。

所以，学校的安全治理不仅需要对症下药，更需要在统筹考虑学校安全系统甚至整个学校运转系统的各个构成要素的基础上综合施策，从系统的视角考虑各个系统要素对学校系统的作用与反作用。这就要求我们跳出以往解决学校安全问题的具体思维导向，从未成年学生的身心发展规律出发、从有利于学校教育教学实践出发、从有利于教育事业整体战略发展出发去解决诱发学校事故发生的本质和核心问题，运用系统思维从源头上对症解决，从整体系统防治。

四、从事后处置到全程防治的理念转型

东汉史学家荀悦在《申鉴·杂言》中有一段话：“先其未然谓之防，发而止之谓之救，行而责之谓之戒。防为上，救次之，戒为下。”这段话阐释了事先预防、事中应对与事后处置在安全防治中的作用与效果。学校安全事故的根源在于学校面临的各种风险源，所以学校安全治理的最高层次应当是加强预防，避免事故的发生，即“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。[9]同时，现实中事故永远会有一定的发生几率，另外还有地震等自然灾害以及犯罪分子侵害等人为事故是我们无法准确预测和防范的。因此，我们需要建立完善的应急体系，最大程度确保将事故损失降到最低。

新中国成立后很长一段时间，我国学校安全治理的重点主要在事后处置。以1994年为例，国家教委发布的安全领域相关文件多以事故通报为主，如针对浙江省缙云县翻船事故发布的《关于加强中小学安全工作的紧急通知》，针对辽宁省瓦房店市小学生扑救山火造成伤亡事件发布的《关于严禁中小学生参加扑救山林火灾的紧急通知》，针对湖北省武汉市某中学群体斗殴事件发布的《关于加强重大伤亡等事件请示报告工作的通知》等。本世纪以来，学校安全治理逐渐从事后通报、事后追责的事后处置模式开始向全程治理模式转变，主要表现在学校安全预防体系和学校安全应急体系逐步得到重视，该理念在2006年教育部颁布的《中小学幼儿园安全管理办法》中得到较为充分的体现。

国际安全应急普遍将安全应急管理的程序分为减缓（Mitigation）、准备（Preparation）、响应（Response）、恢复（Recover）四个阶段。[10]其中“减缓”是通过积极的行动减少事故发生的风险，如建立安全组织、制定安全制度等；“准备”是发展应对安全事故爆发的能力，如制定安全应急预案、建立安全预警机制等；“响应”是减少事故损害的行动，如事故发生后的损害控制、危害评估、救援急救等；“恢复”是遭受损害的主体恢复到正常状态的行动，如心理安抚、媒体应对、设施重建、教学恢复等。所以，从学校安全全程治理的视角来看，我国学校安全工作在应对安全事故方面还存在很多漏洞和空白，例如各地的安全预警机制亟待建立。

2017年，国务院办公厅发布《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》，从全程治理的视角提出建立科学系统、切实有效的学校安全风险防控体系。在该意见的指引下，建构贯穿全程、点面结合、相互衔接、系统有序的安全治理程序以及规范和标准，必将成为今后我国学校安全治理的趋势。

相对于美国、日本等一些国家，我国学校安全相关理论研究起步较晚，成果相对比较薄弱，无论在政策拟定还是实践指导中都难以为学校安全治理实践提供足够的引领与支撑。相对于理论研究，我国近些年学校安全治理的进展更多的是依靠基层工作人员的实践智慧，全国各地在安全治理实践中陆续产生了一些具有示范和推广性的安全管理经验和模式，如河北省学校安全隐患网格化管理模式、广西梧州安全标准化管理模式等。在此背景下，实践驱动成为当前我国各级教育行政部门和各级各类学校提升学校安全治理水平的主要推动力量。这种现象甚至导致很多人对于学校安全理论研究的重要性和必要性产生了误解和质疑，认为学校安全治理完全是实务操作的范畴，缺乏理论研究的价值。也正是因为缺乏理论研究的支撑，当前我国学校安全治理进入了发展的平台期，很难取得实质性的提升和突破，如近两年我国中小学生溺水和自杀的数量又有所反弹。

学校安全治理需要相关学科理论的支撑，学校安全相关的基础学科主要有安全科学与工程、应急学。安全科学与工程是研究人类生产及生活过程中事故、灾难的发展机理和规律及其预防与应对的科学体系。而应急学是近些年在我国刚刚兴起的学科，是以灾害应急管理与危机处置为主要研究对象的学科。学校安全治理在很大程度上依赖安全学与应急学的内容在教育领域的应用。但遗憾的是，目前国内安全学与应急学的专家极少关注学校安全方向的研究，形成了相关学者只研究其他领域的安全和应急问题，唯独不研究自己所在教育行业安全和应急问题的怪相。而教育学领域的学者也因为缺乏相关的专业学科支撑，难以将学校安全治理上升到一定的理论高度，尤其是提升理论的应用性。

除了安全科学与工程以及应急学，学校安全治理还涉及教育学、法学、管理学、心理学、情报学等诸多学科。基于学校安全研究的综合学科属性，我们急需教育内外部的研究人员共同关注学校安全的相关理论问题研究，建构学校安全研究的相关理论体系，为学校安全治理提供理论支撑，以理论策动的方式提升学校安全治理的水平。

参考文献：

[1] 新华社.习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议强调坚持总体国家安全观走中国特色国家安全道路[N].光明日报，2014-04-16.

[2] 高飞.中国的总体国家安全观浅析[J].科学社会主义，2015（2）：11-15.

[3][7] 教育部高等学校安全工程学科教学指导委员会.安全学原理[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2009：75，79.

[4] 罗云.安全科学导论[M].北京：中国质检出版社，2013：124.

[5] 新华社.坚持中国特色社会主义教育发展道路 培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人[N].光明日报，2018-09-11.

[6] 连漪.公众施救能力培训将铺开[N].健康报，2018-12-19.

[8] 张志勋.系统论视角下的食品安全法律治理研究[J].法学论坛，2015（1）：99-105.

[9] 戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企業精神如何改革着公营部门[M].上海市政协编译组，东方编译所，译.上海：上海译文出版社，1996：205.

[10] 邓仕仑.美国应急管理体系及其启示[J].国家行政学院学报，2008（3）：102-104.

（编辑 崔若峰）