国家语言治理及其理论建构的先行条件与科学进路

王世凯

（天津师范大学 文学院，天津 300387）

一、引 言

2013年11月9日至12日中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标①。2019年10月28日至31日党的十九届四中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全党的一项重大战略任务②。2020年3月19日，全国语言文字工作会议将“推动语言文字工作治理体系和治理能力现代化”确定为今后一个时期语言文字事业改革发展的目标任务［1］。同年10月13日召开的全国语言文字会议上，国务院副总理孙春兰强调，要构建与时代发展相适应的语言发展规划，推进语言文字工作治理体系和治理能力现代化［2］。2021年2月2日全国语言文字工作会议再次强调，推进语言文字工作治理体系和治理能力现代化，夯实语言文字事业改革发展基础［3］。2021年11月30日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于全面加强新时代语言文字工作的意见》，指出语言文字工作治理体系和治理能力现代化水平亟待提升，要加快推进语言文字工作治理体系和治理能力现代化［4］。这标志着作为国家治理不可或缺的组成部分的语言文字治理工作将要迈进全新的历史阶段。

与之相应，语言学界也在党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后迅速做出反应，开始自觉地从国家治理和全球治理的视角来系统性探究语言问题和对策问题［5］。总体来看，前期成果主要涉及语言治理的实践研究和理论探讨两大方面。其中，语言治理的理论研究主要涉及什么是语言治理，什么是语言治理能力以及关于语言治理体系和语言治理现代化的解读，关于语言治理与国家治理、语言治理与语言规划关系的讨论，语言治理路向选择等不同问题。因为大部分研究还处于初创或逐步展开阶段，总的来说，既有共识也存在分歧。即使如此，这些研究成果也为我们探讨“国家语言治理”打下了一定的基础。

从当前的治理实践来看，国家语言治理的体制机制还不够完备，对新时代、新形势、大变局的适应性不够强，治理效能、治理现代化水平还有待提升。目前，国内学界尚未明确提出“国家语言治理”的概念，相关研究也未及展开。鉴于此，本文拟主要完成如下工作：第一部分为引言，第二部分将尝试提出“国家语言治理”的概念，并对该概念进行初步解读；第三部分尝试分析国家语言治理研究的基础，作为理论探索的先行条件，主要包括明确什么是国家语言治理理论，这项理论研究是否具有可行性，国家语言治理的边界认定以及理论研究的主体内容等一系列问题；第四部分尝试探讨国家语言治理研究的进路，提出我国国家语言治理理论的体系建构应遵循的思路；第五部分为结语。本文以国家治理理论为立论依据，以建构新时代中国特色“国家语言治理理论”为总体目标，尝试界定“国家语言治理”，进而论证国家语言治理理论建构的先行条件与科学进路。本文所提出的问题均为宏观思考，供同行讨论，请方家指教。

二、“国家语言治理”的界定与解读

治理、语言治理、国家治理、国家语言治理是一脉相承且密切相关的几个概念。“治理（Gover⁃nance）”概念是西方国家经历了“政府失灵”“市场失灵”而试图在政府和市场之外寻找第三条道路的背景下产生的［6］。治理的基本特征是：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动［7］。因为西方治理理论自20世纪90年代兴起以来就把“国家的回退（rolling back）”作为赋值治理概念能指的逻辑设置［8］，所以很少有人关注“国家治理”。与西方不同，我国的治理更加重视国家的作用，更强调治理的“国家逻辑”。因此，“国家治理”在我国的治理实践以及治理理论建构中就都是非常重要的概念。概而言之，国家治理是对一个国家全面、综合的治理过程，本质上是一种制度之治、民主之治、效率之治和秩序之治，包含了政治民主、经济发展、文化繁荣、社会和谐、生态文明、党的领导坚强有力等多个方面的重要价值［9］。

