促进工业用地效率提高的审计协同路径探析——基于成渝地区双城经济圈建设规划

袁利华（博士）黄辉（教授/博士）

（重庆工商大学会计学院重庆工商大学审计处 重庆 400067）

一、引言

土地资源是区域经济发展过程中基础的、难以再生的自然资源，也是工业发展关键的、不可缺少的生产要素。党的二十大报告指出“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”。但随着城市化进程的加速，土地供需矛盾更加突出，由于土地供后监管不力等引发的土地使用问题层出不穷，“土地资源利用效率低下”成为普遍现象。

党中央、国务院高度重视成渝地区的发展。2020 年1月3 日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，作出推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极的重大决策部署；2021年10月，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，作为指导成渝地区双城经济圈建设的纲领性文件和制定相关规划、政策的依据。成渝地区双城经济圈在国家战略发展大局中具有独特而重要的战略地位，其发展必然伴随着大规模工业用地的出让和使用，故提高双城经济圈土地利用效率，是当下所需、当务之急。而审计在国家治理体系中占有重要地位，审计机关通常承担着“资源开发、生态修复、污染防治、项目推进、责任落实”等监督职责，因此，在成渝地区双城经济圈建设过程中，要充分发挥国家审计职能，协同各方审计力量，监督工业用地的出让、使用情况，提出整改建议，实现“治已病、防未病”。

综上，本文基于“成渝地区双城经济圈建设-地方政府-工业用地效率-国家审计”四者之间的关系，分别从经济责任审计、自然资源和生态环境审计、企业审计、土地资源和双城经济圈建设政策措施落实情况专项审计等四个方面，着力剖析了国家审计促进区域工业用地效率的协同机制和具体实施路径，并进一步从微观、中观和宏观三个层面分析了协同效应。

二、文献综述

（一）土地资源利用

国内外关于国土资源利用的研究可以追溯到20 世纪末、21 世纪初，有学者关注了城市增长和土地资源可持续性、耕地占补平衡和土地集约利用（毛太銮，2007）。而近年来有关土地资源利用效率的研究主要涉及以下几个方面：首先，人多地少是我国现阶段面临的基本国情，国土资源利用粗放又是我国土地资源表现出的基本问题（朱志远，2017）。在我国经济发展中，工业用地利用效率影响机制复杂，而其分析视角总体上可分为政府层面和市场层面。大多数研究从政府层面进行了研究，认为土地财政是我国工业化、城镇化和市场化进程中的客观现实，导致用地短缺与低效利用现象并存（王怡维，2021）。其次，作为大多生产活动的载体，土地资源的有效配置势必会对地方经济发展产生重要影响（刘新智和周韩梅，2022）。那么，在“保经济增长、保耕地红线”的双重压力下，虽然政策约束会倒逼地方政府提高土地利用效率，但往往以降低财政收入为代价（唐盟和邵磊，2022）。最后，中央与地方、地方与项目之间的信息不对称等，导致计划与实际需求不匹配；在政绩考核下，地方政府重指标申请而轻批后管理，摸不清家底（杨晓和等，2017），缺乏土地出让后的监管。总之，不仅需要严格遵守我国国土空间规划的三条控制线，又要满足城市工业生产空间的基本投入要素，就需要探索出有效的监督约束机制，走节约高效的城市生产空间发展方向（梅林和魏新月，2022）。

