关于完善省以下转移支付制度的思考

●刘合定

2022年5月29日，国务院办公厅印发了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号，以下简称《意见》），明确“清晰界定省以下财政事权和支出责任、理顺省以下政府间收入关系、完善省以下转移支付制度、建立健全省以下财政体制调整机制、规范省以下财政管理”等五项改革任务。事实上，早在2016年国务院已开始本轮财政体制改革的铺垫和推进工作。在财政事权和支出责任划分方面，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），确定“体现基本公共服务受益范围、兼顾政府职能和行政效率、实现权责利相统一、激励地方政府主动作为、做到支出责任与财政事权相适应”五个划分原则，并明确“2019—2020年，基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架”。在收入方面，增值税作为我国第一大税，其收入划分是中央和地方收入划分最关键的部门，也是改革的基础。《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发〔2016〕26号）确定“保持现有财力格局不变、注重调动地方积极性、兼顾好东中西部利益关系”三个基本原则。为落实减税降费政策、缓解财政运行困难，2019年印发的《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（国发〔2019〕21号），细化了“保持增值税‘五五分享’比例稳定、调整完善增值税留抵退税分担机制、后移消费税征收环节并稳步下划地方”等规定。《意见》作为纲领性文件，为财政体制改革的“三驾马车”指明了方向：财政事权划分作为基础，避免事权错配，并以此明确各级政府的支出责任；收入划分作为保障，为各级政府正常履职提供财力支撑；转移支付作为补充，用来协调地区间发展差异，保障中央政府政策目标的实现。笔者认为，财政事权和收入划分一旦确定，具有很强的稳定性，真正对省以下财政尤其是市县影响较大的是转移支付制度。以H省为例，该省自2022年1月1日起将财政直管县的范围扩大到全部102个县（市），在基数核定划转工作中，除了跨区域收入和个别历史问题外，真正容易产生分歧的是支出类基数既转移支付的划转，为此，本文重点研究转移支付的有关问题。

一、转移支付的立法设计和改革目标

（一）转移支付的立法背景

转移支付是指资金分配使用权的转移，其分为纵向转移支付和横向转移支付，后者是指为了特定目的或者利益补偿，对没有行政隶属关系的区域间的资金转移，如援疆、援藏以及生态补偿转移支出。本文所述仅限于纵向转移支付，即通常意义上的中央对地方以及县以上政府对下级的资金支持。根据笔者的考察，转移支付的必要性有三点：一是强化中央调控的需要。无论单一制国家或复合制国家，也无论中央政府调控能力的强弱，与可支配的收入规模相比，中央政府本级管理能力不足以覆盖到全国范围的基层单元，转移支付便成为完成中央政府执政意图、实现政策偏好的有效工具。二是建立全国统一市场的需要。地方政府相对中央政府具有明显的局限性，基础科研、产业规划、省际贸易乃至国际贸易明显存在短板，转移支付制度有利于传达、支持中央政府的政策导向，解决地方保护和市场“洼地”的问题。三是平衡地区发展差异的需要。受地理位置、气候条件、资源禀赋、历史文化等因素影响，各地经济发展水平和可用财力各不相同，进而影响教育、卫生、交通、环境、就业等基本公共产品的提供，转移支付能够有效弥补落后地区的财力缺口。

（二）转移支付的制度规定

1.明确转移支付的概念和含义。按照现行的管理体制，我国转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。新《预算法》第十六条规定，“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付”。新《预算法实施条例》第九条规定，“一般性转移支付包括：均衡性转移支付，对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财力补助，其他一般性转移支付”，第十条明确“专项转移支付，是指上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标给予下级政府，并由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用的预算资金”。

2.明确转移支付下达时间。为确保财政资金能迅速有效地到达基层政府和用款单位，法律设定了明确的时间限制，对于中央资金，要求省级政府接到中央转移支付后，于30日内下达到县以上政府；对于本级安排的对下级政府转移支付资金，本级人大批准预算后，一般性转移支付应于30日内下达、专项转移支付应于60日下达。三是明确提前向市县下达转移支付资金。为了提高预算的到位率和准确性，帮助市县更好统筹本级财力和上级转移支付资金，要求县级以上政府结合本年预算执行情况，将下一年度转移支付预计数提前下达下级政府，且有比例限制，具体为一般性转移支付不低于90%，专项转移支付不低于70%。

（三）转移支付的改革目标

新《预算法》明确提出，“财政转移支付以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”。基于这一目标，《意见》提出：一是厘清各类转移支付功能定位，其中，一般性转移支付主要用于均衡区域间基本财力配置，由下级政府统筹安排使用；专项转移支付用于办理特定事项、引导下级干事创业等，下级政府要按照上级政府规定的用途安排使用。二是优化转移支付结构，围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，调整省以下转移支付结构，逐步提高一般性转移支付规模，推动财力下沉，合理控制专项转移支付新增项目和资金规模，逐步退出市场机制能够有效调节的相关领域。三是科学分配各类转移支付资金，体现政策导向和支持重点，资金分配应与下级政府提供基本公共服务的成本相衔接，适度体现激励约束。

