解码金融监管体制大变革

《中国经济周刊》记者 谢玮

《人民日报海外版》记者 申孟哲｜全国两会报道

备受期待的新一轮金融监管机构改革终于揭开帷幕。

3月10日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准了这个方案。这个改革方案，13 项改革中有6 项事关金融监管领域改革，足见其重要性。

根据改革方案，在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，深化地方金融监管体制改革，证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构，统筹推进中国人民银行分支机构改革，完善国有金融资本管理体制，加强金融管理部门工作人员统一规范管理。

从“一行两会”到“一行一会一局”，足见改革力度之大。

金融是现代经济的核心，是推动经济社会发展的重要力量。金融改革的逻辑是什么？金融监管体系将发生什么样的变化？将产生哪些影响？

多位受访的代表委员及各界人士表示，本次金融领域的改革实现了金融监管全覆盖，将各类金融活动纳入统一监管。改革有利于进一步理顺体制机制、解决职能交叉问题，更好适应了维护金融市场平稳健康发展、应对化解重大风险挑战的需要。

通过改革“填补空白、各就各位”

根据方案，为解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题。在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。

“这是继2018年金融监管体制改革之后的新一轮深化。”全国政协委员、中信资本控股有限公司董事长兼首席执行官张懿宸在接受《中国经济周刊》采访时称，随着我国金融市场的快速发展，对监管提出了新的要求，为了顺应市场变化，此次对监管机构和职能进行了整合与优化。从方案的初步内容看，符合我国金融监管框架优化改革的演进规律，也吸取了国际金融监管框架改革实践的经验，未来有望进一步强化监管的统筹协调，优化监管资源配置，加大对金融消费者的保护，深化地方金融监管改革。

“此次机构改革总体是十分审慎、合理的。”张懿宸表示，组建国家金融监督管理总局，是对金融监管职责的统一和监管架构的进一步完善。既能保障金融机构的稳健运行，有助于防范系统性的金融风险，也能促进引导金融机构的行为符合国家发展导向，强化对消费者的保护，实现金融运行更加有效率。与此同时，保留并升格证监会，应主要是考虑到监管范围不同于金融监管总局，更多要面临大量上市公司，从国际经验和市场惯例来看，这两部分的监管应是分开的、相互配合的。

全国政协委员、银保监会上海监管局局长王俊寿表示，6 项金融领域的改革，有利于统一监管标准、统筹监管力量、提高监管效能。通过这次改革，填补空白、各就各位，有效减少了部门交叉，切实增强了协作协同。同时，深化了地方金融体制改革，更加理顺了监管职责、用人制度等体制机制。

全国人大代表、清华大学五道口金融学院副院长田轩认为，本次改革“强化突出了有效防范化解重大经济金融风险这一目标”。 田轩撰文称，通过加强金融一体化的协调，防止监管部门条块分割导致的监管真空，杜绝监管套利，从而助力金融稳步推进供给侧结构性改革，使金融更高质量地服务实体经济发展。

将原来分散在不同部门的职能归并在一起是合理的

从“一会”变为“一局”，不仅是行政级别的改变，更是监管模式的提升。

“改革方案体现了党的二十大精神，符合推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。”全国人大代表、招商局资本投资有限责任公司董事李引泉向《中国经济周刊》记者表示，“作为人大代表，我完全赞同、支持这个方案。”

李引泉分析指出，金融监管体制改革离不开党对金融工作的领导。中国金融业对40 多年宏观经济的高速增长起到了非常大的支持作用。与此同时，也存在政出多门、职责不清等问题，一些新出现的金融产品、金融模式、金融活动，未能及时纳入监管。

他举例称：“比较典型的是，有一段时间都在研究互联网金融监管，因为它涉及不同的子行业。在一定时间内，监管的责任并不明确，实际影响了金融体系健康有效的运转。”

“相信经过这次调整，对过去一二十年新兴的、已经逐渐成型的金融活动和模式，都会得到很好的监督和管理。”李引泉说。

改革方案显示，为加强金融消费者合法权益保护，统一规范金融产品和服务行为，央行对于金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，以及证监会的投资者保护职责，也划入国家金融监督管理总局。

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“将原来分散在不同部门的职能归并在一起是合理的。”中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才认为，但还存在一些问题，比如，证券类金融机构发行的公募基金和理财产品，归到金融监管总局管理；而涉及二级市场业务，比如卖股票的行为，由证监会监管。这些问题需要通过进一步改革来加以理顺。

田轩则就“加强中小投资者保护”提两点建议：一是完善我国的集体诉讼制度，降低中小投资者参与集体诉讼的条件和成本。二是在资本市场设立举报人制度，针对财务造假、欺诈发行、内幕交易等资本市场违法违规行为，鼓励资本市场内部人举报。

