地方国有企业深化改革的有效路径探讨——以浙江省宁波市海曙区地方国企集团化改革为例

王 妍

（海曙国有资本投资经营集团有限公司，浙江 宁波 315000）

近年来，中央先后出台多个重磅文件不断完善国企改革的顶层设计，指出要适应新的、已经发生重大变化的经济和政策环境，适应市场竞争日趋激烈与国际规则对国企公平参与竞争的要求，重启新一轮实质性、强有力的国企改革。中央及地方国企纷纷进入改革的密集“施工期”和提升阶段。海曙区为进一步深化区国资国企改革、优化区国有资本布局，充分发挥区国有资本在区划调整后推进全区基础设施建设、促进产业转型升级中的引领作用，于2018年开展集团化改革，并制定三年期的改革路线规划，至2021年已全部按规划顺利完成，随即制定国企提质增效三年行动计划，以期国资国企进一步发展壮大。

一、海曙区国企改革现状分析

基于原先区国有企业“小、散、乱”的特性，海曙区通过构建“区国资—集团公司—子公司”的“1+2+N”三层一体模式，进行全覆盖式国有资本监管运作。具体内容为该区组建两个集团公司，随后将全区零散的国企及资产注入集团公司中，国资部门对集团本部进行直接监管，通过“1+2+N”的模式统筹盘活全区存量资产，提升集团公司内生活力与市场竞争力。

在集团化改革期间，由区国资中心牵头，与集团公司在资产管理上有序开展政企托脱钩工作，存量资产处置运作不断趋向专业化、市场化。同时在资本运作方面，集团公司致力于通过创新市场化资本运营手段，打造规模化、专业化的投融资平台，将原有40余家零散国有企业、集体企业、平台公司等整合到两大集团中，通过资产的整合盘活，先后打造了4个AA+主体信用评级企业，用于开展融资。2018年以来，全区国有企业资产规模和质量均显著上升，全区企业国有资产总资产在“十三五”期间年均增长约30%，净资产年均增长40%，资产负债率较期初降低10%，全区国有企业资产规模突破1200亿元。随着资产流入，集团公司壮大，2022年两大集团共承建投资项目近百个，全年计划完成固定资产投资支出约140亿元，其中城建项目约占项目总量92%，片区开发项目占项目总量8%，目前两大集团带息债务近400亿元。可以说，集团化改革成效显著，基本发挥了推进全区基础设施建设的引领作用，承建了大量带着公益性质的建设项目，进一步推动城市的更新迭代。

二、海曙区国企改革过程中存在的问题

海曙区国有企业已基本建立起符合地区实际的发展模式，在服务全区中心大局、重大项目保障、重大战略实施上作出了重要贡献，但还是面临着国有资本布局结构不够优、国企实体化市场化转型不够快、现代企业制度建设不够完善、国资监管体制机制转型不够好等问题，国企发展仍存在一定的不足和隐患。

（一）国资监管体制机制转型不到位

国资监管职能转变较经济发展形势和国企发展现状相对滞后，不能完全适应现代市场经济的新要求，虽已初步建立分级分类的授权放权机制，但“管得太宽”与“管得太泛”问题仍然并存。同时，该区各类国有企业、行政事业单位的经营性国有资产出资人职责尚未完全统一到国资部门，存在多头管理的情况和条块分割问题。管理存在一定盲区，国有企业监管涉及的相关部门沟通协调机制不够完善，在监管工作中尚未形成工作合力，缺位、错位、越位等现象时有发生。

（二）国有资本布局结构待优化

一方面，许多存量资产并未充分盘活。该区许多国有资产依旧零散分布于各区属部门、镇（乡）街道、集体企业中，尚没有进行充分的统筹运作，对国有资本总体布局造成影响。如由于历史遗留等问题，许多存量资产仍留存在行政事业单位中闲置，根据2021年下半年的数据统计，该区各行政事业单位无权证房产面积约为140万平方米，如此巨大的存量资产因无权证无法进行充分利用盘活，造成国有资产的闲置浪费。

另一方面，集团公司主责主业不够突出，核心竞争力不够强大。该区国资部门已对两大集团的主责主业进行审定，审定后区国投集团主业5个、区开投集团主业3个，虽说审定的主责主业不是很多，但在实际运营过程中，依旧投资得较为散乱，如国投公司既投资殡葬业，又投资宠物医疗，显得较为随意。同时，国企长期以来投资的领域主要涉及道路交通、水利等基础设施建设及公益性领域，相关研究也表明，官员会争取更多的信贷以支持地方国企投资，且地方国企募资变更会更多用于固定投资上。该区两大集团也跟许多地方国企一样，投资主要是以行政命令为主的“被动托底”，并不注重市场需求，投资及资产普遍集中在基础设施、楼宇物业资产等，如2022年上半年度该区两大集团固定资产投资占投资总额的99.6%，投资的偏向性导致企业非经营性资产比重较高，盈利性经营项目存在较大短板，高质量发展缺少支撑，平台债务风险也进一步扩大。

