京津冀环境规制效率时空演进特征及其短板研究——基于三大城市群比较分析

◎文/李 新 孙 钰 齐艳芬

京津冀与长三角、 珠三角同为我国三大沿海经济圈，其发展规模、人口密度、经济贡献水平极高， 然而由于自然、 社会和历史发展条件不同， 京津冀与另外两个城市群之间环境规制水平存在差异， 在环境规制效率方面存在诸多短板和弱项。 在生态环境方面具体表现为，京津冀空气污染物浓度超标天数比例达36.5%， 长三角与珠三角分别为14.8%、7.1%； 京津冀地表水国控断面优良水质占比为65.73%，而珠三角达87.3%。 由此可见京津冀污染防治效果低于长三角与珠三角， 环境规制效率仍有较大进步空间。

一、文献综述

环境规制效率是指政府在实施环境保护职能时获得的环境收益与投入的环保措施、 资源和资金等成本的比例关系， 是评估政府环境治理绩效的重要方式。 随着环境规制效率在污染防治、生态建设中的评估作用愈发明显， 国内外学者对其研究亦愈发广泛。

目前， 国内外学者的研究主要集中于环境规制效率测度、 时空演进及其影响因素三方面。其一，在环境规制效率测度方面，多借助DEA模型和SBM 模型进行测算。其中，在指标体系构建环节，多考虑资产投资、人员投入、污染控制等方面的影响，少数指标体系在此基础上进行了补充，以任敏等为代表，考虑了生态环境建设投入、突发环境事件、 环境污染行政处罚等相关指标， 使得测度结果更为全面与科学。其二，在环境规制效率时空演进方面， 通常分为对时序与空间两部分进行研究。 首先基于环境规制效率测度结果分析时序演进特征， 研究结果多表明区域环境规制效率随时间推移呈上升趋势；其次，利用趋势检验分析法、 广义矩阵分析法等进一步检验空间非均衡性， 研究结果一般认为，出于经济水平、人口规模等多因素驱使， 区域内部存在不同程度的空间异质性。以任梅、王小敏等人为代表，采用变异系数与基尼系数等方法比较分析了京津冀、珠三角、 长三角三大沿海城市群环境规制效率的空间演变特征， 研究结果表明京津冀与长三角环境规制效率仍有待提升。其三，在环境规制效率影响因素方面， 多采用SFA 模型、 标准差椭圆等方法展开探究， 主要考虑区域经济水平、政府干预、产业结构等因素对环境规制效率的影响， 研究结果多认为区域经济、 人口规模等因素影响力较大。以孙钰等人为代表，采用生态全要素生产率和分位数回归方法解析内外影响因素， 结果表明技术进步与规模效率是主要影响因素，产业结构与对外开放程度等因素是外部因素。

综上所述， 现有关于环境规制效率的研究已较为成熟， 且已形成非常丰富的研究成果。 但在区域环境规制效率方面的研究仍有进一步拓展的空间： ①在测度环境规制效率方面， 鲜有学者对指标体系进行更新补充，尤其是缺少对环境建设、 突发事件等方面的考虑。 ②在研究区域方面， 多是基于某单一地域展开研究， 同量级区域间的比较研究少见。 ③在研究方法方面， 根据核密度估计法进行验证分析的研究鲜见。 现有学者多基于基础空间相关性分析、GLS 等方法进行空间非均衡性分析，而核密度估计不仅可以检验空间非均衡性， 亦可以观测时序演进的整体状态。 鉴于此， 本文采用非期望产出SBM 模型测度三大城市群环境规制效率， 在测度结果的基础上比较京津冀与另外两个城市群之间的差距所在，并结合空间相关性分析、基尼系数及核密度估计法，探析京津冀环境规制效率的空间非均衡性特征及其规制短板。根据研究结论，提出京津冀协同提升环境规制效率的可行之策。

