城镇开发边界划定和管控措施

贵州省自然资源勘测规划研究院 谌轲

我国城镇化发展建设系统化管控正在逐步完善，为控制城市出现土地资源无序开发，加快推进城镇开发边界并纳入“一张图”实施严格管控，同时划定城镇开发边界要优先避让连片优质耕地和重要生态功能区，保障粮食安全和生态安全，防止城市“摊大饼”式发展，强化底线约束，实现中华民族可持续发展。

一、城镇开发边界划定的目的

我国土地改革以来，土地管理踏入了一个新的阶段，为进一步落实最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约用地制度,在党的十九大报告中提出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”，并将加快生态文明体制改革作为建设美丽中国的重要方法之一。中共中央办公厅和国务院办公厅在2019年10月正式印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，明确指出在我国国土空间规划中要落实最严格的三条控制线制度，将这三条控制线作为调整我国经济结构、规划产业未来发展和推进城镇化的不可逾越界限，同时这三点也是中华民族可持续发展的基础。因此，做好开发边界的划定是我国国土空间规划的重要任务[1]。

城镇开发边界是市县人民政府组织自然资源主管部门牵头划定的，对城镇的发展起指导和约束的作用，是一定时期内从城镇发展需求，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇、乡集镇以及各类开发区（园区）等。通过划定城镇开发边界，对边界内外用地实施差异化管理，通过差异化管制来实现城镇发展由外延式扩张向精明增长、内涵提升转变，优化城镇布局形态和功能结构，提升城镇人居环境品质，推动形成集约高效、宜居、绿色的城镇空间。城镇开发边界划定的目的有以下四个：第一点是要贯彻底线思维，从粮食保障和生态安全的角度，优先确定农业空间和生态空间，统筹处理好发展与安全的关系，优化国土空间开发保护格局；第二点是节约集约使用土地，合理预测一定时期内城镇发展用地规模，确定总量上线，防止城市无序蔓延，促进低效、闲置等存量用地使用，促使城镇高质量发展，为未来发展留有余地；第三点是尊重自然地理格局，遵循城镇化发展规律，引导城镇空间结构优化，构建多中心、组团式的国土空间格局，促进人与自然和谐发展；第四点是通过划定城镇开发边界提高城镇的管理水平，在范围内科学划定城镇集中建设区，适量预留城镇弹性发展区和特别用途区，为详细规划编制提供依据，是支撑各类建设活动的依据。

二、城镇开发边界划定

（一）优先划定永久基本农田和生态保护红线

为保证粮食和生态安全，待耕地和永久基本农田、生态保护红线划定后，开展城镇开发边界划定工作。一个耕地保护目标划定，以现状耕地为基础，扣除“三区三线”划定规则明确的已批未建、退耕还林、农业设施用地、自然保护地核心保护区、饮用水水源一级保护区、河湖范围内的耕地，其余耕地应全部纳入耕地保护目标；二是划定永久基本农田，在纳入耕地保护目标的长期稳定利用耕地上划定永久基本农田，优先划定原基本农田范围内的长期稳定利用耕地，带位置划优划足上级下达的耕地保护目标和永久基本农田任务；生态保护红线划定是以现有生态保护红线成果为基础，统筹协调永久基本农田、耕地、人工商品林、城镇建成区、村庄、规划、矿业权等各类冲突情况，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价成果为依据，将生态功能极重要、生态环境极脆弱区域、整合优化自然保护地，以及其他具有重要生态功能、潜在重要生态价值、有必要实施严格保护的区域补划进入生态保护红线。

（二）城镇开发边界计算公式

根据国家“三区三线”划定规则，城镇开发边界可以理解并转化为以下表达公式 ：M=A+B+C+D。

A：现状城镇建设用地。即城镇开发边界内现状城市、建制镇建设用地。

B：扩展规模。即城镇开发边界内，扣除现状城市、建制镇、其他建设用地、存量土地的剩余面积。

C：其他建设用地。即城镇开发边界内的村庄、盐田及采矿用地、特殊用地、交通运输用地、水工建筑用地等现状建设用地。

D：存量用地。即城镇开发边界内，纳入自然资源部系统备案已依法批准且落实占补平衡即将建设且在国土变更调查中仍为非建设用地的用地。

计算扩展系数：扩展规模与现状城镇建设用地的比值。

扩展系数=1+(B/“现状城镇建设用地”)

（三）摸清各类现状建设用地现状和存量

根据国土变更调查成果，提取城镇建设用地、其他建设用地范围，分析各类建设用地面积和分布；根据国家备案系统已批建设范围，分析在国土变更调查中仍为非建设用地的面积和分布；收集因国土调查标准原因，调查为村庄但实际具备城镇属性的范围（如城中村、乡该镇）。以贵州省某市州为例，根据该市2020年度变更调查成果，全市现状城镇建设用地面积173平方公里、村庄面积1019平方公里、采矿用地108平方公里、特殊用地12平方公里、交通运输用地20400平方公里、水工建筑用地5平方公里，已纳入自然资源部系统备案已依法批准且落实占补平衡即将建设的用地70平方公里，城镇建设用地和已备案建设用地主要分布在下设县（区）中心城区、开发区范围内。