（二）国家审计与土地资源利用

国家审计的本质是国家治理系统中内生的“免疫系统”，其具有预防、揭示和抵御功能（刘家义，2012），承担着充分运用监督、评价和鉴证三大职能，建立善治政府的职责（谭劲松和宋顺林，2012），是推动国家治理现代化的重要保障（蔡思培和程博，2021；王颖和牛泽昊，2022）。伴随着审计全覆盖的推进，审计机关有权对国有资源进行审计监督，促进经济发展方式转变（马志娟和梁思源，2015）。然而，土地资源审计较为困难，牵涉职能部门众多、业务流程复杂。有研究认为，土地资源审计可从经济责任审计、自然资源和生态环境审计、企业审计、专项审计等方面切入，协同监督和治理土地资源。一是经济责任审计与土地资源利用。经济责任审计作为具有中国特色的经济监督制度，是我国国家治理中一项制约权力运行的重要制度安排（王慧和赵金玲，2021；贾云洁等，2021）。通常领导干部的决策对土地资源的利用影响大，责任也大（顾奋玲和杜冰青，2019）。实践表明，区县相关职能部门在土地资源管理过程中，存在失职的情况，对闲置土地情况了解不清晰，土地资源一供了之，缺乏后续监督治理（张英婕和王洪强，2021）。因此，经济责任审计应重点关注领导干部管辖区域内违法用地趋势、工业园区用地情况和土地项目情况等。二是自然资源和生态环境审计与土地资源利用。近年来，我国审计机关持续不断推进资源环境审计工作（Jiang和Tan，2020），以加强对土地资源等方面的审计监督（刘力云，2017），尤其是针对土地资源的开发、利用和保护情况（杨晓和等，2017）。三是企业审计与土地资源效率利用。目前只有少数研究关注到企业审计与土地资源的关系，例如企业领导人土地资源交易问题；领导干部土地资源资产离任审计的责任范围将逐步涵盖与土地资源开发、利用相关的国有企业领导人（杨晓和等，2017）。四是专项审计与土地资源利用。大多数土地专项审计重在揭露土地资源违法违规行为，尚未对土地资源节约集约利用情况给予足够的关注（马志娟等，2020）；合理配置城市间用地指标，促进区域内土地资源的高效利用，是成渝地区双城经济圈建设亟需解决的问题（孙超英等，2021）。

综上所述，已有的相关研究文献丰富、视角多，为本文奠定了坚实的研究基础，但仍存在不足，即未将工业用地效率、国家审计监督等方面贯通联系起来。因此，本文继承并拓展以往研究，在把握进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的基础上，探究成渝地区双城经济圈建设下促进工业用地效率提高的审计协同机制、路径及效应。

三、成渝地区双城经济圈建设下促进工业用地效率提高的审计协同框架构建

本文结合现阶段成渝地区双城经济圈建设背景，分析国家审计协同治理工业用地的现状和需求，以发现问题，归纳总结审计中应关注的重点；利用国家审计的监督治理功能，剖析工业用地效率提高的审计协同机制，以整改问题，促进工业用地的集聚开发与综合整治；探索成渝地区双城经济圈国土空间要素的有效配置和科学管理方式方法，制定国家审计促进工业用地效率的协同路径，推动成渝地区双城经济圈的发展；最后，进一步分析了工业用地效率提高的审计协同效应，以提质增效，推动成渝地区双城经济圈建设成果显现。

（一）成渝地区双城经济圈工业用地效率的基本形势与现实需求

1.基本形势。成渝地区双城经济圈规划范围包括重庆市的中心城区及万州、涪陵、綦江、大足等27个区（县）以及开州、云阳的部分地区，四川省的成都、自贡、泸州、德阳等15个市，总面积18.5万平方公里，地区生产总值近6.3万亿元。从重庆市各区县的工业用地总供应量来看，供应量较大的区县围绕主城中心分布，包括渝北区（主城区）、江津区（渝西片区）、长寿区（渝西片区）和涪陵区（渝西片区）。但是重庆市的中心城区及其西部和南部具有较大的工业用地供应规模，为建设成渝地区双城经济圈奠定了较好基础（何慧妍等，2021）。整体而言，现阶段成渝地区双城经济圈建设下工业用地效率面临的基本形势主要体现为工业用地开发规模不断提升、土地资源开发质量有待加强监督。

