基于利益均衡的集体经营性建设用地入市收益分配机制研究
——以浙江省德清县为例

2023-03-22 21:39丁玉敏

哈尔滨学院学报 2023年1期

夏莲，丁玉敏

(安徽建筑大学公共管理学院，安徽合肥 230601)

在传统农地征收模式下，集体建设用地收益分配不公的现象日益恶化，且社会矛盾激化。在中共十八届三中全会上，国家明确提出了建设城乡统一的建设用地市场，对于符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地，允许其进行出让、租赁、入股，即与国有土地同等入市、同权同价。而公平合理的收益分配机制已然成为入市的热点。虽然国外多数土地私有制国家对集体经营性建设用地相关问题的探究较少，但是在土地价值以及收益分配方面的学术成果仍值得我们学习借鉴。入市随之产生的收益分配也渐渐引起了国内学者的重视，主要集中在增值收益形成机理、分配方式、分配现存问题等方面。[1-5]在对策方面，国内较多学者建议把改革现有土地制度作为首要任务并修订相关制度，在分配过程中积极发挥市场的关键作用，以此实现增值收益的合理分配。[2，6]然而，根据各试点的实际分配情况可以发现,在入市的过程中，如何分配入市所产生的增值收益仍然存在各种问题，当前我国学术界关于这一方面的研究还较为欠缺。

本文引入了利益均衡思想，首先，结合我国现实分配情况，分析入市增值收益形成机理以及影响因素，并深入剖析现存分配问题。其次，在利益均衡视角下，构建入市增值收益分配框架，并且确定入市增值收益核算方法和分配主体。最后，以浙江省德清县改革实践为研究对象，总结经验，构建利益均衡的收益分配机制。在兼顾各分配主体利益的前提下，为土地入市选择公平合理的分配策略并优化，最终为完善我国集体经营性建设用地入市增值收益分配对策提出政策意见。

一、土地增值收益形成机理及影响因素

1.土地增值收益形成机理分析

(1)农地征收模式的增值收益形成机理。农地征收模式形成的土地增值收益实际上是在征收和出让两个市场中通过交易实现的。在土地征收市场中，政府通过征收制度，限制了农业用地的非农业交易，以较低的价格获得了集体土地，从而使得市场机制在土地资源的分配中失效。在土地出让环节中，土地供应规模和土地供应类型均由政府控制；而在经济利益刺激下，地方政府利用行政权力干预土地市场以期获得更多的土地价值收益，最终导致了土地增值收益形成扭曲。

(2)集体经营性建设用地入市模式下增值收益形成机理。土地用途转换会引起自然增值；土地使用者或经营者不断增加土地投资也会产生人工增值。主要来源包括：公共投入、私人投入、其他私人机构投资并改变土地使用和土地使用条件。只有社会经济的发展和计划用途的变化所引起的增值才会反映在入市价中。

(3)两种模式对比分析。综上所述，与传统农地征收模式比较而言，集体经营性建设用地入市交易主体减少，简化了交易环节，也减少了政府在交易过程中的行政干预，改变价格机制，市场在入市过程中也更好地发挥了作用，以充分实现土地增值收益和利益合理分配的格局。两者本质并不相同，前者有效地保障了农民权益，农民对于入市的意愿更为强烈。

2．土地增值收益影响因素分析

(1)投资导致的增值。对土地进行投资可以直接产生土地增值。由此而产生的投资收益可分为两种：一种是通过开发，将土地为载体或土地为投资对象来促进土地增值；另一种是由于政府对基础设施和公共服务设施建设的投入，也会产生巨大的增值收益，这属于间接的增值方式并且具有较强的外部性。

(2)市场供求变化导致的增值。此类土地增值是由于社会经济的高速发展，使得各行各业需要大量的土地来满足自身发展的需要，但是土地数量是有限的恒定的，随之带来的是土地价格的上涨。同时，各级政府对一定区域环境改善和配套设施建设的公共投资也将使土地需求增加，从而形成土地增值。