语言治理，当下主要有两种解读：一是强调语言不仅是现代社会治理必须导入的重要资源，而且是现代社会治理必须借助的重要载体和抓手［10］。这种解读重视语言在社会治理或国家治理中的重要作用，将语言看作治理工具或治理资源，但语言没有进入治理问题范畴。二是将语言治理问题作为治理客体，承认语言治理是社会治理的一部分，但也不否认语言作为治理工具的价值。虽然两种解读方式对“语言治理”的理解有异，但都关注和强调语言治理要服务于社会治理或国家治理。可见，当前语言治理的研究旨趣仍是一致的。

治理、国家治理、语言治理虽有外延的差异，但都聚焦于“治理”的核心，这也成为科学界定“国家语言治理”的前提。

（一）对“国家语言治理”的界定

2014年以来，中国国家治理现代化研究的着力点主要集中在理清国家治理现代化的核心认知，挖掘国家治理现代化的思想基础，阐明法治与国家治理现代化的关系、协商民主与国家治理现代化的关系，探讨国家治理现代化情景下的政党治理、政府治理、社会治理［11］等方面，但尚未见到关于“国家语言治理”的专门研究。因为“国家语言治理”是国家治理的子概念，隶属于国家治理的宏观系统，所以不能算是一个全新的思想。但就笔者所见，目前尚未有人明确提出或界定这个术语，可以看作一个新的概念。我们认为，明确提出“国家语言治理”概念，对于深入研究并系统建构国家语言治理理论是非常重要和必要的。可以在梳理治理、国家治理和语言治理三个概念的前提下，依据我国的国体、政体、国情、党情、语情及当下世情，突出“国家在场观”，凸显语言治理的国家逻辑，界定“国家语言治理”。

我们认为，国家语言治理就是指以语言问题、语言贫困、语言资源、语言生活、语言权利、语言生态等语言治理问题为治理客体，由政党、政府、社会组织、个人等组成多元共治主体，采取强制、协商、教育、引导、政治、经济等治理手段，通过法治与德治结合，立法、政策、规划、规范、标准结合，“政”（立法规范）与“策”（鼓励激励）结合的多层多元治理方式，依照党委领导、政府主导、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、德治先导、科技支撑的治理模式，管理语言事务、调控语言资源，以解决语言问题、消除语言贫困、提高资源效益、和谐语言生活、保障语言权利、提升语言活力、保护语言生态，进而实现国家语言治理现代化的过程［12］。

（二）对“国家语言治理”的解读

国家语言治理承认语言的治理工具价值和治理资源属性，将语言和语言生活作为治理客体，侧重“针对语言进行的治理”，属于国家治理的范畴。宏观上，国家语言治理可作“国家语言的治理”和“国家的语言治理”两解。我们取后一种解释，并认为对“国家语言治理”的理解，应关注并强调如下几个问题。

首先，国家的主导性。我国的国家语言治理强调国家在语言治理过程中的主导特征和主导作用。一般认为，现代治理理念来自西方，但从马克思历史唯物主义立场的资本批判语境看，西方治理理论“国家在不在场”问题的凸显以及治理理论内在困境的产生和发展，与资本主义生产方式和资本增殖方式的发展变化密切相关，其本质是资本主义生产方式和资本增殖方式的内在困境，是由于资本发展必然导致的“社会分工的无政府状态”［8］。虽然我国的政治建设、经济建设和文化建设等走过了与西方不同的道路，但也要面对“治理并非万能”的问题，需要从我国的国体、政体出发，充分发挥自身优势，规划国家语言治理。国家语言治理是国家主导的语言治理，核心要义就是要在语言治理过程中坚持党委的领导地位，发挥政府（国家）的主导作用，科学精准定位其他治理主体的参与者角色，使“国家在场”并充分发挥应有的作用。