（三）现代企业制度建设不完善

现代企业制度建设需进一步深化。这一问题在地方国企具有普适性。如在股权结构上，国企股权单一难以形成有效制衡的公司治理机制；在行政文化上，行政化思维与文化未有效打破。在现代的股份制模式下地方国企仍存有国营模式、两权分离模式遗留的问题。企业虽按照《公司法》要求组建了“三会一层”，具备了现代企业制度的“形”，但部分企业“三会”成员仍存在较大的重叠，董事会、监事会职能发挥还不够到位。如部分企业董事会和经理层成员高度重叠，决策与执行仍然没有分开，董事会对经理层的合理授权经营机制也无法建立。例如，该区国投集团董事长和总经理为同一人。企业三项制度改革有待进一步深化，职业经理人制度推进缓慢，适应市场经营的绩效评价考核体系和薪酬分配机制还未完全建立。

（四）国企实体化市场化转型缓慢

在业务层面，该区两大集团主要业务为承接区基础设施建设和公共民生等项目，市场化的项目较少，仅有的一些市场化项目也严重依赖政策的市场保护，如保安公司的城市服务收入。两大集团投融资规模扩大较快，但缺乏项目资金长效补充机制，资金平衡压力逐渐凸显，支出大、资产重、营收少等矛盾突出。同时接轨市场化的投资决策体系建设还不够科学规范，个别项目选择也不够审慎。根据2022年上半年该区国有企业经济运行情况报告，2022年上半年两大集团实现净利润-2.7亿元，其中13家实现盈利，64家亏损，市场竞争力较为缺乏。

在人员管理上，主要分为用工管理和绩效考核两个内容。用工管理上，该区两大集团的负责人多为直接从体制内转任过来，虽褪去行政身份，但仍旧视为处级干部，且留有双向转换通道。该类负责人精通体制内的相关工作和流程，但是企业业务核心能力缺乏，相关经验不足。其他中层及普通职工，多为社招，社招流程参考公务员招聘流程，许多考进来的职工多是应试能力较为出色，业务能力则有待印证。在绩效考核上，很大一部分职工考核完全参照体制内考核内容，考核行政色彩很浓。职业经理人虽在招聘，也制定了一系列的聘任目标，但目前两大集团的职业经理人数量极少。总之，在人员管理上，仍缺少市场化的现代企业特点，行政色彩较浓，不利于企业的市场化竞争和发展。

三、海曙区国企集团化改革的有效路径

地方国企要进一步实现自身改革发展，发挥好产业引领和经济发展的牵引作用，实现服务中心保大局的职能，还需加强国资管理服务、盘活存量资产提升有效投资、完善中国特色公司治理体系、健全市场化用工机制。

（一）加强国资管理服务

该区两大集团的唯一股东是区国有资产管理中心，国资部门代区政府履行出资人职责，意味着国资部门需合理行使自身职责。具体来说，需要国资部门要做好“放管服”，即放权、管理、服务三个方面，以管资本为主确保企业健康持续发展。

在放权方面，国资部门应根据“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，进一步明确履职边界，理顺政企关系，以管资本为主增强出资人主动作为能力和水平，持续规范企业制度和运营机制，切实提高事前放权，事中事后监管的系统性、针对性、有效性。在重大项目投资、大额资金使用、重要干部任免、重要事项决策等需国资部门许可事项上，逐一深入分析论证，在简化流程的前提下推进分类授权改革。

在服务方面，国资部门要做好政策支持，协调推动支持两大集团整体转型升级的相关政策文件出台，解决两大集团业务转型或拓展的后顾之忧。同时巧用相关政策红利，积极协调两大集团业务中涉及其他行政事业单位或层级的工作，如镇乡资产整合、区外国资平台合作等，积极帮助两大集团向政府争取经营效益好的、现金流较稳定的优质资产的注入，开展专项资金补流、返还当年度国有资本经营收益等充实企业现金流，合理运用政府协调推动集团业务合作顺利进行。

在管理方面，需要从事前、事中和事后三方面开展相关的监督管理。在事前制度规范上，需要定期对制度进行梳理和修订，对两大集团业务决策形成统一的负面业务清单、决策流程与办事指南，减少“一事一议”，将监管重点从具体业务向规范资本投向、资本运作、提高资本回报转变。在事中跟踪监控上，加强事中风险监控，逐步建立债务监测管理机制及债务风险处置预案。在事后监督问责上，完善当前企业责任人业绩考核制度和企业管理层的问责机制，把控和调整集团战略走向。

