元治理视角下“五社联动”行动逻辑与模式

□文/赖昊辰 梁银芳 刘芊芊 李孟嘉 叶真麟 李颖奕

（华南农业大学公共管理学院 广东·广州）

［提要］“五社联动”是基层治理体系现代化建设创新实践探索，对养老服务的提供起到重要推动作用。本文以广州市W社区为案例，对“五社联动”实践成效及不足进行检视，发现存在的问题，并以元治理理论为指导，对基层养老治理实践机制进行探究，提出对策建议。

2020年，十九届五中全会首次提出实施积极应对人口老龄化的国家战略，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》强调老龄工作，提出坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的工作格局。同年，党中央《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提到，要围绕公共服务、关爱长者等事项，完善社会力量参与基层治理的实践，创新社区与社会组织、社工、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制。广州作为我国养老改革的示范地，在《推进民政领域基层社会治理体系和治理能力现代化的若干措施》中提出要构建具有广州特色的“大城市大养老”，搭建政府、社会组织、企业的合作平台。为此，本文对广州W社区基层养老治理的机制展开研究，以元治理理论探讨“五社联动”在基层养老治理中的行动逻辑和运作模式，以期为我国基层治理体系在养老领域的实践提供案例借鉴，并有利于提高基层社区在养老服务领域的治理能力。

一、“元治理”理论

元治理又称治理的治理，产生于对20世纪西方社会从“科层制管理”到“市场化管理”再到“网络治理”的反思。元治理理论承袭多主体协同治理的观点，其目的是形成一个语境，实现不同治理安排，而非为其制定特定的策略。其治理逻辑包括科层治理、市场治理和网络治理，不同逻辑各有其特点，不同逻辑间产生协同、互补的同时也导致了对立冲突，为解决三种治理模式失灵的问题，国家应发挥主导作用将单一治理模式融合，推动多重治理主体协作，使其朝着共同目标奋进。

元治理视域下我国城市社区治理呈现出“一核多元”的结构。“一核”指政府主导，强调政府治理地位的回归；“多元”包括社区自治组织、社区社会组织、驻区单位和居民等主体，政府协调各主体间运作，推动社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者和社会资源协同共治。元治理作为对治理的策略性反思和修正，提出了一种由治理走向善治的路径，符合养老服务合作供给模式创新的内在逻辑。多元共治是老龄社会支持体系中重要的原则，明确主体职责、优化制度安排、遵循实施原则、建立合作机制是多元共治的实现路径。

二、广州市W社区基层治理体系在养老场域的运作机制

（一）W社区基层养老发展现状。党的十九大对老龄事业进行了整体部署，提出推动居家、社区和机构养老协同发展，鼓励探索养老治理的联动格局。本文以具有社区资源、养老治理经验和全国示范性老年友好型社区称号的广州W社区为例，该社区经济发达，长者多为单位退休职工，社区老龄化程度高。在社区内，街道办协同居委会及单位物业、离退休处和志愿队共同展开治理，为社区提供多层次的养老服务。

（二）W社区基层养老治理行动逻辑

1、科层权威统筹治理。元治理下理想的治理模式强调“强政府——大社会”的治理结构。W社区街道办发挥政策落实、统筹引领的作用，作为规划者，通过制度、策略规范治理框架，明确元治理逻辑中各主体的共同目标和基本规则，使各主体达成一致的行动目标。“平时互相不沟通，我们通过政府的平台来沟通”（社工S）。

离退休处强调政府的统领作用，两者目标一致。“政府是统领的，我们都是为了提升养老质量”（离退休处L）。同时，政府作为购买者，对社工提供服务资源、资金，在养老服务网络的构建中发挥统筹引领作用。“只有政府能让大家聚集在一起，去探讨、去定框架”（社工S）。同样，政府支持对营利性的颐康中心起着重要作用，“养老是微利行业，长者消费欲望低、利润薄，需要政府支持以解决盈利”（颐康中心Y）。正是街道贯彻政策规定的税收、场地等优惠扶持，使得企业参与进来。

2、市场与网络交融共治。元治理既强调政府的回归，也强调各主体间合作的重要性，通过对国家、市场和网络等治理力量进行理想安排，使多元主体有效互动。W社区中，多元主体遵循“一核多元”的治理逻辑，街道办落实政策，居委、离退休处、颐康中心、社工等多元主体协同配合，承担实际服务的递送责任，“我们拿到政策支持，就具体去做。政府出钱，向社工站购买服务”（社工S）。离退休处作为单位制转型遗留下来的产物使职工对其具有强烈归属，更信任离退休处。“我们‘老小区’焕发活力，文化浓厚，对老同志的关怀较多”（离退休处L）。由此，离退休处在多元主体治理网络中发挥纽带作用，社工、企业资源也通过其递送。随着资源流向单位，居委处于治理边缘，负责非单位居民的兜底性服务，“我们就是兜底，没人管没人理，我们能力、资源有限，没办法照顾太多”（居委会J）。此外，颐康中心等企业以公办民办结合的方式参与到养老服务的输送过程，“颐康中心属于半公益性养老机构，政府招好物业，以竞标使社会力量参与到建设运营，给政策审批、民水民电、减税和场地优惠”（颐康中心Y），引入市场治理逻辑，有效提高了治理效率，实现科层、市场和网络治理的有机结合。