其次，治理的针对性。所谓治理的针对性，是强调国家语言治理是针对语言进行的治理，是以语言治理问题为治理客体的治理过程。前文提到的关于“语言治理”的两种解读，可以概括为两种观点：第一，“通过语言进行的治理”，就是指语言或语言形式跨越不同的机构（如法律、教育、卫生），通过使用不同的工具（如书籍、法规、考试、论文）规定了不同人、群体、组织语言的使用及其思想行为的过程［13］。这种观点可以概括为语言治理的工具观或资源观。问题是，这种解读虽然承认语言的治理工具价值，但并没有将语言作为治理客体对待。第二，“针对语言进行的治理”。陈章太先生认为，语言治理就是要面向广大基层群众，聚焦大众的话语，解决大众语言运用中遇到或可能遇到的种种问题［14］，这显然是将语言生活作为语言治理的对象。王春辉认为语言治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对语言事务、语言组织和语言生活进行引导和规范，最终实现公共事务有效处理、公共利益最大化的过程［5］。这种观点是将“语言事务、语言组织和语言生活”作为语言治理的客体，治理范围有所扩大。“针对语言进行的治理”将语言生活、语言事务、语言组织纳入治理客体范畴，将语言治理过程归入语言规划的范畴，重视语言治理对社会治理和国家治理的积极作用，实际上是一种新的语言规划观。我们倾向对国家语言治理作整合性解读，即在强调国家语言治理是针对语言进行的治理的基础上，同时关注语言作为治理资源的价值。

最后，语言的工具性。对语言的审视可以从多个不同的视角进行：从交际角度看，它是人类最重要的交际工具；从文化角度看，它既是文化的组成部分又是文化的重要载体；从思维角度看，它是人类重要的思维工具和表达思维成果的工具。同样，从国家和社会治理的角度看，语言是非常重要的治理工具和治理资源。我国的国家语言治理要重视和强调国家的主导作用，强调是针对语言进行的治理，但并不否认语言作为治理工具的价值。作为国家治理工具的语言，在很多方面发挥着重要的作用，对于提升治理效能至关重要，需要承认语言在经济治理、社会治理和政治治理中的工具性，重视它在国家治理中所起到的不可替代的工具作用。李宇明从全球治理的视角出发指出，语言是人类重要的符号系统，是文化最重要的组成部分，中国在参与全球治理的过程中，必须充分重视和发挥语言的作用［15］。也就是说，语言不仅在国家治理中表现出重要的资源性，也在全球治理中凸显着工具性，即语言将在不同的治理层面发挥越来越大的作用，语言的治理工具价值和资源属性也将愈加凸显。

三、国家语言治理研究的先行条件

国家语言治理研究旨在建构适应新时代，具有中国特色的国家语言治理理论，以服务国家语言治理现代化，丰富国家治理理论体系。作为理论探索的先行条件，除对国家语言治理进行科学界定外，还应该明确什么是国家语言治理理论，这项理论研究是否具有可行性、国家语言治理的边界如何认定以及理论研究的主体内容包括哪些等一系列问题。

国家治理理论是一个涉及诸多方面的系统理论，国家语言治理理论是国家治理理论的子系统，是以国家治理理论为立论基础，结合我国语言治理历史，借鉴国外先进治理经验，立足我国语言治理实践而进行的关于国家语言治理的理论探索。国家语言治理理论的建构需要基于我国的国体、政体、国情、语情、党情和当下世情，突出语言治理的国家逻辑，完成三大问题：第一，基础问题——致力于科学界定国家语言治理的主体、客体、目标、本质、手段、范围、模式等；第二，核心问题——阐释国家语言治理体系和国家语言治理能力等；第三，关键问题——建立国家语言治理现代化评估指标体系，探寻国家语言治理现代化的实现路径等。

