常州市政府购买公共体育服务的实践与经验总结

王志鹏 袁芳 王亚萍 王硕 于明星 王涵芝

(北京体育大学 北京 100084)

近年来，我国部分地区开展了政府购买公共体育服务的创新实践。该文通过研究常州市政府购买公共体育服务的实际情况，总结“常州模式”的经验与存在的问题。以“政府主导、社会参与、市场运作”为指导原则，在公共体育赛事、体育场馆、学校体育的设施购买等方面进行总结与梳理，分析出“常州模式”中存在的问题，并有针对性地提出完善政府购买公共体育服务模式的措施与建议。

1 常州市政府购买公共体育服务文件解读

1.1 购买主体

常州市公共体育服务的购买主体是指市级体育行政部门和参照公务员法进行管理的、具有行政管理职能的事业单位。

1.2 承接主体

可以承接政府购买公共体育服务的主体主要包括具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力，并依法在民政部门登记成立的社会组织以及依法在工商管理或者行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量［1］。除了以上必要条件以外，《常州市关于公共体育服务的实施办法（暂行）》还规定了承接主体所承接的特定公共体育服务项目的具体条件由购买主体会同财政部门根据服务项目的性质和质量要求确定。

1.3 购买内容

按照受益广泛、群众急需、保障基本的原则，常州市政府在《常州市关于公共体育服务的实施办法（暂行）》中列出了各级体育赛事的承办与参与、体育基础设施的运营与管理，以及运动员、体育科员管理人员的教育培训等11种重点购买的具有公益性、普惠性的公共体育服务项目。

1.4 购买方式

为规范采购行为，《常州市关于公共体育服务的实施办法（暂行）》中指出，政府必须严格按照《政府采购法》及相关法律法规组织采购。除此之外，还根据购买公共体育服务的特点和要求，确定了政府采购制、直接资助制、项目申请制3种主要采购方式［2］。

1.4.1 政府采购制

凡是符合政府采购条件的公共体育服务的购买项目均应纳入政府采购的范畴。

1.4.2 直接资助制

由购买主体根据省市相关文件和政策规定，对于具有一定资质的能够提供体育服务的社会组织，按照提供服务的质量、数量或者补贴标准及绩效评价结果支付补助资金，主要有定额补助和凭单结算两种方式。

1.4.3 项目申请制

社会组织（社会力量）按照市财政局《关于印发〈常州市市级政府购买公共服务操作流程〉的通知》的要求，对政府公示的购买项目进行申报，然后经项目审核、公示、签约后再组织实施。

2 常州市政府购买公共体育服务的实践

自2014 年《常州市关于公共体育服务的实施办法（暂行）》（以下简称《办法》）生效以后，常州市政府以政府主导向社会力量购买体育服务的方式成功举办了诸多群众性体育赛事以及其他体育活动。

2.1 完善体育赛事购买举措

表1为2014—2021年间常州市体育局每年向社会力量（社会组织）购买的公共体育服务的项目数量以及赛事类项目数量、投入资金额度的概况。通过表1 以及分析其他关于常州市政府七年来购买公共体育服务的相关资料，可以明显地看出，常州市政府购买公共体育服务是以购买公共体育赛事类项目为主。公共体育赛事类项目一直是常州市体育局购买的重点，2014年，常州市体育局第一次公开向社会力量购买公共体育服务，在当年公布的购买清单中一共包括22 个购买项目，其中有18 个就是体育赛事类项目，占比高达82%。2015—2021 年，在常州市政府关于公共体育服务的购买清单中，公共体育赛事类项目的占比也都是在80%以上，有时甚至高达90%以上。随着购买经验的积累，常州市政府在购买公共体育赛事的方式与范围等方面考虑得越来越全面，行为也表现得越来越成熟，这主要表现在如下两个方面。

表1 2014—2021年常州市体育局购买的公共体育项目及购买资金表

2.1.1 购买的体育赛事类项目种类逐渐增多、范围逐渐扩大

通过比较历年，尤其是2014—2017 年常州市政府的公共体育项目购买清单，可以明显看出，常州市政府在确定购买公共体育服务范围与种类时，有明显的探索过程。2014 年，常州市政府购买的体育赛事类项目主要包括篮球、足球、排球、乒乓球、羽毛球等球类体育项目，以及太极、舞狮等具有中国传统特色的项目。2015—2016 年，除了之前列在购买范围的球类项目与中国传统运动之外，象棋等棋牌类项目与钓鱼等具有广泛群众基础的休闲益智类运动也被加入到政府购买范围之内，进一步扩大了政府购买公共体育服务的受惠人群范围与数量。随着电子竞技参与人数的增加以及人们对于电子竞技观念的改变，电子竞技产业迎来了发展春天的同时，影响力也逐渐加大，2017 年，常州市政府将电子竞技运动正式加入到购买范围当中，这对于当地电竞产业的发展以及鼓励青少年参与到这项蓬勃发展的体育项目中具有极大的激励作用［3］。

