全生命周期视角下PPP 风险隐患研究分析——以天津市PPP 项目为例

◎文/天津市财政局债务管理事务中心风险排查课题组

自2013 年底我国推行PPP 以来， 经过多年实践探索、规范发展，PPP 模式在稳投资、扩内需、畅循环、促增长方面发挥了积极作用。 同时，PPP 具有投资规模大、合作时间长、交易结构复杂、涉及领域和部门众多的特征，充分研究并防范化解风险隐患已成为PPP 发展的关键所在。

一、研究背景和前期工作

（一）研究背景

近年来，通过制度规范、能力建设、管理提升等举措，PPP 市场由快速增长的 “提量”阶段进入规范发展的“提质”阶段，同时，随着越来越多的项目进入到运营期，PPP 工作的重心也开始转向后端的履约管理和绩效管理， 逐渐形成以规范发展和风险防控贯穿PPP 全生命周期管理的理念。 2022 年4月， 中央财经委第十一次会议提出 “推动 PPP 规范发展，阳光运行”，奠定了未来PPP 工作主基调。 2022 年 11月，财政部下发通知，全面阐述了八字方针的具体内容和内涵，为PPP 具体工作指明了方向，标志着我国PPP 将进入高质量发展新阶段。 基于此，可以看出“促发展”与“防风险” 并重是 PPP 规范发展的内生要求， 只有充分重视在PPP 全生命周期过程中的风险识别和把控，提升内外部的风险预防、 应对和处理能力， 才能真正推动PPP 高质量、可持续发展。

（二）前期工作

2019 年底，天津市财政局PPP 中心（以下简称“PPP中心”）成立后，重点承担PPP 项目评审、政策研究、咨询培训、 信息统计等专项工作。 随着工作的不断深入和细化， 我们逐渐发现项目在实施中的不少问题制约着PPP 的高质量发展。 为此，“PPP 中心”将风险防范作为工作重点，对天津市PPP 项目情况进行系统梳理， 通过总结经验、收集数据、实地调研、 召开座谈会广泛征集意见等多种方式， 全面分析天津市PPP 项目存在的问题及风险点， 并已经针对性地制定了部分防范措施。

二、天津市PPP 基本情况

截至 2022 年 11 月，天津市入库 PPP 项目共 70个， 总规模约3244.9 亿元，涉及市政工程（含轨道交通、污水处理等行业）、交通运输等13 个行业，其中市级项目17 个， 规模约 2030.4 亿元；区级项目 53 个， 规模约1214.5 亿元 （详见表 1、表2）。目前69 个项目已进入执行阶段，1 个项目处于采购阶段。 进入执行阶段的项目中已有49 个开展了绩效评价工作。

表1 天津市PPP 项目区域分布

表2 天津市PPP 项目行业分布结构

三、面临的问题和突出风险

（一）制度体系不健全

近年来， 财政部等国家相关部门出台的制度文件，反映出政策导向变化较大，而天津市PPP 制度更新相对滞后， 制度管理体系的系统性仍有欠缺。 一是制度的系统性不足，对PPP 全生命周期管理的制度规范相对零散和缺失， 仅以查缺补漏为目标要求， 未形成系统的制度体系， 同时欠缺动态调整机制。 二是制度更新相对滞后，例如已经到期的PPP 专家库、 咨询机构库管理办法等制度尚未修订。 三是对财政部颁发的信息公开、 绩效管理等制度尚未制定具体的实施细则， 实施机构在项目执行中缺少遵循， 不能充分履行主体责任。

（二）前期工作不扎实

由于各参与方对PPP模式的认知偏差及专业水平限制， 致使部分项目前期设计质量不高， 项目决策的科学性、严谨性、规范性不足。一是统筹规划尚有欠缺，对于公益性较强的垃圾、 污水类项目未能做到全市布局“一盘棋”，规划不合理，容易形成过度投资和增大政府支付的风险。 二是科学把握PPP 模式尚有欠缺， 未能深入挖掘项目潜能。 部分参与方仅将PPP 模式作为融资化债的手段之一， 未能把握PPP 的实质，重融资轻产出、重入库轻运营， 容易造成项目运营质量没有得到根本性的改善和提升、 使用者收入无法实现等风险。