（一）国家语言治理研究的可行性

我国国家语言治理理论的建构具有历史基础和现实条件，也符合新时代、新形势、大变局的迫切需求，具有可行性。

首先，我国国家语言治理理论的建构是历史的必然。我国语言治理历史悠久，经历了礼制型、统治型、管理型和治理型四个不同阶段③。礼制型时期的语言治理以周代礼乐为基础，主要采取国家推动和学校教育的手段，为宗法文化的统一性和延续性服务，形成了“辨正名物、循名责实”“择务从事、取实予名”“循旧作新”等语言治理观。统治型时期的语言治理把语文规范纳入政权建设和社会文明工程之中，采取国家推行、学校教育、辞书规范、法律保障等手段，服务于政权建设和长治久安的治理目标，形成了“共以帝王都邑”的语音规范观以及家庭语言管理、语言柔性治理等思想。管理型时期的语言治理为建立和稳定社会秩序、追求民族振兴与富强之需，以有识之士的积极践行、国家公权的推动干预、治理机构机制建设等为手段，出现了治理主体多元化、治理路向多样化的新现象。这一时期的一个变化就是相关治理活动的核心工作从关注外部作用的发挥，转移到越来越多地致力于语言文字体系本身的改革和进步［16］。实际上也就是出现了两种不同的治理，即对语言生活的治理和对语言的治理。这为语言文字治理进入治理型阶段奠定了很好的基础。治理型阶段的语言治理表现出当代治理的显著特征，治理主体从多元化发展到多元协同，治理客体的公共性越发凸显，治理手段从传统走向现代，治理路向从单向走向多向互动，治理价值取向从阶级统治、利益效益中心发展到追求社会公平正义。漫长的国家语言治理历史积累了丰富的治理经验，但一直以来却疏于理论总结，这为国家语言治理理论研究提供了深厚的历史基础。

其次，我国国家语言治理理论的建构具有现实条件。新中国成立以来，随着语言观和政府治理体制的变化，我国语言工作实现了从管理向治理的过渡，这为理论研究提供了现实条件。突出的两个表现就是我国语言治理工作体系和法制建设逐步完善并走向成熟。语言治理工作体系方面，我国先是成立了直接受党中央、国务院领导的文字改革机构，形成了文字改革出版社为文字改革机构服务，文字机构人员与中央领导、相关政府部门和全社会循环互动的工作模式。此后又建设了国家级与省/区/直辖市的两级机构体系，最终建设了由国家和地方两个层面构成的以国家语委为主体的语言事务治理体系［17］。法制建设方面，中华人民共和国成立以来，逐步建设并不断完善国家语言政策和语法立法体系，制定并形成了包括基本政策、一般政策、全国性语言法律、法规和专门法等在内的法律法规政策标准体系，标志着中国语言文字规范化、标准化、信息化走上了法治轨道，进入了新的发展时期［18］。语言治理的探索和实践为我国国家语言治理理论的建构提供了现实条件。

最后，我国国家语言治理理论的建构是现时的迫切需求。从当前的实际情况看，我国现有的语言治理体制机制还不够完备，不能及时适应新时代、新形势、大变局的需求，部分语言制度还没有完全转化为治理效能，语言文字工作治理体系和治理能力的现代化水平不高，这些都对理论研究提出了迫切需求。这也说明，我国的语言制度建设还有一段路要走，需要及时开展国家语言治理的理论研究，用科学的理论指导国家语言治理的实践。

（二）国家语言治理的边界分析

国家语言治理的边界分析因国家治理的层面和视角较多，因此需要厘清的问题也比较多，比如国家语言治理与国家经济治理、国家文化治理等的关系等都有待深入讨论。这里我们关注的是国家语言治理与语言统治、语言管理的关系。概括地讲，就是要系统分析三者在目标、主体、客体、组织结构、运行流程等方面存在的差异，以保证国家语言治理研究具有独立性和科学性。

首先，治理目标的差异。语言统治致力于维护专制统治需要；语言管理通过干预、引导相应管理域个体或群体的语言行为、语言习惯，传播语言价值观，以丰富域内语言生活、繁荣语言生活、保证语言生活健康和良序［19］；而语言治理的直接目标是为了解决语言问题、消除语言贫困、提高资源效益、和谐语言生活、保障语言权利、提升语言活力、保护语言生态［12］，终极目标是为了实现语言治理体系和语言治理能力的现代化，服务国家治理现代化，最终实现良法善治。

其次，治理主体的差异。语言统治的主体是居于统治阶层的个人或统治集团。语言管理的主体既包括政府，也包括社会机构或有影响力的个人［19］。语言管理重视并强调主体的领导地位、专职身份和权威特征，主体间呈现自上而下的单向型关系。与语言统治和语言管理都不同，语言治理重视主体的多元化和共治关系。例如，王春辉就认为语言治理主体可以主要涵盖执政党、政府部门、司法机关、社群团体、企业、媒体、个体公民等七类［5］。不同的治理主体之间是双向互动关系和共治关系，强调治理主体之间的利益相关性，而不一定必须是权威性。