“中国作为一个大型经济体，将证券监管独立出来是必要的。同时，这也有助于强化商业银行与资本市场之间的风险隔离。”徐洪才告诉《中国经济周刊》记者。

提升金融政策在全国落地执行

深化地方金融监管体制改革，也是本次改革方案中备受关注的焦点。

根据方案，将“建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备”。

田轩认为，过往体制下，由于中央难以对游离于银证保体系之外的地方金融进行直接管理，在片面求发展理念牵引下，部分区域地方政府干预金融、非法集资、债务链条断裂等金融乱象及风险事件时有发生，导致区域性风险隐患突出。总结起来，过往地方金融监管存在几个主要问题：监管标准不统一；监管职能分散，未实现统一归口管理；监管力量能力不足。

田轩说，因此，改革方案坚持问题导向，处理好中央和地方在金融监管中的职责边界，实现促发展与防风险并重，提升金融政策在全国落地执行质效的有力举措。

此次改革也提到，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

作为历史发展的产物，地方金融办诞生已有21年。地方金融办一般是地方政府的直属事业单位，更多的是与各地一行三局沟通协调对银行、保险、证券公司等持牌金融机构的管理。随着地方金融业态的增多，金融办也逐步将一些地方金融业态纳入管理，如小贷公司、区域性股权交易中心等。

而随着金融创新加速，各种类金融机构层出不穷，各部门协调难度加大。2018年开始，各省份金融办加挂地方金融监管局的牌子，主要承担地方金融业的监督管理和风险处置职能。

徐洪才直言，过去中央和地方的双层监管模式，暴露出了一些问题。地方政府作为金融监管主体，有各自的职能机构，即金融工作局、金融办公室等。

“我们有垂直的金融监管机构，无论是之前的‘一行三会’，还是后来的‘一行两会’，都有地方分支机构，由中央机构垂直监管，体现了集中监管要求。” 徐洪才分析称，但地方政府要发展经济，也有自身利益诉求，这中间就经常出现冲突。特别是针对“7+4”类机构以及一些金融创新，成为容易出问题的领域。

“7+4”类机构，“7”指的是小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，“4”指的是投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所。

全国政协委员、四川银行董事长林罡表示，关于中央和地方金融监管的协同联动，汲取了过去小额贷款公司监管不到位的教训，有利于完善地方金融监管体系。

徐洪才认为，此次机构改革强调中央派出机构的权威性和主导地位，从业务监管要求来看，地方政府的金融监管部门要服从中央统一领导，遵守金融监管相关政策，但地方政府管辖范围之内的金融机构出现金融风险、金融危机，地方政府须承担相应责任。因此，地方政府相关金融监管业务还是允许存在的，但不能再挂金融局、金融办等牌子。“我建议这种机构可以叫‘金融业务协调办公室’，简称金协办，主要起到与中央派出机构的政策协调作用，做到守土有责，保持地方金融稳定。” 徐洪才说。

推动证券监管更快速地提质增效

在改革方案中，最为资本市场所关注的，莫过于证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。

视觉中国

田轩认为，与之前的证监会作为国务院直属事业单位相比，直属机构具有独立的行政主体资格，可以在主管事项范围内，对外发布命令和指示。这样的调整安排，对于证监会今后强化行政执法能力，在机构地位上予以了保障。

“全面注册制改革背景下，我国资本市场监管回归以信息披露为核心的监管理念，这就客观上需要监管部门强化法治化监管的水平。成为国务院直属机构，有助于证监会更好地统筹金融监管工作，推动证券监管更快速地提质增效。” 田轩说。

“机构改革方案强化中国证监会职能是一个很好的方向，一线监管职能一定要强化。” 林罡说。

除了证监会提职提级外，本次改革还将公司（企业）债券发行审核工作统一由证监会负责。

分析普遍认为，债券市场的“统一监管”迈出了重要一步。由于债券发行主体不同，地方政府债、企业债、公司债的发行等分属不同部门监管，涉及央行、发改委、证监会、财政部等，存在“多头监管”等问题。

“机构改革凸显了对资本市场的重视。”张懿宸向记者分析指出，证监会调整为国务院直属机构，将国家发改委的企业债券发行审核职责划入证监会，由其统一负责公司债券发行审核工作。这将强化资本市场服务实体经济的能力和水平，把资本市场的作用功能在经济转型产业升级当中发挥到最大，最终的目标是要大幅提升直接融资的比例。

田轩表示，先前的监管安排下，企业债由发改委审核，公司债由证监会审核，不同部门间，审核标准不统一，给套利者提供了操作空间，不利于债券市场合理正常发展，也不利于企业拓宽直接融资渠道。此次彻底将企业债的具体发行审核职责划入证监会，意味着未来企业债和公司债将在规则层面进一步趋同，为债券市场健康稳定发展提供法治保障。