（四）分析城镇建设潜力空间

一是以资源环境承载能力和国土空间开发保护适宜性评价（“双评价”）的生态保护极重要区、农业生产适宜区和不适宜区、城镇建设适宜区和不适宜区评价结果为依据，城镇开发边界范围应避让城镇建设不适宜区和生态保护极重要区，优先考虑在城镇建设适宜区范围内划定；二是根据“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”（以水四定）原则，综合考虑各类用水需求，确定资源约束下可承载的城镇建设用地规模。该市生态保护极重要区6523平方公里，占市域国土面积24%；农业生产适宜区3445平方公里，占市域国土面积12.83%；城镇建设适宜区841平方公里，占市域国土面积7%，城镇建设不适宜区15078平方公里，占市域国土面积56%；按照水资源约束条件下，可承载的城镇建设规模519平方公里。

（五）判断城镇发展形态

充分衔接社会经济发展规划、主体功能区规划、交通发展规划、林业保护规划、水利建设规划、能源规划等专项规划成果，根据现状城镇空间布局、重点区域发展方向、历年城镇型态演变，结合自然地理格局等方面，研究未来城镇开发边界变化方向与形态。

（六）预测城镇开发边界规模

预测人口与城镇化，按照人口统计数据，综合研判未来十五年全域、城镇、城区常住人口的增减趋势和空间分布情况，充分考虑城镇发展方向的驱动因素，从城镇区位、自然条件、交通条件、服务设施、社会经济、政策引导等方面进行全面分析，研判各区域人口变化及产业发展情况。该市城镇常住人口291万，根据人口统计数据，预测规划期末城镇人口增加至391万人，按照全国人均100平方米标准，城镇开发边界内集中建设区规模391平方公里，根据对各区域预测，基本确定一个核心区和七个节点城市的城镇开发边界布局。

（七）落实约束条件

在预测城镇开发边界型态的基础上，落实以下约束条件，确保城镇开发边界精准落位。一是保护自然地理格局完整性，利用国土变更调查地类图斑和遥感影像等技术，识别山水林田湖等自然空间格局，修正城镇开发边界；二是避让永久基本农田、生态保护红线、国家公园、自然保护区、自然公园、饮用水水源保护区、公益林等限制性因素；三是尽量避让地质灾害高风险区和采矿区；四是城镇开发边界不能存在与城镇建设不适宜区重叠的矛盾；五是协调与已建或规划的具有邻避要求的设施关系；六是落实上级下达城镇开发边界扩展系数；七是制定最小城镇开发边界图斑面积，维护城镇开发边界完整性。

该市最终划定成果耕地保护目标1187万亩，占现状耕地99%；永久基本农田划定面积790万亩，占长期稳定利用耕地90%；生态保护红线划定面积4624平方公里，占国土面积18%；城镇开发边界面积507平方公里，全部位于“双评价”城镇开发适宜区的841平方公里范围内，未突破资源承载规模上限519平方公里，城镇开发边界内现状城镇建设用地168平方公里，有5平方公里的现状城镇建设用地因零星分散等原因未纳入开发边界，未划入率不足3%，其他建设用地217平方公里，存量土地70平方公里，扩展规模52平方公里，扩展系数1.3倍，未突破国家在《全国“三区三线”划定规则》的城镇开发边界扩展系数，与优先划定的永久基本农田、生态保护红线不重叠不冲突。在不考虑规划城镇建设用地规模的情况下，开发边界内可转换为城镇建设用地的规模约218平方公里，按照城镇人均面积100平方米计算，可容纳218万城镇人口。通过三条控制线的划定，形成两带四区的农业空间格局，一圈、四区、七脉的生态空间格局和一圈两翼七珠的城镇空间格局，为国土空间规划的编制提供基础支撑。

三、城镇开发边界的管控措施

（一）制定城镇开发边界内外的差异化管控政策

首先，城镇开发边界内实行“详细规划+规划许可”的管理方式，在不突破城镇建设用地规模的前提下（城镇集中建设区规模），允许规划建设用地在开发边界内适度调整，暨城镇集中建设区与城镇弹性发展区的布局优化，原则上一年不超过一次，特别用途区原则上应禁止城镇集中建设行为；其次，编制详细规划对具体地块开发作安排，是各类建设活动的法定依据，应差异化的编制城镇开发边界内外的详细规划，城镇开发边界内的详细规划由自然资源部门编制，城镇开发边界外的乡村地区，由乡镇政府组织编制村庄规划；再次，对城镇开发边界外的建设行为进行严格管控，仅允许交通、水利、军事、殡葬、基础设施、其他必要的服务设施，以及城镇开发边界外的村庄建设等建设行为，可以在城镇建设用地规模中预留10%的规模，保障城镇开发边界外必要的城镇建设活动；最后在发展策略方向，城镇开发边界内地区属于集中城镇建设区域，要强调发展的连续性，以节约集约和复合利用为发展原则，提高土地的利用率。