总之，常州市政府购买公共体育赛事经历了从最初购买范围只限定在传统体育项目与中国传统运动范围中，到将休闲益智类运动和电竞、健美等新兴运动逐步加入到购买项目行列当中，再到2017年后政府购买范围趋于稳定的一个发展扩大过程。

2.1.2 购买方式、程序、规范更加科学合理

在确定向社会力量（社会组织）购买公共体育服务并实施后，常州市政府一直在完善购买公共体育赛事方面的工作。首先，在对政府购买赛事承接主体的规范方面，2016年，常州市政府将第三方绩效考核服务加入到了购买清单当中，由第三方考核机构对赛事承接主体的赛事运作过程、效果以及其他相关行为结果进行绩效考核，并将考核结果与对其发放的资金挂钩，这对于赛事本身与政府资金的使用效益都具有积极意义。其次，从政府购买方式方面看，常州市政府向社会力量（社会组织）购买公共体育的方式越来越多元化。2017 年，除了公开招标、邀请招标方式外，单一来源采购与竞争性磋商等方式也被常州市政府应用到购买公共体育服务当中。

2.2 加大体育场馆社会供给与支持力度

体育场馆是政府向社会公众提供公共体育服务的主要供给内容之一，也是常州市政府在暂行《办法》中明确列出的购买项目。为使公众更好地享受体育运动和推动全民健身运动发展，常州市政府近几年来在财政资金上不断加大对体育场馆惠民开放的支持力度，以使更多体育场馆对外开放。在扩大公众体育场馆的供给方面，常州市政府主要采取了以下措施。

2.2.1 加大对体育场馆运行的补贴与财政支持力度

2012 年，常州市政府决定常州市奥林匹克体育中心、中天钢铁体育中心等23个常州市属体育场馆全部向市民开放，其中有12 个场馆（地）向市民免费开放。为保障这些体育场馆的有序运营与市民体育健身、赛事活动的正常开展，常州市政府每年都会为它们提供相应的财政支持。在确定政府向社会力量购买公共体育服务后，常州市财政对于体育场馆的财政支持力度更是大幅度提高。据统计，2016—2018年，常州市政府每年都安排700万～800万元的专项资金作为体育场馆的运营补贴，保障体育场馆的正常运营。除此之外，常州市政府还一直在为常州市奥林匹克体育中心等大型体育场馆的免收费或低收费争取省以上的财政补助，仅2015—2017 年这3 年间，常州市政府就为大型体育场馆的免费或低收费开放争取到1665万元以上的财政补助资金。

2.2.2 刺激市民消费能力

为提升市民体育消费能力，从2016年开始，江苏省每年在常州市安排300万元体育消费券，并通过指定银行等渠道发放到市民手中，鼓励市民前往指定体育场馆进行消费。发放体育消费券对于政府自身、市民、体育场馆都是一项利好举措［4］。对于政府来说，一方面有利于激发市民的体育消费观念，引导广大市民参与到体育消费中，另一方面也间接对体育场馆进行了财政上的补贴支持。对于市民来说，消费券的发放使市民直接享受到了政府购买公共体育的福利。对于指定的体育消费场馆来说，体育消费券不仅对于其自身的发展具有促进作用，也为其发掘体育市场的消费潜力提供了条件。

2.3 充分开发利用学校体育资源

为了缓解市民日益增长的体育健身需求与体育运动场地不足的矛盾，常州市政府早在2008年发布的《常州市学校体育设施向社会开放的实施意见》文件中就明确提出，为强化学校公共体育服务职能和放大学校体育设施功能，由市政府成立常州市学校体育设施开放工作领导小组，在不妨碍学校正常教学秩序的前提下，积极推进学校体育设施向社会开放，并且根据学校向社会开放的实际情况与工作量，由市、区两级财政对其经费进行补贴支持。截至2019 年，常州市已经有240 所学校的体育设施实现向社会开放。为继续推进学校体育设施向社会开放工作，常州市政府制定了一系列保障措施。

2.3.1 坚持政府主导原则

首先，由常州市政府成立学校体育设施开放工作领导小组来负责相关工作的统筹管理。其次，开放学校的财政补贴经费，根据所需资金的管理权限，由市、区两级财政分别进行落实。最后，学校体育设施向社会开放后的运行制度与管理举措，也是由政府牵头来制定、出台相应的实施办法。