（三）基层治理中多元主体的定位与互动方式

1、街道办：政策传递，统筹引领。街道办传递上级政府的政策、受其监督，是上级政府在基层的行政权力延伸，承担治理重心下移到基层的责任。基层党组织以政治性和组织有效性保证政策落实，通过党建引领有效嵌入基层社会，使基层多主体形成共同制度。对于W社区的养老事务，街道办承担着“元治理者”的主体责任。街道办落实政策、制定治理规则，针对颐康中心建设方案，明确基层各主体治理的共同目标和基本规则，进行合理分工及角色定位，为多元治理提供方向引领。“我们要先有构想，才和其他人商定”（街道办J）。街道办协调各方，营造养老治理的有利环境，给予养老项目支持及力量。“我们成立统筹小组，和各单位谈，考虑各方的条件，一起解决”（街道办J）。

2、居委会：落地实施，配合协助。居委承担组织、动员社区等多项职能。W社区经历单位制向社区制转型，呈现出居住人群多为单位退休职工的特征。而保障职工福利的离退休处与居委会存在职能重叠，“我感觉居委会的养老职责不明显，职工有事去找居委他们不管你”（长者L1），单位制社区转型遗留的治理痕迹，让社区治理主体多头凌乱，角色功能交叉重叠、难以配合，效率低下。且社区多退休职工，归离退休处管理，使社工和社会资源更倾向离退休处，使居委难以在基层养老治理中发挥应有作用，呈现出“缺位”和“错位”的角色情况。两者扮演着“治理共同体”，追求共同目标而淡化组织形式的差异，一定程度上呈现出职能重叠基础上的互补。“离退休处倾向单位职工，我们管社区，有交叉的内容，但大家能形成合力”（居委会J）。

3、社会资源：社会参与，资源互补。社区资源划分为社区先天资源和社会引入资源：其一，单位制转型遗留的职能部门。科层影响下的单位，依据领导开展经济活动，在养老治理中表现为保障退休职工的福利。由于人群特征及物业归属单位的缘故，在养老事务管理中，单位具有调动物业开展养老治理的权力，社区众多设施仍归单位所有，社区原有资源由单位掌握，在街道办、社工、企业等入驻社区开展养老治理时，已然将单位视作开展治理的必要要素。党建引领使得单位在W社区治理中发挥重要作用。“我们有党建广场和党组织，7个党支部，定期开活动，鼓励党员参与”（离退休处L）。其二，经政府推荐，和多个街道进行合作的科技企业。以“爱心大配餐”“互联网+民政”等形式构建与政府、社工等联动平台。其三，政府引进的专业机构，是市场机制下社会力量参与社区养老治理的重要主体。三者融合于社区嵌入式养老机构，打破了居家、社区、机构的缺陷，实现了社区养老服务的全覆盖。

4、社会工作者：项目运作，专业服务。项目制下，社工需接受政府引导，按照政策要求开展居家养老服务。社工开展具有特色及涵盖长者生理、心理和社会等多方面、多层次需求的服务。其立足社区为长者提供服务，须与居委会、驻区单位等主体协商，其中社工和社会资源就共同项目展开频繁的合作，与企业直接协作，共同经营社区的自建饭堂。社工还成立了立足街道的公益基金会。“政府给公益基金，帮助长者适老化改造，助推养老服务项目推广”（社工S）。

5、银龄志愿队：互帮互助，补充治理。在养老治理中，长者参与社区志愿队可以为老龄社区贡献力量，还能让社区成为长者社会互动、提升养老质量的平台。W社区具有建立志愿队的先天优势，其依托单位历史文化、驻区单位和社工的长期联合，成立了街道内第一支银龄志愿队，由低领长者党员组成，以发挥党员带头、邻里互助的作用为核心，以民政主推的“时间银行”为平台，辅助社工等主体融入社区，协助主体间沟通，提升了自身的养老归属感。“我们发动低领党员参与，他们热心公益，发挥安全巡防的特色”（离退休处L）。

三、广州市W社区基层治理的局限

（一）长效沟通机制发展不成熟。各主体间的有效沟通是基层养老治理体系高效联动、提供高质量养老服务的关键。W社区各治理主体间合作交流机制不成熟，缺乏长效沟通，各治理主体除了在特定活动中进行互动之外，在日常工作过程中的交流较少，各治理主体存在与部分主体联系较紧密而与其他主体互动较少的现象。养老服务供给应以需求为导向，养老服务供需互通机制是否畅通是影响养老服务成效的重要因素。各治理主体与老人的沟通机制不成熟，W社区存在服务供需互通机制受阻的问题。长者信息获取路径不畅导致长者对颐康中心的了解受限，两者缺乏有效沟通导致长者不满，且长者缺乏发声渠道，多样化需求难以得到满足。“社区的生活照料、配餐很一般。配餐人员态度不好，吃的也一般，大家都有怨言，我们难去反映”（长者L1）。