二、转移支付管理现状及存在问题

国务院总理李克强指出，东南沿海5省市（福建、上海、江苏、浙江、广东）财政收入占比近4成，在地方对中央财政净上缴中贡献近8成，有力支撑了国家财力和中央财政对中西部地区转移支付。①尤其是针对欠发达的中西部和东北地区，全国范围内的地区财力得以均衡，保障了基本公共服务的均等化。以H省为例，2022年一般公共预算支出为10050亿元，而一般公共预算收入为4614亿元，收入占支出的比例仅为45%，即H省一半以上财政支出需要中央转移支付②。另据公开数据显示，甘肃省保工资、保运转、保民生70%以上的部分依靠中央补助。因此，转移支付制度在有效均衡地区间财力差异、推进区域协同发展方面发挥了重要作用。对照《意见》的要求，结合审计检查披露的一些问题，笔者认为转移支付仍有不少地方需要改进。

（一）转移支付功能定位不清晰

按照新《预算法》的设计，转移支付要以不限定资金使用方向、不限定资金支出范围、不限定资金使用对象的一般性转移支付为主。若从统计口径来看，实践中一般性转移支付的确占比较高，无论中央对省级或省级对市县均是如此，如2019年中央对H省转移支付总额为4576亿元，其中一般性转移支付为3825亿元，占比83%；2021年H省对市县转移支付总额为3666.4亿元，其中一般性转移支付为3310.2亿元，占比90%③。然而事实上，一般性转移支付中的绝大部分都无法由市县统筹使用，而必须按照上级指定的方向和用途使用，偏离了一般性转移支付“由下级政府统筹安排使用”的初衷。从中央层面看，节能减排补助资金、车辆购置税收入补助地方资金、重点地区转型发展专项（资源型地区转型发展方向）中央基建投资、国内客运航班运行财政补贴、农村危房改造补助资金等均纳入一般性转移支付管理，但这些资金均有明确的使用方向和用途，有些还直接细化到具体项目。从省级层面看，2021年H省下达市县一般性转移支付3310.2亿元，其中财力性转移支付仅708.6亿元，其余2601.6亿元均限定明确的用途和方向。这一规模与H省向社会公布的省级财政专项资金相吻合，据了解，2022年H省省级专项资金规模为2791亿元，涉及86项专项资金。按照规定，省级财政专项资金是经省政府批准，由省财政在一定时期安排，具有专门用途的资金，以及中央对省级的专项转移支付资金。所以，客观地看，当下所谓一般性转移支付的统计口径并不纯粹，或从资金管理的角度并未真正实现“不指定方向，由市县统筹使用”的目的。

（二）转移支付下达不规范

1.提前下达规模偏小。从提前下达占比看，H省提前下达市县2021年专项转移支付155.08亿元，占比63%；从行业看，H省提前下达市县2022年交通类转移支付52.07亿元，占比为32%，远低于新《预算法实施条例》要求的70%；从提前下达构成看，H省提前下达市县2022年经建领域转移支付66.17亿元④，资金来源均为中央转移支付，省级资金均未提前下达。据统计，截至2022年7月，H省2022年已向市县下达经建领域转移支付资金344.21亿元⑤。所以，无论从总体上还是单个行业看，无论是绝对值还是相对值，提前下达都达不到法定要求。

2.转移支付下达时间滞后。为应对新冠疫情影响，中央自2020年起建立财政资金直达市县惠企利民的特殊转移支付机制，实现资金使用的“一竿子插到底”，有利于最大限度下沉财力，加快资金拨付进度。但资金下达慢的情况仍然存在，如2021年H省收到中央转移支付资金后，超过30天分配下达共64项、涉及资金237亿元，涵盖大部分部门和领域。市县层面资金滞留的问题更为突出，如2021年6.67亿元中央灾后恢复重建财力性补助资金，截至2022年3月底，X县等9个县（市、区）收到中央资金后，超过3个月未明确到具体使用单位或项目。

3.债券资金支出进度慢。债券资金作为向社会募集、有着较高成本的债务类资金，本应在拉动有效投资，推动项目建设方面发挥积极作用，但不少地方争取很积极，实际支出则严重滞后。截至2022年3月，J省2021年专项债券支出进度仅为33%；Y县2019—2021年安排债券资金18.59亿元，截至2022年3月支出进度仅为63%，且其中涉及2019年的债券资金1.37亿元未实际支出，严重影响了债券资金效率和政策效能。

