基于问题导向的住房保障政策国际比较研究

张佳铖

（首都经济贸易大学，北京 100070）

一、研究背景及文献综述

住房保障是我国社会保障制度重要组成部分，现阶段经济社会发展中面临着新的问题和挑战。如何让居民实现住有所居，成为我国完善社会保障制度的重要问题。

住房保障制度是国家为社会特定群体满足其基本住房需求的制度安排。西方国家较早地进入城市化阶段，面临住房领域严重供给不足的问题，开始探索保障性住房的建设，根据不同阶段面临的住房问题，不断完善国家的住房保障政策。各国的住房保障政策目标不尽相同，但都反映出各国政府在住房保障政策上承担的社会职责。因此，通过比较分析各国的住房保障制度经验，能发现社会保障制度发展进程中的普遍规律与不同国家或地区的独特个性（郑功成，2014）。

学界已经有了大量关于住房保障政策国际经验介绍的论文，但大多数文献集中于对一个或者几个国家或地区的住房保障政策的使用或某一时期某项具体政策工具的应用（刘志林等，2016）；从时间脉络来看，多数文献通过理顺历史脉络，分析各个时间段的政策实施情况（黄燕芬等，2018；王兆宇，2012）。从不同分析角度来看，许多文献根据福利体制理论，按照安德森福利三分法，分为自由主义、保守主义、社会民主主义（韦颜秋，2014；陈余芳等，2016），也有从住房权利角度出发（谢义维，2014），更有从政府参与方式角度（武超群等，2011）出发来介绍各个国家的住房保障政策。

综上所述，以往的文章过多地关注了住房保障政策的工具性价值，很少从住房保障政策背后的源头，即从现实政策中面临的问题角度出发，探究各国住房保障中面临的问题与实施的住房保障政策之间的因果关系。本文从各国住房保障政策面临的主要问题和挑战出发，聚焦于政策目标、法律及政策规划、政策制定及管理部门、住房保障具体政策四个角度，探究了美国、英国、瑞典、德国及日本五个国家如何从住房保障问题角度来实现住房保障政策的发展，并最终为我国住房保障政策提出相关建议。

二、各国住房保障面临的问题

各国的住房保障中面临的问题既存在共性，又存在个性问题。城市化的快速发展以及人口聚集的效应给各国带来高房价、房价上涨过快、住房短缺（尤其是城镇地区）等通性问题。几十年来，住房的需求一直超过住房的基本供应，政府的规划难以真正实现长效的住房保障。同时日本、英国、瑞典等国家，都存在建筑/建材行业的竞争不足，导致建筑业过于依赖少数几家大公司的问题，垄断问题使效率低下和质量不足问题更加突出。

从个性问题出发，对于美国来说，产权保护意识较强，现阶段，美国住房保障中面临的主要问题是租赁市场的租住权问题及自住房屋问题。同时，印第安等少数民族群体的住房政策问题显著突出。而日本人口老龄化情况严重，住房供应难以适应快速的人口结构变化，导致住房保障的适老化改造以及建设适老社区等问题。对于瑞典来说，高生产价格多年来的增长速度远远快于总体通货膨胀，许多家庭难以负担新租赁住房的房价和租金水平，导致普遍的住房短缺，特别是中低收入家庭负担得起的住房短缺。

三、各国基于问题导向的住房保障措施

（一）住房保障政策目标

从各国住房保障中面临的主要问题和挑战出发，就可以更好地理解各国主要的住房保障的政策目标。政府提供住房保障的主要目标便是扶持弱势群体，通过为弱势群体支持，提供合理的住房，增加住房供应，实现政府的社会保障目标。

例如，英国面对高房价以及住房短缺问题，社区与地方政府部门明确提出在2020年底支持交付100万套住房，同时，将在2022年底支持交付50万套住房，并交付30万套净住房，通过增加住房供应，来提升人们的住房负担能力。英国政府并提出通过帮助弱势群体和让住房市场更加公平，让所谓的家成为现实（Helping vulnerable people and Making the housing market fairer）；德国也提出了2018～2021年开发150万套新住宅的目标，通过刺激住房建设投资，不断推动保障经济适用房的发展。