二、模型指标体系

本文选用非期望产出SBM 模型测度京津冀、长三角、 珠三角三大城市群共48 个地级以上城市的环境规制效率，并利用莫兰指数（Moran’s I）进行空间相关性分析， 结合基尼系数检验空间非均衡性特征， 最后采用核密度估计法验证京津冀环境规制效率的时空演进特征及未来发展趋势。

以京津冀、长三角、珠三角为研究区域，选取2008—2020 年数据展开研究。 参考各省市生态环境局 （厅）、各级政府网站官方文件等，构建京津冀环境规制效率评价指标体系（见表1），包括投入、产出两个环节共11 个变量。 数据来源于2009—2021年的 《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》、官方发布数据等， 原始数据具有科学性与权威性。

表1 京津冀环境规制效率评价指标体系

三、京津冀环境规制效率演进特征及其短板

（一）环境规制效率时空演进特征

本文运用非期望产出SBM 模型测算京津冀环境规制效率（见表2），通过三大城市群环境规制效率空间相关性检验（见表 3），突出京津冀环境规制效率的演进特征及其发展短板， 而后利用核密度估计法进一步探究京津冀环境规制效率的演进趋势。总体而言，京津冀多数城市环境规制效率水平偏低，缺乏高水平城市，观测期内规制效率提升速度缓慢且空间非均衡性显著， 可见京津冀环境规制效率在水平提升、 空间异质性等方面成为阻碍环境规制协同提升的关键， 且环境效益提升将成为一个长期发展的过程。 京津冀环境规制效率时空演进特征主要包括以下三方面：

表2 京津冀环境规制效率

表3 三大城市群环境规制效率空间相关性检验

1.环境规制效率增速缓慢，总体水平偏低。通过环境规制效率结果可知， 在观测期内， 京津冀环境规制效率总体水平提升幅度偏低，由此可见京津冀环境规制效率起点低且发展进程迟滞，原因主要是京津冀城市群在发展前期将重点放在经济发展与疏解北京非首都功能上，尤其是河北众多城市承接北京重工业、高污染产业，造成了大量碳能源消耗以及碳排放，导致生态环境受损，生态补偿、 生态环境涵养等无法及时弥补， 因此导致京津冀整体环境规制效率起点偏低且迟滞。

2.邻近城市具有积极的正向空间溢出效应。 经过空间相关性检验发现， 观测期内京津冀区域内邻近城市之间的环境规制效率具有较为显著的正向空间溢出效应，成为后期提升环境规制效率协同水平的优势因素，原因主要是高环境规制效率水平城市可以利用地理距离优势，向周边邻近城市提供借鉴经验以及技术交流，发挥其积极辐射带动作用，将环境规制带来的效益对外传播，带动提升邻近城市环境规制效率水平，若能长期有效发挥此正向溢出效应， 京津冀环境规制效率的空间异质性亦能得到缓解。

3.空间异质性更为显著。在三大城市群当中， 京津冀城市间规制效率的差值较大，且差值偏大的占比最多；另外，大多数年份中，京津冀环境规制效率的基尼系数最大， 因此通过对比发现京津冀环境规制效率的空间异质性最为显著， 原因主要是京津冀协同起点较晚，2014 年才正式开始京津冀协同，协同进程在摸索学习中进行，因此京津冀城市群内部城市之间的环境规制关联协同水平偏低， 高水平城市无法有效带动低水平城市进步，导致城市群整体环境规制效率偏低。总而言之，京津冀城市群空间异质性成为导致环境规制效率总体水平偏低、增速阻滞的关键因素。

（二）环境规制效率发展短板

京津冀城市群环境规制效率受到环境规制政策影响， 整体水平朝向更高水平前进， 但总体增速较缓且空间异质性仍较为显著， 亟需进一步寻找阻滞症结所在，基于对环境规制效率测度及其空间相关性分析， 认为目前京津冀环境规制效率仍存在空间异质性显著、 空间集聚效应薄弱、 空间关联机制稳定性偏弱等关键难题。

