新时代高校财务治理体系研究——以F高校为例

黄奕菲（福建江夏学院 福建福州 350108）

党的十九届四中全会全面审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对国家治理体系和治理能力的现代化做出重要部署。高校治理是国家治理的一个重要组成部分，其水平的高低对国家教育水平现代化具有重要影响。但随着高校规模不断扩大，业务范围逐渐拓展，资金来源日益复杂，传统的财务管理方式已不能适合高校发展的需要，亟需高校完善内部治理机制，实现财务转型，推进财务治理现代化。高校财务治理是新时代大学制度的重要组成部分，如何构建新时代高校财务治理体系具有重大的现实意义和实用价值。

一、高校财务治理的内涵

财务治理的核心是财权与事权的关系，主要是为了处理人、钱、事三者的关系。具体可从挖掘财务数据的服务性功能、通过内部控制流程建立责任链条、制定绩效考核体系三方面来实施，同时通过理顺不同权利主体的关系，实现财务内外部治理的融合，促进利益相关方的共同参与，最终实现目标。高校财务治理机制坚持党委领导下的校长责任制，建立学校党委书记、校长、纪委书记监督协同的治理体系，保证财务治理决策科学性和可行性（毛成银等，2016）。高校财务管理与高校财务治理不同，财务管理侧重于控制权，主要针对资金的使用，确保资金的使用合法合规，以预算为主线，对项目收支进行管理监督。高校财务治理起源于公司财务治理，财务治理从宏观的角度考虑了经济业务中的权利和义务关系，需要各部门相互协作，进而解决内部责任主体之间奖励、问责与风险的关系，追求更加长远高效的目标。高校财务治理不是一个新概念，从财务管理到财务治理，仅一字的差别，反映了新时代高校财务的变革，并伴随着教育事业的发展，贯穿于教育、财务改革的全过程。

二、高校财务治理存在的问题——以F高校为例

F 高校为某省省属普通本科高校，设18 个党政管理机构，教学机构16 个，教学辅助机构2 个，普通本科生14 838人，现有教职工1 026人，其中教学人员750人。F高校财务治理主要存在以下问题：

一是内部控制制度薄弱，内控体系建设起步晚。内控制度具有全面性、重要性、制衡性和适应性的特点，是一种以预防为主的制度，目的在于合理保证学校经济活动合法合规，有效预防舞弊和腐败。但从F 高校目前的内部控制来看，虽已成立了内部控制建设领导小组，全面负责学校内部控制体系的推进，但是由于起步时间晚，对内控制度缺乏系统性学习，导致高校领导层在建设上处于被动的状态。在具体业务上，高校内部控制涉及各机关部门和二级学院，在财务、基建、人事、资产等各部门、学院有各自的规章制度，却缺乏整体相互制约的制度和手段，在岗位的制定上也存在相互冲突的职责，如支出申请与内部审批实质上为同一人等。

二是预算编制统筹性不高，预算调整不够科学。科学合理的预算编制不仅能够优化高校资源配置，还能够提高学校资金的使用效率。目前F 高校未设立专门的预算小组，预算由各部门提交至预算科后编制，未设立专门的预算机构进行统筹规划，容易导致校内预算与部门预算相脱节。各二级部门负责人未将预算与目标责任相对应，对预算理解不深，预算前期论证不充分，往往采用“往年数+一定比例增幅”来设置预算，预算“报大数”的行为常常发生。预算与高校实际发展不匹配、与资产配备相脱节，会影响高校年度计划的完成。预算执行不规范，如出现超预算、无预算的情形，可能导致资金闲置或紧张。由于财务部门和业务部门的沟通不够，经常出现预算调整不能在党委常委会和校长办公会通过，不得不被动调整。

三是信息化建设未实现互联互通。新时代下信息化建设已经成为各高校关注的重点之一，各项教育资源实现信息共享能够简化教师、学生的操作流程，提高办事效率。目前F 高校财务系统与资产、人事、教务等系统还未实现互联互通、资源共享。虽然财务部门已经开始执行网上预约、网络审批等系统，但报账员在报销时仍需跑资产、基建等部门进行相关手续办理，会计在记账时需要手动输入相关资产信息，财务工作变得繁琐，耗费大量人力物力。由于硬件、软件的限制，目前报销采用网络预约现场叫号的传统模式，期末或年底教师排队时间长、效率低。由此来看，高校信息还未实现完全共享，财务信息相对还是一座“孤岛”。