美国的住房政策目标中没有明确体现增加住房供应的目标，而是通过减少经济适用房的门槛，增加资金援助的方式来实现间接的住房保障。美国针对现有的租赁市场租住权问题及自住房屋问题，提出了支持公平、可持续的住房所有权以及财务的可持续性的政策。

社区建设成为日本住房保障政策的主要目标之一，也是与其他四国的政策目标的重要区别。由于日本现阶段面临住房供应难以满足人口结构变化等问题，日本提出了促进住宅相关产业的发展，通过住房、城市规划、社会福利等机构之间的合作政策实施，促进有吸引力的社区建设。通过改造公共社区，支持人民获得满足需要的住房，特别是有儿童和老年人的家庭。

从不同国家的情况出发，住房保障政策发展已经从单纯提供住房即有没有的问题，逐渐转变为更多关注住房质量的新趋势。比如瑞典提出了翻新现有房屋，提高能源效率的政策目标；美国也有专注于从家庭中去除含铅油漆危害和其他健康风险的政策方向。

（二）住房保障法律及政策规划

各国住房保障法律和政策规划可以概括为三个部分：第一部分是公民居住权利的立法和政策，这一部分强调公民的社会权利以及政府有责任为公民提供住房保障。第二部分是住房质量的立法和政策，之前各国的政策问题及政策目标中都提及了住房质量，所以住房质量也成为政府立法和政策的重点关注范围。这一部分不仅强调居有其所，更强调公民住房的质量与居住环境。第三部分为住房组织的立法和政策，更加强调对非营利性住房公司的运营的管理和监督。

现代政府通过立法明确了为公民提供住房保障的责任，保障公民的合法权利。美国在1949年的《国家住房法》明确联邦政府在保障公民住房需求方面有着不可推卸的责任，目标是“让每一个家庭在适宜居住的环境中拥有一个属实的家”，提出具体的住房发展计划。

瑞典在《瑞典社会服务法》中明确了公民接受社会援助的权利。公民的基本需求包括住房需求有权获得满足，所以政府应提供相应的住房援助，满足其基本住房需求。

瑞典针对住房老化，住房质量差等问题，通过了《住房更新法》，规定房产所有者有义务改善不符合居住标准（必须配备供暖、热水系统等）的住宅，同时政府应该提供补贴；再者，瑞典政府部门颁布了修理等费用税收扣减计划，适用于租客以及房主，对房产进行修理和翻新的相关人工成本进行税收减免。

日本政府为推动住房供应适应人口结构变化，推出房屋改造税收减免计划，旨在促进改善老年人住宅的质量。日本在2001年制定了《老年人安定居住确保法》，专门为老年人进行设计，应对人口老龄化带来的住宅问题。政府对业主所建设改造的高龄者优良租赁住宅进行补助，来实现为老年人提供住房保障。

英国、德国等国家对住房紧缺等问题也不断通过颁布法律来采取缓解这种现象。德国根据《住房补贴法》中的规定，申请租赁供给补贴住房，申请人需持有政府福利机构颁发的“住房福利证”（王阳，2021）。这一部分的供给补贴住房由福利机构、教堂、工会共有，其余大部分由市政部门及国有企业所有。当然德国也通过减少税收、提供长期低息贷款等措施扶持住房合作社进行建房，如今合作社已经发挥了重要的作用。

（三）政策制定及管理部门

各个国家住房保障的政策制定及管理部门主要包括住房政策牵头部门、中央层面管理部门、地方层面管理部门。不同国家虽然住房政策牵头部门不同，但都离不开中央层面与地方层面部门的配合。

瑞典住房政策牵头部门为主管经济或财政部门，在处理住房短缺、房价上涨及住房质量差等问题时，瑞典政府通过财政预算与相关税收政策对公民住房支出进行补贴，为购房者减少相应的利息支出。同时，瑞典的国家住房、建设和规划局进行合理规划实现水源、土地的自然资源合理及可持续使用，用可控的成本实现住房质量的改善。该局也提供了住房津贴的政策，这种住房津贴的主要目标就是让收入较低的公民也可以住上质量较好的住房。