（三）转移支付基础工作不扎实影响资金使用

1.部门沟通协调不到位。由于政策调整、数据汇总、规划审核等原因，主管部门迟迟不能提出资金分配意见，致使财政部门无法将资金分配至市县。如2022年农村客运补贴资金、城市交通发展奖励资金12.1亿元于2022年4月下达至H省，涉及基本公共交通服务，但因项目实施方案修订工作未完成，截至2022年7月该资金仍未分解下达到市县。

2.项目准备不足。长期以来，市县不同程度地存在“重申报轻建设”“重分配轻支付”的观念，由于项目用地、计划批复、招投标等前期准备不足，当资金下达市县或项目单位后，达不到支出条件；更有甚者，市县为了最大限度争取上级支持，同一个项目通过不同部门、以不同名称进行申报，结果资金下达后因为管理程序问题，要么出现资金无法支出，要么出现资金挤占挪用的情况。如H省2022年安排的8374个省级项目中，截至6月底有3316个预算项目未发生支付业务，比较典型的如Z学校“超短激光实验装置项目”，涉及金额1.5亿元。

（四）绩效管理水平有待提升

1.政策执行效果偏离目标。农村中小学教师周转宿舍建设，政策设计主要是保障特岗教师和支教教师，实际多用于离家较远教师午休和住宿，政策定位与实际效果偏差较大。

2.项目产出效益低。如W县高标准农田建设项目缺少与项目灌溉配套的必要设施，“水到地头浇不了田”，影响项目效益发挥。W区农村中小学教师周转房已建成，但项目入住率仅3.5%，财政资金的效益无从谈起。

3.项目建设存在碎片化情况。如H省重大科技专项资金2021年立项112个项目，单个项目平均229万元，与湖北省立项14个、单个项目支持金额1000万元相比，存在项目碎片化、资金分散、不够聚焦等问题。

4.项目预算不够精准。Z区某城镇老旧小区改造工程预算不精准，预算与合同价相差69.8%。

三、进一步完善省以下转移支付的建议

完善转移支付制度，本质上是提升转移支付资金的配置效率和使用效益。与私人资金配置的直接性不同，转移支付的配置涉及组织机构、流程管理、政策偏好等一系列问题，且与私人资金单纯追求效益不同，转移支付更多的是追求公平，以及在公平基础上的成本控制和效率提升。

（一）进一步明确转移支付的功能定位

需要承认的一个客观情况是，市县政府之所以甘冒违规的风险挤占挪用转移支付资金，原因在于上级确定的项目不是当地必需的，至少不迫切。与此同时，市县缺乏财力支撑其自身的发展规划和产业布局。当然，受限于区域位置、信息交流、人力资源等因素，市县的发展目标未必符合全省乃至全国的政策目标。笔者以为，这就是转移支付的立足点和着力点。

1.坚持一般性转移支付弥补财力缺口，由市县统筹的政策定位。围绕“促均衡、保基本”的目标，结合基本公共服务领域支出需求、财政困难程度、基本公共服务成本、人口数量、城市规模、区域面积等因素，量化为具体的分配权重，研究建立分档分区域按比例支出制度，提高政策透明性和规范性；对于承担生态保护、粮食生产等职责的市县以及革命老区等特定事项，设置相应的倾斜系数，弥补市县财力缺口，确保各地能够无差别地提供基本的公共产品。

2.严格限制一般性转移支付的统计口径。对于车辆购置税收入补助地方资金（重点项目），以及中央基建投资等所谓的一般性转移支付，鉴于其已明确到具体的项目和地区，笔者建议将其纳入专项转移支付的口径进行统计考核。这样操作的好处在于确保一般性转移支付的定位更加准确，否则即使再怎么倡议提高一般性转移支付的规模，实际上市县仍缺乏统筹能力和资金支配的自主权，无益于一般性转移支付均衡基本公共服务的功能定位。

3.专项转移支付要更加注重导向性，着力服务重大决策。按照“用于办理特定事项，引导下级干事创业”的要求，对于跨区域或受益范围以区域外为主的项目，以及产业结构调整、高新技术研发推广、基础学科研究等符合国家政策支持，又不适宜普遍化、规范化、标准化推广的项目，适宜采取比例补助、后补助、以奖代补等途径，以专项转移支付的方式下达市县。市县可结合自身的产业优势和区域特色，围绕国家政策导向，有针对性地开展项目储备、包装、申报，并通过专项转移支付的支持，激励本地特色领域、特色产业和项目加快发展。针对《意见》中关于“共同财政事权转移支付暂列一般性转移支付”的规定，笔者认为，一是要明确过渡期，最长以3年为限，以提高政策的确定性；二是要对具体范围进行明确和细化，不宜宽泛地将所有共同财政事权均纳入一般性转移支付，确保资金的分配权在地方。