2.现实需求。通常工业用地利用情况主要指标包括：（1）土地利用程度，包括土地供应率、土地开发率、土地建成率等维度；（2）土地利用强度，包括工业用地综合容积率；（3）土地利用潜力；（4）用地效益等。根据重庆市公共资源交易网①https://www.cqggzy.com/jyjg/transaction_detail.html披露的土地成交结果公告，我们统计并分析了重庆市2022年土地出让情况。一方面，我们发现重庆市2022年土地成交结果公告中，存在对容积率、绿化率、建筑密度、建筑地上限高等关键指标披露不一致或不完整问题。另一方面，重庆市2022年土地资源出让约702次，其中工业用地出让次数为313次，占比约为44.59%。在工业用地中，成渝地区双城经济圈次数为281 次，出让金总额为633 173 万元，出让总规模为16 217 724 平方米，单价均值为0.033 万元/平方米，远低于非工业用地单价均值0.464 万元/平方米。因此，国家审计协同监督工业用地效率是十分有必要的，即抑制地方政府土地财政行为，监督工业用地出让价格，规范地方政府土地出让使用条件，进而促进成渝地区双城经济圈的工业用地效率的提高。详见下页图1。

图1 成渝地区双城经济圈建设下工业用地效率的基本形势与现实需求

（二）促进工业用地效率提高的审计协同机制设计

1.经济责任审计与土地资源供应。经济责任审计是促进工业用地效率的考核激励机制。在对成渝地区双城经济圈范围内的领导干部进行经济责任审计时，审计部门可从“土地供应审批”和“供后土地监管”两个方面切入。一方面是土地供应审批。审计部门通过关注各级别领导干部在职期间工业用地审批、供应等材料，再关联匹配国土、税务、住建等主管部门提供的土地卷宗、台账等资料。根据发现的审计疑点，揭示工业用地在出让、审批中存在的问题。针对出让、审批不规范问题，应及时帮助纠正、立行立改，并分析在机制体制与管理中存在的薄弱环节。另一方面是供后土地监管。先通过访谈与调查表的方式，统计并分析区域土地运作管理情况；再综合运用观察法、审阅法、复核法等，深入研究，核查在土地使用过程中存在的闲置、利用不充分问题，分析其原因，反映因“人为”导致土地后期监管问题；加强审计过程中与相关“责任人”的沟通协调，提出针对性审计整改建议，强化供后土地监管。

2.自然资源和生态环境审计与土地资源开发。自然资源和生态环境审计是促进工业用地效率的约束监督机制。在对成渝地区双城经济圈的自然资源和生态环境进行审计时，既要从总体上把握区域工业用地的特点，对区域土地资源环境所涉及的方面进行全方位的审计，又要有的放矢，突出影响工业用地效率的主要因素，进行深入细致的查证分析，达到预期审计目的。也就是说，审计部门应该重点关注工业用地是否符合成渝地区双城经济圈规划，重点考察工业用地与资源环境承载能力、土地资源禀赋信息的匹配关系，促进区域内土地合理利用，维护生态环境安全。

3.企业审计与土地资源利用。企业审计是促进工业企业用地效率提高的直接作用机制。在对成渝地区双城经济圈的工业企业进行审计时，以“审计-整改-规范-提高”这条主线，关注某一企业的工业用地效率，重点判断工业企业是否与地方政府存在合谋迹象。在企业审计过程中，可以利用审计监督力量引导工业企业聚焦实体经济和主责主业，合理提高成渝地区双城经济圈工业用地的投资强度、容积率、建筑密度等，引导和协调成渝地区双城经济圈内企业的高质量发展。

4.专项审计与土地资源效益。专项审计是促进工业用地效率提高的定期体检机制。现阶段，与成渝地区土地资源相关的审计，主要包括周期性的土地专项审计和成渝地区双城经济圈建设政策落实情况专项审计。在开展土地专项审计时，重点调查工业用地利用的总体情况，查找其使用是否遵守了有关法规，是否存在国有土地收益大量流失和用地成本偏低影响情况，严重影响土地资源的合理配置和集约节约利用；在开展成渝地区双城经济圈建设政策措施落实情况专项审计时，重点核查工业用地效率，增加审计覆盖的广度与深度、系统性与全面性，做好工业用地的定期体检，助力成渝地区双城经济圈的空间开发格局优化。详见图2。