（二）网络多元主体资源整合效率低。资源的链接与利用是基层养老治理的关键因素之一，W社区养老服务运作中普遍存在资源短缺的问题，在人力资源、场地及设施方面的短缺突出，治理网络中各主体资源整合效率低下。社区资源和长者志愿队作为“五社联动”重要的资源补充，未合理发挥其资源支持的作用。“志愿者队开展服务很难，在特定时间难调动队员，往往需要招募其他长者，而其他长者则更不固定”（社工S）。

（三）多主体治理共同体意识模糊。“五社联动”中涉及较多主体，主体间的差异利益导向，导致共同目标的不清晰，使多主体间配合协作的机制不明确。由于配合形式的不明确，导致治理主体各自为政，难以主动协助其他主体。“长者多，每个居委、社工都有自己的任务，要达成服务的一致还需要多交流”（离退休处L）。长者作为力量补充，没有被充分整合进治理网络并发挥理想作用。“我们不可能自己做活动，需要上级领导来组织，我们也没有固定活动时间，有空就去帮忙”（志愿队队长Z）。

（四）各主体间角色定位不明确。W社区的联动机制面临着各主体之间角色定位模糊的问题，政府政策文件中对“五社联动”各主体间的职责定位较模糊，“上级政府没有规范性的文件，有很多细则没有”（街道办J），导致各主体之间的权责边界不清晰。且各主体对其他主体的职责缺乏了解，“对其他人的情况不了解，知道大概，跟我们联系多的就了解”（社工S），导致各主体在具体实践中互动受阻，影响了联动的效率。企业作为新型治理主体，缺乏治理经验，需要依赖其他主体展开服务，缺乏自主性。“和社工、科技公司合作是因为他们长期在这里做养老，他们有经验，要依托他们”（颐康中心Y）。

四、基层养老“五社联动”治理模式优化路径

“一核多元”，本质是“1+3+N”社区治理模式，治理场域内多元主体配合、互动、共享，以最大限度增加有利要素，实现“国家-市场-社会”多元格局的平衡。“五社联动”提供了“3+N”治理的优化行动模型，以社区服务中心为平台，构建多元主体参与治理的契机。从W社区的治理经验出发，“五社联动”基础治理模式应从以下四个方面建构：

（一）发挥党建引领作用。社区治理离不开基层党委的领导，党委通过党建引领和党员先锋模范的形式，以正确的政治方向、价值引领各主体。党组织要依靠其组织体系发挥领导作用，发挥街道党组织、社区党组织、社会组织内的党组织等在政治领导、理论宣传、思想工作及组织领导等方面的作用。党员带动群众，以产生联动，促进基层养老治理始终遵循治理的宏观设计，使党的意识与各主体的目标融汇。

（二）健全长效联动机制。街道办作为“元治理者”，应联合社区内各主体健全治理的沟通联动机制，使其优势互补。以服务项目为平台，定期召开工作会议，增进各主体的沟通联系。此外，治理方应与被治理方搭建通畅的信息交互渠道。加强长者与多主体的沟通，搭建养老服务供需信息交互平台。整理社区养老项目，定时定点向长者进行宣传，使长者更好地了解养老服务；并注重长者需求，建立服务清单制度，建立服务成效的动态反馈机制，定期收集长者的评价。

（三）明确共同目标导向。一致的目标导向能减少冲突、提高效率。街道办应发挥统筹作用，指导各主体明确其职责及定位，落实各主体的任务，引导各主体共同协作提供服务。上级政府也应研究制定地方性指导文件，为基层治理提供分工准则和法治保障。多元主体应坚持以需求为导向，结合问题找到共同利益，平衡各自关系，结合各主体任务导向设立共同目标。各主体在履行自身职能的同时要明确自身在养老治理体系中与其他主体的协作关系，打破责任壁垒，避免进行单纯的指标导向型服务。强化与其他主体的交流协作意识，根据既定的共同目标和长者需求进行治理。

（四）引入资源整合网络。政府应加大财政支持，为社区引入社会资源，通过监管评估，赋能社会资源，使其长存，切实发挥政府购买公共服务的社会价值，建立社区资源清单，完善资源调配和共享机制。引入市场机制链接社区内企事业单位、社会组织等，让其获利的同时为社区提供资源，扩充资源利用的量，以填充社区资源的短板。同时，应大力引进社会资源，以补充社区先天资源的缺陷，需发挥各主体特色，达成资源共享，以治理互助的形式达成资源的最优配置。注重发挥长者志愿者作为治理主体的补充性力量，能够帮助其他治理主体打破隔阂，建立信任。