德国面临着住房短缺的严重问题，为了实现住房保障，德国的主要联邦政府部门主要执行社会住房建设、安排住房补贴资金支持等职能。而德国当地的政府部门，先由规划局进行住房建设和保障的计划规划，再由住房局进行资格审查和发放补贴券等具体措施。

英国与德国情况类似，为了缓解住房短缺的问题，英国政府重新改革，推行“可负担住房”政策，实现住房供给方式和内容的多元化来保障低收入阶层的住房需求（黄燕芬等，2018）。

日本面对日益加重的老龄化现状，国土交通省住宅局不断满足国民的多样化居住需求，改善居住环境，提升国民的居住质量。日本的都市再生机构中的住宅经营部，主要解决住宅设施的维持和修缮、更新以及住宅设备的改善等问题，适应老龄化下住房需求。同时，日本的住宅金融支援机构除了从事融资业务等，还负责育儿家庭和高龄者家庭租赁住宅建设等职能。日本住房保障的部门为了解决面临的住房质量以及住房需求等问题，不断在调整其部门职能，以实现公民的住房保障。

各个国家虽然有政策牵头部门，但是，由于住房保障涉及面广泛，单一部门无法完全实现保障，仍然需要多个国家政府部门分担住房保障责任。例如，瑞典包括财政部、司法部（大多数住房和房地产相关立法），以及卫生和社会事务部（住房福利、无家可归、老年人住房）。

（四）住房保障措施

五个国家的住房保障制度政策可以按照支持的主体分为对房屋所有者的支持、对租房者的支持以及对租赁市场的支持三个方面。

由于美国更加关注租赁市场的租住权问题及自住房屋问题，美国的住房保障政策集中于对房屋所有者以及对租房者的支持上，更多聚焦于家庭补贴以及住房津贴来实现，而对租赁市场的扶持政策相对较少。

英国、德国、瑞典面对住房质量以及住房短缺问题，采用了较为全面的住房保障政策，对房屋所有者、租房者、租赁市场的政策都有所涉及。对房屋所有者采取自置税所得税款减免、补贴抵押贷款以及担保等措施；而对租赁市场则采取租赁费用的税收减免、租赁房屋的最低质量规定等措施，推动解决住房问题。而日本的住房保障政策倾斜于房屋所有者以及租赁市场。相关政策对翻新进行适老化改造房屋的房东进行资金补助，同时，对租赁市场进行规范，实现租金的控制，来保障租客的住房利益。

当然，随着各国住房保障政策的发展及住房保障制度认识的深化，各国的政策将趋向于更加全面，更加完善。未来对于住房市场主体中多元主体的援助将会成为住房保障发展的趋势。

四、对我国住房保障的启示及建议

（一）以问题导向为抓手，制定和完善住房保障政策

从各国的住房保障政策来看，各国均是以现有的住房保障中存在的问题为抓手，不断推动住房保障政策向前发展。例如，日本针对住房供应难以满足人口结构难题，颁布促进适老化改造的相关法律法规；美国面对住房所有权及租赁问题，住房保障政策也向房东及租客倾斜。我国现行住房保障政策制定要抓住现有住房环境的难度和痛点，以解决问题为目标，实现住房保障的长效管理。

（二）推动住房保障目标由追求数量转向居住质量与社区发展

根据五国的政策演进来看，住房保障政策目标已经并非单纯追求住房的数量，逐渐增加改善住房质量、推动社区建设的保障目标。西方国家的一开始住房保障政策为了满足“二战后”大规模的住房数量短缺等问题，但20世纪70年代以后，政策目标更多转向将住房保障与社区建设结合起来，适应人口结构的变化。当前我国城市化的快速发展，人口老龄化带来了人口结构变化，因此，需要制定全面的住房保障政策，更应该从社会和谐、可持续发展角度考虑政策制定。

（三）加快住房保障立法，完善各级政府职能分工

健全的法律是加强住房保障政策的根本保障。我国要通过立法确定住房保障政策的最终目标是保障公民的居住权，满足公民的基本住房需求。同时要在法律上明确中央和地方在住房保障上的责任范围，明确职能分工，实现从中央到地方的合力配合，提升人们的住房满意度。