四是治理结构有待完善，治理专业化能力有待提高。现阶段我国高校普遍存在缺乏完善的法人治理结构的现象，“内部人控制”的局面时常存在，高校的内审部门如审计处、监审处独立性不够，专业能力不强，无法真正对财务治理起到监督作用。在新政府会计制度的推行下，会计核算目标变得更加清晰，双分录同时满足了预算控制和核算管理的需求，进一步完善了资产负债表的内容，增加了在建工程、固定资产折旧及无形资产摊销等科目，规范和统一了财务制度，对高校财务治理产生了重大的推动。随着各项新政策的实施，财务人员信息化水平不足、知识更新速度慢、学习不及时不充分的问题也暴露出来，大部分财务人员的日常时间主要投入到报销业务中，缺乏主动吸收新政策的动力，专业能力无法与新时代高校财务治理需求相匹配。

三、高校财务治理体系框架构建

高校财务治理体系以高校整体定位和发展走向为治理目标，根据明确的目标划分责任，合理分配财权。高校财务治理体系框架设想如图1所示。根据各高校定位和发展规划设定治理目标，将治理目标分解为财务管理部分和业务制度部分，制定相关财务制度和业务制度。财务管理部分制定主体为计划财务处，由预算、决算两条线划分预算收支体系和财务收支体系；业务制度体系主要由各业务部门构成，科研处负责横、纵向科研经费的管理，后勤处负责基建及修缮工程的管理，人事处负责绩效及人才培养等，通过各部门共同参与、相互协作解决制约高校财务治理发展在内部控制、预算管理、信息化建设等方面的问题。在财务治理监督过程中，充分发挥教代会、审计处、纪委监察室及外部监督的作用，强化信息公开和经济责任审计的力度，完善财务治理结构，形成有序、高效的治理体系。

图1 高校财务治理体系框架设想

四、高校财务治理体系构建路径

（一）强化内控管理，建立健全有效的内部控制体系

陈永明（2017）认为高校内部控制体系的建立必须符合国家的相关法律法规，该体系的构建包括优化内部控制环境、建立科学的风险评估体系、完善内部控制流程、强化内部控制监督和评价。内部控制环境是构建内部控制体系的前提，具有先导性作用，增强领导内部控制意识、完善内部控制结构有利于营造良好的内部控制环境。通过科学的风险评估，制定合理的风险评估参数，能够及时发现可能存在的潜在风险，达到预防效果。内部控制流程影响高校经济活动的效率和效果，有效利用不相容岗位相互分离的原则，根据各岗位的特征与性质，建立相互制约与合作的工作机制，在各自的权限范围内分工协作，从而形成最便捷高效的内部控制流程体系。内部控制的监督主体包含全校师生，加强对重点岗位和重点人群的监督，一方面监督内部控制设计的有效性，另一方面监督内部控制的执行力，不断对内部控制进行监督和评价才能保证其健康长远运行。财务处要加强与审计处、纪委监察室的联动，加大审计问责和监察执行力度，做到“敢管”和“能管”，推进内控全覆盖性，及时制止违法违纪行为发生（李新等，2022）。通过建立健全内部控制体系，加强内部控制管理，强化内部监督，实现“关口转移”，建立反舞弊、反贪污、反腐败的长效机制，真正实现内部控制管理工作总目标。

（二）调整预算管理的方法，提高预算决策的科学性

预算既是一种管控手段，也是一种激励途径。各高校在政策法规允许范围内，应积极采取措施筹措资金，加强收支管理。F高校可以设立专门的预算管理委员会，负责统筹经费、合理编制预算及制定预算管理办法。委员会成员可以由专业财务人员、校领导成员及各二级部门负责人等组成，定期对委员会成员进行培训，学习相关最新法律法规，保证预算编制合法合规。预算编制应以高校未来的发展规划为中心，预算的制定必须具有前瞻性和有效性，对于未来的紧急突发情况具有应急处理能力。在预算编制时，采用智能化预算管理，通过大数据等手段将预算编制数字化和精准化，追踪历史数据，对预算编制偏差进行分析，对比外部动态市场数据，确保预算编制精准合理。预算一经下达，各部门按照预算严格执行，资金必须专款专用，不得随意变更资金用途。如若需要追加预算或调整预算，根据金额不同，需相应层级会议讨论通过。在“放管服”政策的驱动下，赋予各部门更多自主权，经费主要由各二级学院自己管控。二级学院负责人围绕部门效益，在预算编制时，应注意定额标准的制定，合理测算部门成本费用。