1.环境规制协同时间较晚且起点偏低。 “京津冀协同” 自 2014 年首次提出，而2010 年国务院便已批准实施 “长三角区域一体化”，珠三角区域内城市全部属于广东省管辖， 由此可见京津冀城市群协同从时间上来看便落后于珠三角与长三角。 出现此现象的主要原因是长期以来地方壁垒的阻滞， 具体可以划分为行政壁垒、 技术壁垒与自然资源壁垒三类：

其一， 京津冀城市群内各政府长期各司其职， 行政壁垒影响深远， 短期内难以消除。自2014 年正式开始京津冀协同发展， 三省市之间的地方行政壁垒一直是阻碍深入协同的因素之一， 此类问题具有长远历史性， 短期内难以彻底消除。其二，技术水平差异导致环境规制效率差距。 技术壁垒主要体现在环境规制技术设施与创新方面， 京津冀各城市之间经济水平决定了城市环境治理技术水平的较大差异， 人才要素流向决定了北京与天津等城市创新水平更高。其三，自然资源壁垒严重阻碍了环境规制行为中的资源配置与利用。 环境资源壁垒主要体现在资源要素区域流动方面，生态环境建设一直是京津冀地区的一块短板， 自然资源具有较强的非排他性以及环境问题的跨区域性， 资源要素的流向同样更加倾向于京津核心地区， 对于其余城市来说， 区域内要素流动性较弱，优势资源流入困难，由此产生了资源壁垒， 在环境治理过程中有着更大的阻力。

2.显著的空间异质性阻碍环境规制协同进度。空间异质性显著代表了京津冀区域内各城市之间环境规制的协同度有待提升，加之在京津冀协同大背景的推动下仍然保持如此显著的差异性，说明在环境规制协同方面存在较大的阻碍，亟需寻找并解决导致空间异质性的绊脚石。 其中，省市定位差异导致资源分配非均衡是主要原因之一。 河北作为疏解北京非首都功能区域，主要承接产业转移，借此机会迎来经济大发展，与此同时带来的是煤炭、矿产、石油等自然资源的过度开采与利用；天津被赋予“一基地三区”定位，具有丰富的自然资源， 天然海岸线以及临海地理位置为对外开放提供优良港口， 成为资源配置的重要枢纽；北京作为首都，其定位是“四个中心”，无论在政治、经济、国际交往还是在科技创新中都有绝对优势，由此可见其区域定位成为京津冀协同发展过程中迟滞协同的因素之一。

3.空间集聚效应偏低。通过莫兰指数检验发现， 京津冀城市群环境规制效率在大多数年份具有空间相关性，且京津冀环境规制具有正向溢出效应， 但是空间集聚效应并不显著， 这就导致具有较高环境规制效率水平的城市无法将其正向辐射带动作用发挥到最大化， 这将使得城市间府际联动提升环境规制效率大打折扣。出现此现象的主要原因包含以下两点：

其一， 各城市之间信息不对称、 经济社会水平差距导致环境治理能力差异。 目前， 京津冀协同发展已进入攻坚克难的关键阶段， 城市群内各城市环境规制水平均有所提升， 但从横向比较来看， 各城市之间的治理能力仍然存在较大的空间异质性。其二，城市发展差异导致人力物力财力投入差异，像北京、天津此类高水平城市，不仅有自身经济技术资源投入， 也享受周边邻近城市的生态资金流入， 这就导致了高投入城市与低投入城市之间的差距愈发加重。

4.缺乏稳定的空间关联机制。 据空间相关性检验结果可知， 京津冀城市群在观测期内仅有两年未通过空间相关性检验， 但是研究结果显示京津冀环境规制效率仅有四年通过了空间集聚显著性检验， 这说明京津冀区域内各城市缺乏连续且显著的空间关联性特征， 此短板直接导致府际间环境规制联建、联防、联治受到阻力，成为京津冀环境规制协同联动提升的短板。 出现此现象的主要原因包括以下两点：