图2 审计协同机制

（三）促进工业用地效率提高的审计协同路径优化

1.经济责任审计与工业用地供应。经济责任审计是促进工业用地效率提高的问责路径。在地方政府出让工业土地过程中，审计人员可联合重庆市或四川省各级国土资源部门或聘请外部专家，借助运用地理信息比对技术与国土资源部门提供的遥感影像图，查看成渝地区双城经济圈内工业用地块使用现状，核查闲置、改变用途等存在疑点地块。然后，经实地勘察调研，确定审计疑点地块，实现对低效率工业用地等情况的核准。最后，通过调阅监管系统、相关卷宗台账以及结合实地查看的形式，锁定问题。针对地方土地指标“供过于求”问题，提出针对性的审计整改建议，帮助地方政府合理安排新增建设用地指标，加快解决地方土地“批而未用”突出问题，制定并执行相应的问责制度，并追究相关领导干部的经济责任。

2.自然资源和生态环境审计与工业用地开发。自然资源和生态环境审计是促进工业用地效率提高的追责路径。在对成渝地区双城经济圈的自然资源和生态环境进行审计时，通过四川省或重庆市自然资源部门对区域工业用地指标批复情况与土地市场动态监测与监管系统导出批地供地数据相比对，结合用地合同，重点审查土地的资源禀赋、投资规模、功能分区、地形地貌、空间布局等。针对低效、闲置、超过资源环境承载能力或造成资源环境生态严重破坏的工业用地，实行终身追责制度。

3.企业审计与工业用地利用。企业审计是促进工业用地利用效率提高的直接路径。这是由于企业是工业用地的直接使用者。因此，对在成渝地区双城经济圈内拿地的企业进行审计时，应以《成渝地区双城经济圈国土空间规划（2021—2035年）》有关集约节约用地的相关政策方针为依据，做深做实审前调查工作后，再充分了解区域内的企业土地资源利用是否符合集约节约利用评价标准。此外，在审计整改建议中，针对土地闲置、使用效率低、投资强度弱等的工业用地，加大对相关企业的惩罚力度，抓好区域工业用地在使用者终端层面的监管治理，为成渝地区双城经济圈建设提供空间保障。

4.专项审计与工业用地效益。专项审计是促进工业用地效率的专业路径。相对而言，专项审计具有针对性，审计成效也更专业和全面。一方面，在定期开展的全国性土地专项审计中，重点检验用地管理政策措施落实、土地使用权购入资金以及用地效率等，将区域范围内的土地资源全面体检周期化，防止工业用地资源闲置或浪费。另一方面，川渝携手组织实施成渝地区双城经济圈建设政策落实情况专项审计时，应立足“双城”视角，实现成渝地区的“多规合一”。总之，在周期性的专项审计中，既要深刻揭示区域工业用地问题以及政策措施不配套、不衔接等问题，也要归纳总结工业用地效率较高的做法，为提高双城经济圈建设工业用地效率提供可复制、可推广的正面典型经验。详见图3。

图3 审计协同路径

（四）工业用地效率提高的审计协同效应分析

1.微观效应。微观效应是指成渝地区双城经济圈的工业用地效率审计协同作用，有助于推动领导干部提高政治站位，贯彻执行党和国家经济方针政策，有助于避免企业囤地，促进企业充分利用土地资源等。具体而言，在经济责任审计、企业审计、自然资源和生态环境、专项审计过程中，根据工业用地方面存在的各类问题，追回土地出让金规模，收回违规补贴，审计有权移送线索，并督促相关企业或政府部门完善各项规章制度。

2.中观效应。中观效应是指成渝地区双城经济圈的工业用地效率审计协同作用，有助于分析成渝地区双城经济圈的工业用地效率差异性。该差异性可以进一步细分为审计实施前后差异、行业维度差异、国土空间差异和政策实施前后差异，从而精准定位成渝地区双城经济圈建设下工业用地效率评价，并精准提出切实可行的审计整改建议。