（三）加强信息化建设，实现信息共享

在大数据时代，应充分利用互联网技术实现信息共享，成熟的信息系统支持，能更好为全校师生服务。目前高校部门之间的信息相对封闭，以资产入库系统为例。资产管理员将资产型号、规格、照片等基本信息录入资产管理系统，经资产处人员审核完成入库后，送至财务处报销。由于资产与财务系统未实现互联互通，财务人员需重新审核并将资产录入财务系统，增加了财务人员的工作量，报销人员不及时、跨月报销容易导致资产与财务账面价值不一致。有研究表明，通过加强顶层设计，根据各业务部门的实际需求对接各业务部门的系统，将财务系统与科研系统、教务系统、资产系统及人事系统有机融合，注意系统相互兼容与分离，构建全校信息一体化共享服务平台。有研究发现，将各部门信息作为子模块纳入到学校整体系统中，能实现信息统一管理，互联互通，当各业务部门需要彼此信息时，系统可以选择并自动生成，简化操作流程，使得内部信息公开透明。信息化建设离不开硬件、软件的更新与改造，F 高校应高度重视系统信息化建设工程，加大资金、人力投入，尽快探索新的报销模式，实现经费审批、报销投递、银校互联全程零接触模式，打破教职工和学生在报销时间和空间上的障碍壁垒，节约报销时间，简化财务工作流程，实现精准服务。

（四）明确财务治理关系，完善财务治理结构

高校应完善法人治理结构，制定对应议事规则，明确各部门在高校财务治理的职责权限。高校的最高决策机构为党委常委会，讨论并决定校长办公会提交的事项。校财经领导小组成员为党委书记、校长、副校长，负责决策学校重大事项，其下设各类委员会（领导小组）工作小组，由审计处、财务处、科研处等业务部门构成，负责二级学院和职能部门的具体事项，将经济责任层层划分，落到实处。目前大多数高校已成立教职工代表大会，充分发挥教职工的民主议事权利，积极参与学校各项规章制度的制定，维护教职工的权益。同时高校可以根据其发展情况成立校董事会，校董事会作为决策机构之一，由校领导、校友代表、专业人士、学生家长代表、教师代表等社会人士组成，对学校资金分配、支出、预决算和财务指标等进行监督（杨朝晖等，2018）。信息公开是财务治理的重要手段之一，优化治理结构，充分保障教师、学生的知情权、参与权和监督权，提升办学透明度，积极吸引社会优质资源参与到高校办学中，拉近学校与社会的距离（盛光明等，2021）。高校应主动接受社会监督，推进决策的法治化、科学化和民主化。

（五）培养专业人才，建设高水平人才队伍

高校财务治理的主体是财务人员，在新时代背景下，财务人员要从核算型人才转型为管理型人才。“大财务”理念，要求财务人员紧跟新政策，提高信息化能力，培养创新数据思维，充分利用大数据，实现业财融合，在微观层面能熟练运用财务软件进行财务核算，在宏观角度做好预算管理和风险控制。高校应加强财务队伍建设，鼓励财务人员参加专业课程培训，定期组织学习新政策、新文件，加强与周边高校的交流合作，通过调研和学习不断更新财务人员的专业知识。财务部门内执行轮岗制度，优化科室设置，细化岗位职责，让每个财务人员熟悉核算、预算、资金管理等全部门业务，灵活运用各项数据，培养综合型专业财务人员，满足高校财务治理的要求。另外，除了内部培养专业人才，各高校还可以积极引进专业人才，除了考虑其财务背景，还可以选择具有计算机或信息化等技术特长的复合型人才，为高校财务治理注入新鲜血液，建设高水平人才队伍。

五、结语

随着“十四五”时期的到来，经济和数字化转型全面开启，与F高校现状类似的其他高校应抓紧机遇，以问题为导向，精准发力，统筹做好学校改革发展稳定工作。高校财务治理体系的建立是一个不断完善的动态过程，应根据新的技术和要求及时完善各项制度，调整策略，加强信息化建设，建立、储备高水平人才队伍，构建一流的大学财务治理体系，争取向一流大学靠拢。