其一， 地域邻近导致的自然资源交界污染难以避免。京津冀城市群内部城市间行政边界紧密相邻， 具有密切的地域关联。 河流流域、大气污染等边界相接， 此类地域因素导致的污染跨界问题是无可避免的， 加之大气污染空间外溢与区域扩散性较强， 河流具有自上游向下游流动的不可抗力。 其二，区域内工业生产活动导致污染物跨界排放。 京津冀碳排放跨界问题也已成为重要污染问题， 由于京津冀协同发展中产业转移多基于区域内部，河北重工业较多， 煤炭能源使用较多，绿色能源、创新科技能源占比偏低， 导致能源消费结构不平衡， 叠加季节因素导致污染物累积、扩散。

四、京津冀协同提升环境规制效率之策略

基于环境规制效率测度结果、 空间相关性检验及演进趋势分析，本文认为，应尽力弥补京津冀环境规制起点低的弱势， 从削弱城市间地方壁垒、增强正向溢出效应、强化生态补偿等角度着手，积极提升协同治理环境污染的能力、提升环境规制效率。

（一）解决由历史因素带来的府际间环境规制壁垒阻滞

首先， 三省市应立足于平等合作的发展理念共享资源。 在环境规制领域互通信息，尤其要构建北京、天津、石家庄、廊坊、沧州等高环境规制效率城市与低效率城市之间的信息共享共建平台，克服信息不对称现象， 实现信息、 环境资源共享以提供点对点帮扶， 达成高效率带动低效率目标。其次，各城市政府应摒弃经济发展中的地方保护主义。 转变政府治理方式，推动数字化政府建设，强化京津冀协同系统建设，统筹推进各城市之间政务系统协调、信息互联互通，更加注重多领域、多层次合作，提升跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平， 注重环境规制数据高效公用及技术有序开发利用。

（二）增强高效率城市的正向溢出效应， 完善联防联治机制

首先，以天津、北京等环境规制效率较高的城市为依托，向保定、唐山、廊坊、沧州等邻近城市发挥强溢出效应优势， 由于保定与唐山环境规制效率明显低于廊坊、沧州等城市， 因此高效率城市可以有侧重地将环境规制技术经验、 环境规制顶层设计规划、资源分配等向保定、唐山倾斜，助力优化产业结构，提升环境规制效率。其次，联合执法监督已然成为保障京津冀统筹绿色低碳循环发展及环境规制联防联治的关键。 《天津市生态环境保护“十四五”规划》提出要强化风险防控， 筑牢环境安全底线， 在此过程中京津冀城市群联防联治立法工作是其环境规制协同发展的重要保障。落实环境规制考核任务，强化执法监督。 开展京津冀环境规制联合执法， 在联合执法监督环节中， 应加入第三方视角监督， 如北京与承德、张家口的潮河、白河流域联防联建机制， 选择让交界处群众作为考核评价群体，对联合执法督察工作进行评价， 以取得较为客观且真实的反馈。

（三）进一步强化生态补偿措施

首先， 从投入产出角度来看， 最直接的方式就是向低规制效率城市提供资金与财政支持， 除中央财政支持以外， 城市群内部其他城市的生态补偿财政转移支付手段亦是一种有效方式。 邢台作为河北省资源和发挥潜力较弱的城市， 其环境规制效率在京津冀城市群处于末端水平， 这与其经济发展水平也有较大关联， 因此可以考虑对其进行财政扶持以提升规制水平。其次，考虑扩大生态补偿范围， 增加多元化补偿措施。 增加生态补偿的地方政府数量， 不仅仅依靠京津对河北省进行补偿， 更需要河北省政府对各地级市生态资金进行合理分配， 还可以适当增加多元社会力量生态补偿， 提高社会公众对生态补偿的理解与支持， 形成上下联动、 合作共治的生态补偿长效机制。