（二）规范转移支付资金下达

1.切实做好提前下达工作。要结合本年收入形势和来年经济发展前景，研究分析政策调整、产业发展、市场变化等增减收因素，科学预测收入规模，合理安排支出项目；要根据本年预算执行情况，结合政府重点工作，提前谋划来年预算，并按不低于90%和70%的比例提前向市县下达一般性转移支付和专项转移支付，并督促市县将该部分资金编入本级预算，提高市县的谋划和统筹能力。对于达不到比例要求的，要在编制预算阶段向财政部门作出书面说明，并提出整改措施。

2.及时将转移支付资金下达到市县。要加强与部门的沟通衔接，在落实中期财政规划和项目库建设的基础上，关口前移，主动跟进部门行业规划、投资计划向中央申报情况；要加强与财政部的对接沟通，了解政策导向和转移支付预安排情况，做到心中有数；中央资金下达后，督促部门及时提出资金分配或预拨意见，确保在法定时限30日内将资金下达到市县或项目单位。

3.做好转移支付资金的收回和调整工作。对于项目实施中发生重大变化，确无资金需求或需求减少的；财政、审计、现场调研、重点评估等发现资金使用存在违规问题的，按审计检查意见确需调整的；项目前期准备不足，不满足开工或建设条件，资金短时间无法形成支出的，要按照预算管理程序予以收回或调减，避免转移支付资金的闲置浪费。

（三）加强转移支付资金拨付管理

1.要完善项目库建设。抓好入库项目的审核、论证、遴选及排序，抓好转移支付资金支持项目与本级财力支持项目的衔接，建立预算编制、追加安排项目与备选项目库有效衔接的联动机制，真正做到先有项目、后有预算。

2.要比照直达资金要求严格预算管理。充分运用预算管理一体化系统，跟踪监控转移支付资金分配到哪一级财政、哪一个部门和单位；按照国库集中支付要求，单独调拨库款，点对点将资金支付到最终收款人，做到对发放到个人、企业的资金可追溯核查，不得将资金违规拨付至实有资金账户。

需求情况：农业方面，除晚稻用肥有零星需求，市场交投整体冷清。工业方面，上周复合肥企业集中采购原料，部分贸易商提早开始冬季备肥拿货，短期出现一轮强劲需求，市场价格因此被拉高。出口方面，国际尿素仍在持续上涨，国内尿素出口量有所增加，但仍处于低位水平。

3.加强日常监管和重点监控。要坚持预算执行进度和项目建设进度双监控，督促部门和单位及时上传项目形象资料和拨付资料，及早及时发现资金拨付和项目建设中的问题，通过采取纠偏措施或调整资金用途，确保资金及时形成有效支出。

（四）落实落细预算绩效管理

1.建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。要根据国家政策变化、市场发展状况、绩效评价结果等因素，适时调整专项转移支付，逐步退出市场机制能够有效调节的相关领域，整合政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目。据统计，经过整合，H省省级专项资金数量从2014年的959项压缩到2021年的86项，数量的压缩直接促使专项资金规模和质量得以提升，更利于发挥专项转移支付引导效应。

2.开展全过程绩效评价工作。要结合行业特点和支出标准体系建设，建立健全分行业、分领域绩效指标体系；在此基础上，根据项目特点设定绩效目标，并随同预算一并落实到具体项目；要组织部门和资金使用单位开展绩效执行过程监控；执行结束后要开展绩效评价，将单位自评和财政部门重点评价结合起来，真正实现“花钱必问效，无效必问责”。

3.建立激励约束机制。对于一般性转移支付，重点考核“三保”工作是否到位、财政运行是否平稳、政府债务风险是否可控、基本公共服务水平是否提高等指标；对于专项转移支付，重点考核资金拨付使用流程是否规范、资金是否形成有效支出、项目建设/产业发展是否达到预定目标。要将考核结果量化为资金分配因素，加大对考核优秀市县、优秀项目的支持力度，逐步建立奖优罚劣的激励机制。

4.建立责任追究机制。要坚持“过紧日子”方针，严厉查处挪用、混用预算项目以及扩大项目开支范围等问题，并建立通报机制，对进度迟缓的省直部门和市县采取约谈、书面告知的方式加以督促。要建立与纪检监察、审计部门的联动机制，并以检查发现问题为契机，建立长效机制，真正实现“查出一个、警醒一片”的效果。

①参见《李克强主持召开东南沿海省份政府主要负责人经济形势座谈会》，载于《新华网》2022年7月7日。

②《河南财政收支月报》，2022年6月。

③数据来源：河南省十三届人大三次会议 河南省政协十二届三次会议参阅资料《2020数说图解政府预算报告》第76页；《2021数说图解政府预算报告》，河南省财政厅第79页。

④具体涉及交通运输、节能减排等领域。

⑤具体涵盖基建投资、交通运输、能源、住房保障等领域。