（二）明确在上下位规划传导中的刚性定位

城镇开发边界能够划分出土地管制范围，不但能对城镇开发总量进行控制，还能对城镇的开发型态进行控制。“五级三类”的规划体系中，不同层级的国土空间规划因为任务和管理权不同，在城镇开发边界划定上也承担着不同的责任，是对上级规划的细化和落实。因此，统筹划定“三区三线”，严格落实耕地保护目标、永久基本农田保护任务、生态保护红线和城镇开发边界扩展规模等指标是国土空间规划对“三区三线”划定成果的刚性约束。

（三）纳入“一张图”严格管控

将已批准的城镇开发边界成果以及各类规划成果逐级汇入“一张图”系统平台，借助国土空间规划“一张图”的实施监督系统功能，加强对城镇开发边界内各项建设活动、管控边界、约束指标的动态监测。

（四）建立动态评估调整制度

对城镇开发边界的规划实际上是对未来发展的展望，城市的未来发展以及目标战略的调整充满着不确定性，尤其是发展中国家，各方面仍旧处于快速城镇化发展时期，在这种不确定的发展背景下，现阶段划定的城镇开发边界不可能一步达到理想状态，无法对未来城市发展精准预测。因此在坚持城镇开发边界管控的过程中，需要考虑城镇开发边界有一定的弹性，用于应对城镇未来发展的不确定性。可以按照相关法律法规规定启动城镇开发边界调整优化程序，包括开发边界之间的优化和开发边界内部城镇集中建设区与弹性发展区之间的优化，确保城镇开发边界对城镇建设活动的引导性和约束性；如果需要作出重大调整，必须进行规定的审批程序，在一定区域范围内城镇开发边界总量控制的情况下对边界范围进行等量调整，这样的制度设计不但能够保证城镇开发边界的刚性，又能保留一定的弹性来应对城镇未来发展的不确定性[3]。在城镇开发边界的划定过程中，需要考虑到城镇未来的发展和用地需求，要对土地需求冲突和建设成果不佳等问题进行协调解决，要加强动态化管理，具体分为以下两个方面：第一方面是要确定调整周期,可以参考“城市体检评估”的方式，建立城镇开发边界评估机制，对开发边界范围及实施情况定期“体检”、评估，根据“体检”结果、城镇发展形势，城镇开发边界范围内的城镇人口和就业需求进行综合评价，实施常态化监督和维护，评价的结果将成为是否调整开发边界的依据。第二方面是明确调整程序。通过借鉴其他国家的城镇开发边界划定的经验，得出想要做好城镇开发边界工作首先要明确动态调整程序，分析出城镇的供需关系，对未来经济发展的方向进行预测，另外还有重要的一点，就是未来住房需求方向，对城镇开发边界区域内的人口容纳能力进行评估，判断现阶段城镇开发边界能否满足城镇的就业增长需求[4]。

（五）突出城镇开发边界内责任主体

城镇开发边界内的用地拥有着土地资源开发利用的权限，只要是合规合法的建设行为，在区域内都可以获得批准。但是想要符合用地的标准，提升土地资源利用率，就需要构建完善的用地主体引导机制，借此来规范土地开发建设行为。因为区域层级的不同，在用地指标、建设批准条件个转让权限管理费方面都存在着一定的差异性，需要制定不同的标准，不同对待，并保证区域开发行为的合理性。在发展进程中，要将地方政府对城镇开发边界的责任凸显到土地资源开发利用方面，加强土地资源开发力度。同时相关部门要利用现有的政策工具，将土地集约化水平、公共事务管理水平与民生保障管理水平一同纳入到地方政府绩效考核体系当中，通过这种方法可以加强建设人员的责任心，能够有效避免土地资源无序开发的问题出现。

对于城镇开发边界外侧，可以推行土地奖励政策。对于城镇开发边界土地资源来讲，第一要点就是要维护生态环境发育，保证生态环境保育质量。一方面可以按照保护性和优选性，对需要保护的空间进行排序，确定一系列的红线区和基本农田保护，不但能体现保育生态思维，又能为开发边界的划定做准备。另一方面针对城镇开发外界区域，可以推行奖励政策来加强生态环境保护，可以减轻因城镇开发边界造成的发展失衡和资源环境的损失，借此来创建一个良好的生态格局。

四、结束语

综上所述，城镇开发边界划定是社会趋势所向，但是在进行城镇开发边界的过程中也要以实际经济情况和当地的需求进行调整，在城市开发边界中也要注意到生态保护红线和永久基本农田区域，最大限度保护环境农业的建设工作，城镇开发边界政策能够转变城市发展状态，完善城市功能格局。政府部门与相关单位应当积极开展城镇开发边界划定工作，规范城镇开发边界区域内外的开发行为，保证土地资源开发合理性，借此来促进区域经济的持续稳定发展。