3.宏观效应。宏观效应是指成渝地区双城经济圈的工业用地效率审计协同作用，有助于揭示成渝地区双城经济圈的区域政策落实情况、资源约束程度、产业结构状况和经济发展实况。并根据审计结论，为缓解土地资源约束、改善工业园区的产业结构和生产方式以及贯彻落实成渝经济圈政策等提出相关审计建议。这有助于成渝地区双城经济圈政策举措落细落实和走深走实，推动双城经济圈高质量发展。详见图4。

图4 审计协同效应

四、研究结论及启示

（一）研究结论

随着成渝地区双城经济圈建设按下了“快进键”、进入了“加速期”，成渝地区双城经济圈建设进入新的发展阶段。审计机关应该分别从经济责任审计、自然资源和生态环境审计、企业审计和专项审计四个方面，诊断工业用地在出让和使用过程中存在的疑难杂症，并提出整改建议，以促进成渝地区双城经济圈的工业用地效率。在此过程中，审计机关可以督促地方政府理性考虑人口增长以及产业进驻实际情况，明确自身在成渝区域范围内的经济定位，尊重客观市场规律和区域经济规律，合理使用土地资源，切实提高工业用地效率，从而推动成渝地区双城经济圈高质量发展及西部生态文明建设。

（二）研究启示

通过以上分析，本文得到以下启示：要落实党的二十大有关“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”的要求，实现审计对成渝地区双城经济圈工业用地效率的监督作用，充分发挥土地使用标准对工业用地的控制作用，切实提高节约集约用地水平。

1.经济责任审计与土地资源供应层面。经济责任审计是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。因此，在对成渝经济圈范围内执行经济责任审计时，审计机关应定期针对相关领导干部在工业用地审批、土地供应和土地使用等环节加强审查，审查内容包括：主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划是否融合为统一的空间规划。比如，审计机关审查各区县领导人管辖区域的资源环境承载能力和国土空间开发适宜性文件，掌握成渝双城经济圈管辖区域内的节约集约用地情况，评价各级工业用地规划；审计国土空间基础信息平台的合理性，实时监测工业用地开发使用情况。对于工业用地低效利用的情况，审计机关应及时发出审计整改通知，追究责令相关领导干部限期整改。

2.自然资源和生态环境审计与土地资源开发层面。自然资源和生态环境审计要监督“自然资源”和“生态环境”，发挥国家审计的治理机制与功能，这是夯实环境政策落实的基础。在对成渝双城经济圈的土地资源审计过程中，审计人员可以借助第三次全国国土调查数据，并作为规划现状底数和基础底图，综合审计和评价各类自然生态系统调查监测成果和土地资源利用等数据资料。有条件的地方还可开展生态状况调查监测审计，查处土地资源利用效率层面的问题。在审计过程中，应始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，积极贯彻习近平生态文明思想，将“绿水青山就是金山银山”的理念付诸审计实践。

3.企业审计与土地资源利用层面。审计央企和国有资本占控股或主导地位企业的资产、负债和损益以及财务收支，是审计机关的主要工作之一。在企业审计过程中，若发现因企业缘故造成的闲置土地，审计机关应该通知自然资源主管部门及时调查认定，依据相关法律法规收缴企业土地闲置费或收回土地。针对闲置的工业用地，除按法律规定、合同约定应收回的情形外，审计机关还应该给出切实的整改方案，有助于再次盘活利用土地。对于非企业主观原因造成的闲置土地，应在本级政府领导下，厘清各自的责任，按有关规定进行处置。此外，对企业迁址重建的情况，相关部门应在土地资源方面给予充分支持；支持企业之间联合开发，促进园区转型升级，优化成渝地区双城经济圈建设范围内的工业用地效率等。

4.专项审计与土地资源效益层面。在土地资源专项审计过程中，审计机关应审核是否以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，各区县政府是否做到土地的精准投放。即，在控制成渝双城经济圈工业用地总量的前提下，审计工业用地计划指标是否与项目一致，切实保障有效投资用地需求。审计部门认真研究，关注成渝双城经济圈的工业用地情况是否符合成渝两地国土空间规划，为促进成渝双城经济圈发展，彰显审计担当，贡献审计力量。