(3)土地用途改变导致的增值。土地用途变更引起的增值主要是指由于土地原规划用途发生了转换而产生增值，包括将未利用土地的开发利用转化为农业用地或建设用地，及具体用途之间的转换。集体经营性建设用地主要来源于集体经济组织内部的农用地，而增值收益主要是发生在农用地转化为建设用地过程中。

二、集体经营性建设用地入市增值收益分配现状及问题

1．集体经营性建设用地入市增值收益分配现状

国家与集体之间的利益分配模式大致有三种方式：第一种是按照入市土地成交价款的一定比例收取调节金；第二种是按照土地增值收益的一定比例收取调节金；第三种是按照出让环节区分，分别采取不同的计征基数来收取调节金，剩余的部分再在集体经济组织与农民个人之间进行分配。但是根据调查研究报告显示，我国现行土地政策下，除企业获得的土地增值收益外，在入市所产生的增值收益中，政府占到的分配比例约为60%～70%，农村集体经济组织占5%～30%，而农民仅占5%～10%。由此可见，在入市收益分配的格局中，农村集体经济组织和农户明显处于劣势。

2．集体经营性建设用地入市增值收益分配现存问题

(1)分配主体模糊。首先，农村土地归集体经济组织所有，但无论在学术界还是法律界并没有明确规定“集体”的概念，这便导致农村集体土地所有权处于悬置状态。其次，没有法律明确规定成员权的具体概念，故也就无法确定成员权的法律性质和具体内涵。最后，对于各地方政府是否应该参与入市增值收益的分配，各学者众说纷纭。

(2)增值收益分配缺乏理论依据和实践经验。关于增值收益分配方面的问题，尚缺少相应的理论支撑，对于各方主体的内部如何分配也没有统一标准和法律依据，其实质是缺乏成熟的理论依据和完善的实践经验。

(3)不同区位的土地增值收益分配平衡难。区位和用途会影响土地的经济价值。在土地入市的过程中，不同区位和不同用途的土地所产生的增值收益也大不相同。

(4)法律监管问题。国家规定入市应严格限制在指定的试点地区，但由于入市还处于起步阶段并且缺乏规范的管理和法律监督体系，对于农民而言机遇和挑战并存。因此，有效的监督管理机制是必要的，否则就会引发职权滥用、权利寻租和腐败的后果。

三、利益均衡视角下集体经营性建设用地入市收益分配框架

在收益分配过程中由于主体有不同的利益诉求，进而形成了收益分配主体的关系困局。本文引入了利益均衡的思想，这里的利益均衡不是平均主义而是强调公平公正，不是不变的绝对均衡而是强调随着现实情况不断调整的相对均衡。它是在利益共存和兼容前提下，依次调整主体之间的利益冲突关系，分配比例不断优化，最终实现共享、可持续的利益分配机制。

1．入市增值收益分配主体

要进行土地收益分配，首先必须明确分配主体。但地方政府是否可以参与收入分配成为了众多学者争辩的焦点，不赞同地方政府参与分配的学者认为从土地权利人的角度出发，地方政府并不具备这一条件。然而另一些学者认为，虽然地方政府从产权的角度上讲没有权利分享入市增值收益，但政府对于农村基础设施建设的投资和贡献是不可忽略的。

2．目标差异视角下不同利益主体诉求

(1)财政收入视角下地方政府利益诉求。地方政府的利益诉求应该从管理者和监督者两个角色出发：一方面，通过投资基础设施建设，改善了土地入市的条件和环境，提高了土地入市价格；另一方面，对流转市场进行规范管理，制定和完善了相关政策法规。地方政府参与收益分配过程，并且主要通过收取一定的土地增值收益调节金等方式间接参与分配。

(2)资产收益视角下集体经济组织利益诉求。根据我国现有法律，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织经营管理，因此集体经济组织应该占有主要增值收益。在资产收益视角下的集体经济组织的诉求可概括为合理利用和有效保护并确保资产的保值增值，最终发展壮大集体经济组织。

(3)自身利益视角下农户利益诉求。农村土地名义上是由集体内部成员共同享有，然而这种“集体化”实际上通过虚化所有权的手段架空了农民对土地应享有的权利。农民的诉求较为单一，即希望能够获得更多的土地收益，实现自身利益的最大化。