2.3.2 安全工作落实到位

首先，做好市民信息留存工作，对进入开放校园健身锻炼的市民进行实名以及身份证信息登记。其次，开放学校属地派出所，切实履行维护治安职责，以学校保卫部门为依托，开展治安秩序管理和巡逻防范工作。最后，为防止出现干扰正常教学秩序的情况，规范场地使用范围，对有必要将教学区与运动场地进行隔离的学校，可以通过政府采购等方式在学校开放的体育场地设置围网，限制人员的流动范围。

3 不足之处

当前，常州市政府在向社会力量（社会组织）购买公共体育服务赛事，对体育场馆的支持以及学校体育资源的管理与维护、城乡间公共体育服务供给差异等方面仍存在诸多问题。

3.1 购买公共体育赛事服务面临阻力

3.1.1 社会组织（社会力量）缺乏政策法规支持

首先，常州市现行有关税收方面的政策缺乏对社会组织（社会力量）承接公共体育赛事服务的支持。对于以向社会提供赛事服务为主要业务的社会组织而言，承接政府购买赛事服务项目是其主要收入来源，这些社会组织通过竞标等方式获得赛事承办权后，会得到政府拨付的一定比例的承办资金，但由于缺乏税收优惠政策支持，承办组织必须得缴纳一定数额的税费，这必将会加大组织承办赛事与维持运营的经费压力。其次，赛事监管的法律法规建设具有滞后性，常州市政府在关于体育赛事活动相关管理职责方面，一直没有明确的规定。监管的缺乏，导致赛事市场的秩序混乱现象以及赛事举办过程中的违法乱纪行为，长期无法得到有效的控制与整治［5］。

3.1.2 社会组织自身建设有待加强

首先，赛事承办组织的人才建设方面存在诸多不足之处，一项赛事活动的举办涉及组织、宣传、安保等多项内容，需要承办组织拥有一支专业、全面、高水平的人才队伍。但是，当前承办组织特别是单项协会在用人机制、工作待遇方面依然存在许多不合理之处，难以吸引各方面专业人才来组建一支合格的赛事承办队伍，导致其自身赛事管理活动能力较弱。其次，缺乏市场意识与服务意识，众多的社会组织长期挂靠相关行政管理部门，长期以行政部门所布置的任务为行为导向，服务意识淡薄。除此之外，组织生存长期依赖于相关管理部门，在资金扶持方面缺乏竞争意识，对于这种市场运作模式以及购买程序也缺乏具体了解。

3.2 体育场馆服务供给足、管理存在缺陷

随着我国经济社会的不断繁荣发展和居民经济水平的提高，人们对健康认知的水平也不断提升，大家对于体育公共产品的需求也越来越趋于多元化。当前，常州市通过体育场馆提供的公益性体育服务项目并不能满足市民的体育需求。

3.2.1 群众体育配套设施缺乏、供给服务项目单一

当前，体育场馆提供的体育公共产品或准公共产品多为竞技体育设施，全民健身的大众体育公共设施少之又少。随着人们健身意识的改善与健身需求的提高，市民越来越希望政府可以提供科学健身、健身指导等方面的公益性体育服务。据有关调查显示，参与健身活动的市民希望政府可以提供健身所需的场馆和场地、健身方面的相关辅导以及培训等方面的服务项目。但是，目前常州市只有极少数体育场馆可以提供多元化的公益性体育服务项目，还无法满足市民的强烈健身需求［6］。

3.2.2 服务内容、形式层次较低

现阶段，常州市公共体育场馆提供公益性体育服务的内容层次较低，大都是一些闲置场馆，或是在某些时段停业的场馆场地，并且不需要参与者提供额外的附加费用，相应地也就没有其他的一些衍生服务，这也就导致群众参与公共体育服务演化为一种自助行为，这是一种低层次的体育服务，其服务内容、形式等方面都是较低层次的。

3.2.3 体育场馆的开放缺乏统筹管理

首先，不同群体进行体育锻炼的时间点存在差异，常州市公共体育场馆的开放时间多集中于早上，但是群众参与体育活动的高峰期是在下午、晚上两个时间点，开放时间与群众锻炼时间存在明显不适应，体育场馆的开放时间仍然需要在征求群众意见、实地调研后加以调整。其次，没有充分利用互联网等技术来掌握不同时间段参与锻炼人数、场馆剩余人数等实时数据，未实现体育资源的均衡利用。

3.3 学校开放体育设施的先天建设不足

向社会开放校园体育设施，在一定程度上可以盘活存量体育资源，弥补当前常州市体育设施的缺口。但是向社会开放体育设施的学校基本上都是小学，相应的体育配套设施比较简单，先天建设不足。首先，小学向社会开放的体育设施存在篮球场、田径场等体育资源供应过剩，但泳池、排球等体育场地供应不足的问题。其次，小学占地面积一般较小且各功能区交错分布，难以适度分离或对外设立独立通道。