（三）项目评审不系统

规范开展“两评一案”是做好PPP 项目的前提条件。目前“两评一案”质量不高，在财务测算、 风险分配和支出责任等方面均存在一定程度的隐患。 一是评审标准不统一，市区两级、不同区级之间的项目评审要求、 程序不统一。 二是财务指标等重点指标的合理区间不明确，容易造成社会资本收益过高、政府支出增大的隐患。 同一类 PPP 项目， 贷款利率、折现率、 风险支出比例等内容参差不齐， 尚未形成明确的标准。 三是专家及咨询机构水平有待提升。 鉴于PPP 专业强、跨度大的特点，在库专家的数量不多， 评价和动态调整机制尚未建立。 对于咨询机构的管理相对粗放，容易造成部分参与方过度依赖咨询机构，形成廉政风险。

（四）项目实施不规范

PPP 项目入库仅是全生命周期管理的开始， 推动项目实施过程中的规范运作才能保障项目的可持续性，杜绝财政风险。 一是实施流程不合规。 部分项目出现程序倒置、设置不合理门槛、尚未批复即开工建设等现象。 二是社会资本的选择不合规。三是实施内容发生变更未获审批。 项目实际建设与运营内容同实施方案有较大差异，如工程结算时，实际金额超出概算金额10%以上、建设期延长、 项目内容和边界条件变更等， 导致项目难以顺利推进。 四是项目停滞或出现纠纷。 部分项目由于前期潜在的问题导致实施困难， 入库已久但无实质性进展或进度缓慢， 占据了有限的财政承受能力空间。

（五）项目绩效管理不完善

天津市 PPP 项目监管的体系尚未完成， 绩效管理有待完善。 一是绩效考核不实。 未能设定科学合理的绩效考核指标体系， 不能严格落实按效付费，监管不到位。二是绩效考核指标体系亟待完善。 在指标构建、 权重安排、 评分标准等方面缺乏统一的标准，未突出运营属性，例如出现项目产出、 效果占比较低， 而管理指标占比较高等情形。 三是既定考核指标未达到预期效果时， 未能及时调整或因调整时间过长和成本过高， 导致项目无法正常运转。 四是绩效考核收费标准及支付主体不明确。

（六）存量TOT 项目问题

存量项目多采用TOT模式，该模式并不新增产出，经济性较其他模式也略低，同时各级政府出于化解债务的考虑， 实际操作可能会流于形式。 一是以融资为目的的高额转让对价， 使TOT项目将资产投资价值等同于经营权评估价值， 收益现值法评估时包含政府补贴收入，既有不合理增加现时财政收入的嫌疑， 也加大了未来的财政负担。二是资产转让程序，TOT项目所涉资产大多原属于本地国企，在项目采用TOT模式时需要以政府名义进行转让， 资产或特许经营权由企业转移至政府、 政府将资产或特许经营权转移至项目公司，均涉及较多繁杂程序。

（七）信息公开不全面

信息公开是保障项目阳光运行的基础， 部分项目的信息公开及监管还存在短板。一是信息更新不及时、不全面， 部分项目参与方不重视信息公开工作， 存在系统操作不熟悉、 系统更新不及时等问题。二是监管不到位。定期对PPP 项目信息录入、更新和公开情况进行筛查和监管不到位。

四、具体举措

（一）提升评审质量

一是制定相关政策文件规范市区两级项目评审流程。二是落实储备库制度，结合各区财政承受能力、 项目成熟度、 政府债务等实际情况， 对拟实施项目的方案设计进行技术辅导， 提出意见建议，提升项目质量。三是优化完善评审指标， 强化专家选聘，落实规范程序，保障高质量评审。 四是认真分析研判拟实施PPP 项目存在的各类风险隐患， 对方案编制质量较差的项目， 坚决要求重新调整后进行二次评审，严把入库关口。

（二）完善配套制度

2022 年，“PPP 中心”根据本市PPP 工作排查出的风险情况， 配合天津市财政局结合财政部有关要求，连续出台了规范项目管理、加强信息公开、 强化政府支出责任、 规范区级项目入库审核流程等一系列政策文件，对天津市PPP 项目进行方向性指导和把控， 在实际工作中对申请入库项目严格把关。此外，目前已开始进行更新专家库、 完善咨询机构库管理制度以及编制信息平台操作指南等相关工作。

（三）定期梳理项目

一是强化全生命周期财政承受能力动态管理， 对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示， 对超过10%红线的地区暂停新项目入库，同时要求限期整改。二是梳理在库项目， 通过建立负责人制度、实地调研、召开座谈会等方式与各区各单位保持紧密联系， 密切关注PPP 综合信息平台内的更新情况， 及时深入了解项目执行、履约、管理等实施进展，并主动服务， 对于存在问题的项目以“一对一”的形式进行风险提示。