3.收益分配关系界定

探讨入市增值收益分配关系重点需要考虑国家、集体和个人这三个主体之间的关系。根据不同主体之间分配关系的不同内涵，可以分为以下三类：一是国家和集体之间的分配，主要依据土地调节金的比例；二是在集体和集体成员之间分配，需要明确的分配关系是集体留存的和直接分配给成员个人的；三是不同地区集体之间的分布。

(1)地方政府和集体经济组织之间的博弈。二者博弈过程实则上是竞争关系。但地方政府在博弈中处于优势地位，村集体处于劣势。在博弈过程中，地方政府有两种方案可供选择：一是积极推行入市政策，确定集体经营建设用地入市增值收益调节金的合理比例；二是不支持集体经营建设用地入市，确定较高的入市增值收益调节金比例。相应村集体经济组织也有两种选择：一是接受地方政府确定的入市增值收益的调节金比例；二是不接受地方政府确定的入市增值收益的调节金比例，希望通过谈判等方式争取更多的土地增值收益。

策略1：地方政府选择“积极推进”入市政策，集体经济组织选择“主动接受”。地方政府通过收取土地增值收益调节金增加财政收入，实现承担公共职能。对于村集体经济组织来说，合理的土地增值收益调节金由于得到了地方政府的重视，村集体经济组织和村民个人的利益在最大化程度上得到了保障。因此这种情况为最优解。策略2：地方政府选择“积极推进”入市政策，而村集体经济组织选择不满抗争，甚至为了组织利益最大化抗争而采取不合法的交易行为。对于这种情况，地方政府必须进行严格的监督和防范，从而增加了实施成本。策略3：地方政府选择“不支持”入市政策，而村集体经济组织主动接受这一现实，不符合客观事实。策略4：地方政府选择“不支持”入市政策，村集体经济组织“不满抗争”。这种情况多表现为村集体为获取土地增值收益违反国家有关法律的规定，私下进行土地交易。对于地方政府来说，土地增值收益损失最大。

(2)村集体经济组织与农户的博弈。如果村集体公平合理地利用集体建设用地，那么大多数农民都会选择服从。但是当入市增值收益分配和使用缺乏合理性时，农民将采取各种形式的斗争捍卫自己的权益。在村集体与农民的博弈中，村集体经济组织有两种选择策略：“增加集体留成比例”和“降低集体留成比例”。相应地，农民有“占有更大比例”和“占有更小比例”两种策略选择。在这一博弈过程中，集体经济组织处于优势地位。

策略1：村集体提高留成比例，获得较多增值收益。农户选择接受较小分享比例。由于在部分集体组织管理者中可能会出现权力寻租的现象，因而农户必须花费一定的成本监督其行为。策略2：农户不接受村集体提高留成比例。在该情景下要不断地谈判和商讨直到双方满意，此时将实现较优的均衡。策略3：村集体降低留成的比例，农户就可以分得更多的土地收益。并且无需花费过多的成本监管其行为，无谓损失最小，整体利益最大，此策略为最优策略。策略4：农户拒绝村集体降低留成的比例，这种状况不符合逻辑。

由此分析，要处理好集体内部的分配关系，必须坚持土地收益的合理分割、规范使用和公平分配。具体使用办法要以法律规范的形式给予确定。在此过程中坚持民主决策，在集体经济组织的带领下，全体村民共同商讨使用办法。

4．收益分配程序

收益分配程序设计不仅要注重公平，使各方有充分的表达机会表达自己的利益，还要兼顾效率并以法律规范的形式加以确认，以保证收益分配过程的公平性和结果的均衡性，力求做到科学合理。

四、德清县集体经营性建设用地入市增值收益分配改革实践

1．德清县集体经营性建设用地入市增值收益的分配政策

德清县是全国15个农村集体经营建设用地改革试点县之一，地方政府选择了以入市成交总价款为征收基础的调节金征收简易路线，从入市收入中区分不同情况收取的一定比例的增值收益调节金，主要用于公共设施建设。