3.4 城乡体育发展差距大

常州市的农村地区相比于市区，体育基础设施建设具有滞后性，多数农村地区没有配备完善的体育设施且数量较少，无法满足村民日常的体育需求。农村地区体育服务供给缺乏政策支持，且农村长期以来处在政府体育设施建设、体育资源分配的边缘，在政策上没有得到足够的重视。

4 常州市政府购买公共体育服务的优化策略

4.1 选择渐进式推进策略

自从党的十一届三中全会实行改革开放以来，我国在各个领域的发展大都采取的是渐进式改革，往往是先易后难，先小后大，逐步推进，从而最大限度地减少风险与震荡，这也在一定程度上可以减少改革成本。采取渐进式改革也适用于政府购买的改革。一般在改革初期，以增量改革为主，对于改革过程中出现的问题与阻力，通过逐步转移政府所承担的公共服务职能，来减少相关的阻力，从而最大限度地减少利益冲突所带来的不利影响。除此以外，政府部门还可以采取非竞争购买的依赖模式，经过一段时间的发展后，再过渡到竞争性购买的独立模式。选择渐进式推进策略可以较好地减少甚至避免改革过程中出现的阻力与风险，其不足是需要较多的时间成本，但也是当下公共服务改革的一种较好的过渡形式［7］。

4.2 加快构建公共体育服务购买激励奖惩机制

政府购买公共体育服务改革的推进，很大程度上还需要构建激励奖惩机制，从而进一步推动政府主动履行各项职能，提高工作效率。只有构建完善的激励奖惩机制，进行严格的绩效考评，将政府相关工作人员的职位晋升、奖惩与其工作绩效结合起来评价，才能有效提升政府工作人员的内驱力，从而进一步促使其提升公共服务购买绩效［8］。

4.3 完善公共体育服务购买问责制度

在改革进程中出现过许多失误，也存在相关负责人不作为、乱作为的情况，因此加快完善公共体育服务政府购买问责制度是非常必要的，对于改革进程中出现的不作为、故意拖延、设置阻碍以及贪污腐败等问题，将按照问责制度进行严厉的惩处，这也可以在一定程度上促使政府工作人员更好地履行各项职能，提高工作效率，提升政府购买公共体育服务的绩效。要完善问责制度，政府首先要建立健全内部的监督问责机制，将其与激励奖惩机制相结合。购买服务的过程一定要受到纪检部门和审计部门的层层把关，这些部门要依法依规进行监督管理，从而完善公共体育服务购买问责制度［9］。

4.4 提升政府购买公共体育服务的理论研究水平与实践探索能力

当前，我国在政府购买公共体育服务改革领域还处在不断探索的阶段，改革过程中也受到了许多因素的影响与制约，应该提升政府购买公共体育服务的理论研究水平与实践探索能力，从而减少因理论水平不足而产生的不利影响。首先，在改革方向、路径等宏观层面，需要深入理解并研究我国政府的购买模式选择以及改革进程，了解相关对策建议，学习如何突破改革过程中的困难与阻力等。同时，在利益表达与决策机制、奖惩机制、评价机制、绩效考评机制等层面也需要进一步探索，从而优化政府购买公共体育服务模式，提高政府购买效率。在实践探索方面，地方政府应该争取更为宽松的政策空间，大胆尝试各种模式并创新，不拘泥于现状，通过不断提升理论研究水平和实践探索能力，找到相对较好的政府购买公共体育服务的模式［10-11］。

5 结语

政府购买公共体育服务在我国已经开展了很长一段时间，各地区都在积极尝试政府购买公共体育服务的模式，这为其发展和完善提供了丰富的实践基础。实践是检验真理的唯一标准，通过各地区不断深入探索和实践，发现现阶段政府购买公共体育服务的过程中仍然存在许多问题。单纯地依靠在体育领域购买公共体育服务的探索与实践是有一定局限性的。我国政府购买公共服务改革实践以来，在相当多的领域已经取得了很优秀的成果，因此各地在发展政府购买公共体育服务的过程中，应该借鉴并参考政府在非体育领域购买公共服务取得的成就，从中吸取经验，进一步完善和发展。就常州市政府购买公共体育服务的实践过程中出现的问题与不足之处，应该采取渐进式发展策略，不可因冒进而引起过大风险，同时要构建和完善激励机制与问责机制，提升政府购买公共体育服务理论研究水平与实践探索能力，把管理学与经济学的先进理论与体育领域的相关理论研究结合起来，并结合各地实践情况，构建一种更为清晰有效的政府购买公共体育服务模式。