（四）加强调查研究

一是定期组织专家论坛及业务培训， 通过广泛征集问题建议、 梳理总结经验教训及工作痛点难点， 撰写调查研究报告， 推动理论与实践的有机结合。 二是加强分析，结合天津市PPP 项目情况， 选取污水领域的两个项目进行跟踪， 深入了解项目开展情况并对比分析各项指标， 拟结合外省市已有行业指标体系及天津市项目实际情况， 健全标准化绩效考核指标体系，提高监管能力。三是积极探索PPP 与其他模式的结合途径，如股权转让、REITS、资产证券化、EOD 模式等。四是申报财政部课题，与天津泰达工程咨询公司等共同申请的 《PPP 项目中期评估体系构建研究》 课题成功入选。 目前正结合工作经验扎实推进课题研究工作，为PPP 项目开展中期评估贡献力量。

五、相关建议

财政部关于进一步推动PPP 规范发展、 阳光运行的通知，从做好项目前期论证、推动项目规范运作、 严防隐性债务风险和保障项目阳光运行四方面给出了十四条指引，为后续PPP 工作进一步指明了方向。 天津市要加强组织保障，压实各方责任，完善工作机制，强化工作协同，持续推动 PPP 项目规范运作， 不断提升项目管理水平和信息质量， 助力扩大有效投资、提升公共服务质效。

（一）完善PPP 制度建设

对PPP 项目调整变更、绩效管理、 咨询机构管理考核及信息公开等方面， 制定规范性文件及具体实施细则， 规范项目调整变更标准及程序， 完善绩效指标设定标准， 强化咨询机构管理及罚则机制， 加强信息公开管理，通过强化制度约束，建立起规范的PPP 政策体系，使PPP 各参与方能够有规章可循、有制度可依，促使天津市PPP 工作规范开展。

（二）提升项目设计质量

强化项目前期识别、论证等工作的沟通与协调，充分提升各有关部门参与度，切实做好项目规划、立项、用地、环评等前期准备工作，加强顶层设计，夯实项目基础，提升项目设计质量。 财政部门应切实担起培训指导及对有关部门进行风险提示的责任，做好服务和技术支持。实施机构也应强化责任担当，提升专业水平， 选择优秀的咨询机构， 对项目设计严格把关， 充分关注方案设计可行性、使用者付费合理性、风险分配等内容， 避免项目推进中出现问题， 导致项目停滞或造成财政资金不合理支出。

（三）强化项目评审论证

健全项目入库联评联审机制， 压实有关部门主体责任， 完善并严格执行规范的评审流程， 保障项目评审规范有序。 在评审项目时加强系统性研究， 与隐性债务防范工作协同联动， 形成项目入库正负面清单及制式标准， 通过评审切实提升项目质量。 加强对于天津市专家库、咨询机构库的动态管理，建立定期考核机制， 不断吸收优秀专家、咨询机构入库，提升两库整体质量， 并对存在违规行为或水平不达标的及时清退，为天津市PPP 项目提供保障。

（四）保障项目规范实施

建立工作机制， 及时跟踪项目入库后招标采购、绩效评价、 中期评估等各项工作的开展执行情况， 财政部门严格复核合同内容及社会资本方资格条件， 不符合规定的项目不得纳入执行库。对已入库项目定期梳理排查，深入调查研究，发现问题及时提示有关单位， 督促做好纠偏及调整等工作， 确保各项程序依法合规。 对存在问题的项目， 相关部门应及时介入， 对未按合同执行等情况及时处理以维护政府部门权益，在合力解决问题、减少拖延的同时避免财政资金的不必要支出。 确保PPP 项目绩效评价工作落实到位并规范项目预算管理， 合同约定的政府支出责任纳入预算，按效付费、及时履约，保障政府公信力。

（五）加强后续监督监管

进一步强化天津市PPP项目监督管理， 明确各部门责任分工， 加强沟通协调及各部门参与度， 切实建立PPP 项目协同并进和动态监管机制，做好PPP 项目招标采购、绩效评价、信息公开等各项相关工作， 促使各部门将工作做实做细。 实施机构应结合行业特点和项目实际科学设定绩效目标及指标体系，健全绩效运行监控机制，加强绩效评价及结果应用。切实用好PPP 综合信息平台， 压实财政部门项目库管理责任，定期开展情况排查，保障库内信息的真实性、完整性、准确性、及时性。 定期组织有关单位开展针对性培训，提升对PPP 模式的总体认知和专业性水平。 推动项目规范有序实施， 防范各类风险隐患。