（二）盘活存量资产，提升有效投资

借助相关的政策和政府改革东风，如在镇（乡）街道投融资体制机制和事业单位体制机制等改革中，同步推进各街道、部门所属集体企业改制、清算注销及相关资产整合，将经营性国有资产出资人职责统一到国资部门，避免多头管理造成的部门壁垒和管理盲区。同时围绕地区战略需求和产业发展作规划，持续有效推进企业战略性重组和专业化整合，适当增加其他集团，探索收购上市公司，使资产进一步实现证券化。加快推动“僵尸企业”清理整合，通过兼并重组、关闭撤销、挂牌转让、破产清算等方式加快处置低效无效资产，实现国有资本形态转换。

在投融资方面，鉴于该区区属国有企业具公益功能特性，因此在投资上相较于一般的机构投资者，应更注重投资的长远收益。注重投资项目的筛选，在确保投资方向符合国家和地区产业规划基础上，探索通过基金投资、产业并购、参股控股、项目合作等形式，以投资回报、投资期限、投资风险作为重要参考指标，以投资收益和资本回报作为投资项目的检验标准，开展审慎投资，科学稳步开辟市场化盈利业务，着力发展国有企业混合所有制经济。项目要合理配置投资期限，规划好投资盘子短中长项目的搭配，长期投资要优先考虑战略性投资，进而实现地区国企长期健康的发展。在融资上，应当控制好隐性债务，做好项目包装，积极引入民营资本，打通上下游产业链，实施产业链招商，减少债务风险。

（三）完善公司法人治理体系

完善法人治理结构，建立健全现代企业制度。国有企业要进一步加强董事会、监事会建设，清晰界定治理主体的职责边界，明确决策权限。要合理安排董事会和经理层的分工，二者之间没有绝对的界限，关键是要通过公司章程和相关规定列明各自的决策范围，董事会不宜管得过多过细，否则就没有足够的精力处理重大事项，影响企业经营效率。同时探索独立董事制度，提供充足的、合格的（外部）董事资源，让独立董事提供专业、高水平的业务指导。监事会建设上，则通过专职监事的引入和建设，构建“企业内设监事会+外派专职监事”模式，建立专职监事定期向国资中心报告制度，既保障监事会和专职监事监督规范性和权威性，又进一步完善国资监管机制。

（四）健全市场化用工机制

人事、劳动、分配三项制度改革是国企经营机制改革的核心环节，要完成三项制度改革，就要建立干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减新机制。在用工管理上，首先，要改革劳动用工制度，建立和完善企业市场化用人制度，可以委托经理人交易机构或者高级猎头公司获得高质量的职业经理人，实行任期制和契约化管理，使公司获得高质人才。对于现有的企业高层，可分批将身份转化为职业经理人，并实行任期制和契约化管理，实施市场化薪酬制度，对于多次考核不合格的经理人进行清理辞退。对职工实施竞争上岗，国企职工岗位不能固化为“铁饭碗”，打破“一岗定终身”的旧时习惯，对于考核不合格、工作无法胜任的员工，要依法依规予以解除劳动合同，提高企业内人员的正向健康流通。

其次，要改革收入分类制度，开展薪酬激励制度改革，持续完善薪酬分配体系，尤其要推动集团公司商业竞争类子企业，建立与企业经营业绩相挂钩的市场化薪酬体系。对于企业领导层，要不断完善企业负责人科学考核评价体系，多角度构建年度与任期相结合的考核指标体系，大幅提高经济类考核指标分值。中层和普通职工的绩效考核也应改变工资总额“普增普降”的管理方式，使职工工资充分地和企业经营状态、职工个人工作业绩相挂钩，可探索实施单位利润总额和增长额（减亏额）提成，充分调动员工工作积极性，发挥薪酬考核“指挥棒”的作用，实现“去机关化、去行政化”，推动企业高质量发展。

最后，要改革人事制度。根据双因理论，要积极运用成就、赞赏、挑战性、责任感、晋升、个人发展、工作意义等激励因素，极大地激发员工工作的热情，提高劳动生产效率。对此可以通过制度完善晋升激励、培训激励、竞争激励、授权激励等，建立人才梯队，健全管理人员选拔任用机制，明确职务序列和晋升渠道等提升员工工作积极性，激活企业内生活力。

四、结语

综上所述，地区国企还需持续深化改革，不能耽于“一团和气”“皆大欢喜”的改革现状，要勇于打破利益固化的藩篱，从管理、投资、市场化经营机制等方面入手，将一些深层次矛盾和沉淀性问题彻底破解，不断完善国资监管，盘活存量资产，建立健全市场化经营机制，使地方国企能真正挑起区域经济发展的重担，在集团化改革的道路上实现高质量发展。