再次，结构特征和运行方式的差异。语言统治是以“王权”为基础的典型的单向垂直管制，语言管理是以科层制为基础的自上而下的线性结构，仍是垂直的单向运行的管理。与语言统治和语言管理不同，语言治理呈现扁平化特征，多元共治主体之间除领导、主导关系外，主要呈现出分工合作、平行互动的非线性特征，主要采取自上而下、自下而上、横向互动的多种运作方式，构成了纵向到底、横向到边的立体运行模式。

最后，法治依据和实施基础的差异。语言统治主要表现出人治特征，基本表征就是皇权意志。即使像汉律一类的规章，其核心也不过是统治阶级意志的体现。在法治依据和实施基础方面，语言管理和语言治理表现出与语言统治的根本不同，就是人治到法治的变化。但语言治理和语言管理在法治方面仍有差异：第一，语言管理以下位法为主要法治依据，语言治理或者以上位法为主，或者让上位法、下位法和同位法共同发挥作用；第二，语言管理主要通过权威和权力实现管理的目的，语言治理不仅重视权威、权力的作用，更关注不同治理主体的治理价值。

（三）国家语言治理研究的主要内容

国家语言治理理论建构需要吸收多学科精髓，但绝对不是大杂烩，需要拟定研究的主体内容。我们认为，确定国家语言治理的主体客体、锚定语言治理目标、提炼语言治理本质、明确语言治理手段、概括语言治理范围、形成语言治理模式、建构语言治理体系、提升语言治理能力、建立语言治理现代化评估指标、提出语言治理现代化的实现路径，共同构成国家语言治理理论的主体内容［12］。

上述主体内容可以概括为三个方面：第一，语言治理的主体、客体、目标、本质、手段、范围、模式研究是国家语言治理理论研究的基础问题；第二，治理体系、治理能力及其现代化研究是国家语言治理理论的核心问题；第三，国家语言治理现代化的实现路径是关键问题［12］。

四、国家语言治理研究的科学进路

国家语言治理理论研究可以揭示语言治理实践背后的规律，可以为语言治理体系和治理能力的现代化提供学理支撑，也将为语言治理制度创新提供哲理分析的基础，是一项重要和必要的工作。如何开展国家语言治理理论研究，以保证研究的科学性和理论的可信度，成为这项研究面临的另一个问题。科学研究必然遵循特定的规律。总的来说，我国国家语言治理理论的体系建构要按照“立足中国、借鉴国外、挖掘历史、把握当代、关怀人类、面向未来”的思路［20］，沿着科学的进路进行。简而言之，就是既要保证科学性，秉承唯物史观，又要坚持国家逻辑，立足全球视野。

（一）保证国家语言治理研究的科学性

国家语言治理研究是涉及社会语言学、国家治理理论、政治学、法学、公共政策学、马克思主义理论等多个学科的交叉研究，必须在科学领域，尤其是社会科学领域内进行研究，同时要与语言管理研究、语言规划研究区分开来。从目前的研究看，语言治理与语言立法、语言政策、语言规划等之间的关系还存在认知不一致的情形，需要进一步理顺。例如，如果把国家语言治理看作一个过程，语言立法、语言政策、语言规划等都可以作为治理手段。另外，国家语言治理研究的科学性还表现在这样两个方面：一方面，国家语言治理理论要提出有助于解决具体语言治理问题的思路和方案，发挥理论指导实践的作用；另一方面，要能够形成关于国家语言治理的范式，保证理论建构的科学性和进步性。

（二）秉承国家语言治理研究的唯物史观

语言既不是经济基础，也不是上层建筑，但却与两者都有密切的关联。因此，国家语言治理也必然要面对“生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动，是影响人类社会发展的基本问题；生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，是人类社会发展的基本规律”［21］这样的命题，并遵循这样的基本规律开展国家语言治理、治理现代化等相关研究。另外，我国的国家语言治理理论建构必须立足当下的治理现实，把握我国历史上不同时期的治理实践，以古为镜、以史为鉴、立足当下，客观、科学地进行理论探讨和体系建构。