2．德清县集体经营性建设用地入市增值收益分配分析

地方政府和集体经济组织之间的博弈，德清县政府选择“积极推进”入市政策，综合考虑形成土地增值收益的因素，以“同权同价同责”为出发点，沿着“按类别、有级差”的思路开发了科学合理的土地增值收益调节金收取模式。在此过程中政府不直接参与土地交易，但监管入市过程，承担相应的公共职能，最终收取一定比例的土地增值收益调节金。村集体选择“主动接受”这一政策，由于确定了公平合理的土地增值收益调节金比例，村集体和村民个人的利益都得到了最大程度保障，实现了入市增值收益在政府和集体经济组织之间的基本平衡，同时也推进了入市政策。

村集体和农户之间的博弈，德清县提出了“谁所有、谁收益”的原则，按照“三级入市实施主体”采取不同的集体内部收益分配方式，且明确规定集体所获收益分配的用途，农户也无需花费过多的成本监管集体组织的行为，保障了农户权益，使得整体利益达到最大。

3．德清县集体经营性建设用地入市增值收益分配评述

综上所述，德清县“初次分配基于产权，二次分配基于公平”的分配原则有利于实现在政府和集体经济组织二者之间的合理分配。而村集体和农民之间的分配有量化股权增值和现金分配两种形式。其中，选择量化股权增值形式所得到的增值收益分配比例不易具体测算；而现金分配方式中村集体只占政府收取完土地增值收益调节金之后剩余收益的10%,再扣除各种成本，村集体所获得会更少。

4.经验启示

首先是政府和集体经济组织之间，地方政府应转变观念，克服对土地财政的过度依赖，尊重处于弱势地位的集体经济组织。在确定二者收益比例时，地方政府要更多地让利于集体经济组织，尊重集体土地所有权。

其次是集体经济组织和成员之间，应该以法律规范的形式处理集体内部的分配关系，坚持民主决策，加强民主监督，切实将收益落到改善村基础设施和提高村民生活质量上，使村民实实在在的体会改革带来的好处。

五、集体经营性建设用地入市增值收益分配策略的优化

1．构建集体经营性建设用地入市增值收益利益均衡分配机制

(1)推进收益共享机制。政府公共投入使得集体建设用地价值增加，因此地方政府理应提取一定比例的土地收益调节金。地方政府可以将这部分收入直接或间接返还给农村。集体经济组织作为集体资产管理的主体，应合理提取公积金和公益金以进行当地福利和卫生等公益设施建设，并召开村民代表大会讨论和确定收益在集体之间的分配。

(2)实行差别化分配机制。按照“三级入市实施主体”，根据权属的不同，分别制定分配方案，进行差别化分配。属于乡镇集体经济组织的土地，收益可用于辖区内基本建设，而不能直接进行内部分配。对于属于村集体经济组织的土地入市所带来的收益应优先用于发展壮大村集体经济，同时村民按照一定的方式参与土地收益分配。属于村内其他集体经济组织的，村集体按照一定比例提取部分收益后，剩余部分可以进行内部分配。

(3)建立长效分配机制。入市收益的分配应有长远的规划。从集体经济组织角度而言，只有农民权益得到保障，后续的发展才有可能展开。建立长效分配机制而非草率的一次性分配才能促进收益的科学合理分配。

2．完善集体经营性建设用地入市增值收益分配对策

(1)法律制度层面。第一，明确集体经营性建设用地的所有权人。集体经营性建设用地所有权人的模糊直接影响收益分配主体的界定。在法律制度层面上，应该将集体土地确权到农民集体上，明确其所有权。第二，规范集体经营性建设用地入市税收管理。通过征税的方式获取收益以调节各方收益差距。

(2)实施操作层面。科学确定征收和入市在土地增值收益分配上的平衡点。科学计算两种方式所产生的增值收益，从而在二者分配上确定一个相互之间的平衡点，关键是要适当提高农民和集体分享的增值收益比例，使农民切实体验到土地制度改革所带来的成果。另外，加强规划引导，顺畅土地入市程序。根据不同区域制定收益分配政策，对政府投入较多并且收益较高的规划区内土地，政府可占有一定的分配比例；而对于投入较少并且收益不高的城市规划区外土地，政府收益比例可适当调低。