（三）国家语言治理研究的国家逻辑

国家语言治理研究的国家逻辑就是要摒弃“国家退场观”，强调、重视并充分发挥国家在语言治理中的主导作用。西方治理理论的“国家的回退”与其理论研究有关，因为他们要在政府失灵、市场失灵的背景下寻找政府、市场之外的第三条路径。很显然，国家退场观与我国的历史、文化并不相符，更不适用于我国的国体和政体，也无益于解决我国任何领域的治理问题。我国的国家语言治理必须注重并发挥国家的主导作用，坚持理论研究的国家逻辑。简单地讲，坚持语言治理的国家逻辑就是要在治理主体、治理客体、治理制度、治理结构等不同层面坚持发挥国家既作为共治主体，又作为治理主导的作用。

（四）国家语言治理研究的全球视野

国家语言治理研究还要有全球视野。国家治理与全球治理协调推进，是从全人类整体利益出发，将国家治理与全球治理紧密结合起来的一种整体性治理方式。这是由当前百年未有之大变局以及当下治理实践决定的科学治理方式，是在治理实践中将国家治理与全球治理紧密联系起来，以全球性视野对传统治理体制、治理方式、治理手段实行的一场重要变革［22］。理论源于实践，国家语言治理面临的现实也对理论建构提出了相应的要求。国家语言治理是国家主导的针对语言治理问题的治理，但不能仅仅理解为对一个国家内的语言治理问题的治理。在全球化的新时代和人类命运共同体理念下，我国国家语言治理必须关注国内治理和全球治理两个治理，从语言治理角度，积极参与全球治理体系改革和建设。

五、余 论

《国务院办公厅关于全面加强新时代语言文字工作的意见》的发布，也为我国国家语言治理理论的建构指明了方向。第一，国家语言治理理论的构建要坚持问题导向和服务意识互相结合。所谓问题，既包括当前国家语言治理理论建构未能及时服务治理实践的宏观问题，也包括我国语言文字事业发展面临的突出问题，即民族地区国家通用语言文字推广普及，以人工智能为代表的科技革命对语言文字工作的新要求新挑战，健全工作体制机制、加强语言文字工作法治建设等具体问题；所谓服务，既指国家语言治理理论要服务于国家语言治理的实践，服务语言文字工作治理体系和治理能力现代化，也指服务人民群众学习使用语言文字和提升科学文化素质的需求。第二，国家语言治理理论的构建要关注理论创新和队伍建设相互促进。理论创新就是既要关注学理提升路径，科学整合公共政策学、政治学、法学、社会语言学等学科的精髓服务国家语言治理理论建设，也要立足新时代、面对新形势、落实新要求，使治理理论及时转化为治理效能；队伍建设就是要通过理论创新培养造就一批致力于推动理论研究不断深入的人才，保证理论的鲜活性、发展性、可实践性和可持续性，不断服务变化了的治理实践。

注释：

①2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，详见《人民日报》2013年11月16日第1版。

②2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，详见《人民日报》2019年11月6日第1版。

③ 我们认为，国家语言治理史的分期既要着眼于国家治理的视角，同时也要关注语言和语言观的视角。从国家治理的视角审视，受制于经济和文化的国家制度要素可以作为核心标准，治理主体、治理客体、治理目标、治理手段、治理模式的变化可以反映不同历史时期的关键差异；语言观要素可以作为国家语言治理史分期的辅助要素，语言系统观、语言工具观、语言资源观、语言权利观等一方面反映了人类对语言本质的认识，另一方面也与不同历史时期的语言治理密切关联。国家治理和语言观互相参证的方式共同作为国家语言治理史分期的标准，可以更科学、客观地反映语言治理的历史脉络。基于此，我们将我国的国家语言治理史划分为礼制型时期、统治型时期、管理型时期、治理型时期四个阶段。礼制型时期对应社会历史时代分期的先秦时期，统治型时期对应社会历史时代分期的秦代到清代末期的漫长历史阶段，管理型时期对应切音字运动到中华人民共和国成立的一段时间，治理型时期对应中华人民共和国成立以来的时期。另文详述。