CPTPP框架下国有企业面临的挑战与应对策略探讨

傅婧文

（首都经济贸易大学，北京 100070）

为了维护公平的贸易与投资环境，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称“CPTPP”或“协定”）设置了单独的国有企业章节，对国有企业提出较高的要求。近年来，我国多措并举，不断从多方面推进国有企业改革。我国已正式申请加入CPTPP，因此，国有企业改革应当结合CPTPP项下规定。本文对CPTPP第17章中有关国有企业的规则进行了总结，分析了我国加入CPTPP后国有企业面临的挑战，并提出解决方法，期望为我国国有企业改革和发展提供有益参考。

一、国有企业成为协定规制的对象分析

（一）国有企业是提供“非商业援助”的主体

《补贴与反补贴措施协定》（以下简称为“《SCM协定》”）规定，政府或任何公共机构是提供补贴的主体。从字面上看，国有企业并非提供补贴的主体，且根据实践，国有企业在什么情况下能够被认定为公共机构这一提供补贴的主体也颇具争议[1]。CPTPP中对国有企业向国有企业提供“非商业援助”的情形进行了规定，即在CPTPP中，除了政府外，国有企业也是提供“非商业援助”的主体。一旦我国国有企业满足CPTPP对于国有企业的定义，就会直接被认定为提供“非商业援助”的主体，行为就会受到协定的约束。

（二）国有企业是接受“非商业援助”的主体

按照《SCM协定》的规定，是否具有“专向性”是衡量补贴是否会受到规制的标准，不具有专向性的补贴并非《SCM协定》的制约对象。对于“专向性”，《SCM协定》中进行了明确的界定，如果补贴明确限于特定企业，则可认定这种补贴为专向性补贴。CPTPP对“专向性”的认定主要体现在对“非商业援助”的定义中[2]，即“非商业援助”是否“凭借政府所有权或控制权”获得。从对补贴对象范围的认定到对企业所有权、控制权的认定，CPTPP中的“专向性”测试是一种专门针对国有企业的制度[2]。

（三）国有企业易受规制原因

1.易被认定为“非商业援助”提供者

对于国有企业的标准，CPTPP在条款中进行了明确的规定，界定非常清晰，不确定性较小，这种情况下主张国有企业并非“非商业援助”提供者难度更高，法律解释空间较小[3]。

2.受到影响的国有企业众多

按照第17章附件17-C的规定，在协定生效后五年内，关于国有企业的规则将会扩大适用至次中央政府（sub-central level of government）拥有或控制的国有企业的活动。换言之，CPTPP项下国有企业规则将会逐渐扩大其适用范围，越来越多的国有企业将会成为协定规制的对象。

二、CPTPP制度给国有企业带来的影响

根据对具体条款规定的分析，CPTPP关于国有企业的规定可能会给我国国有企业带来如下不利影响。

（一）行为易被认定为产生“不利影响”

1.采用间接标准

CPTPP第17.7条对“不利影响”进行规定。与《SCM协定》不同，CPTPP采取了间接的标准进行判断[4]，将已获得“非商业援助”的国有企业的市场地位、份额及货物价格变化作为是否构成“不利影响”的判断依据。实际上，并非只有获得“非商业援助”会使国有企业的市场地位、份额提高，其他企业经营不善也可能会造成这一结果。然而，CPTPP对“不利影响”的判断标准并未将这些情况排除在外，使“不利影响”更容易达成。

2.强调保护其他缔约方投资者利益

CPTPP第17.7条指出，当受到“非商业援助”的国有企业的经营生产活动对另一缔约方出口的或投资企业所生产的同类货物在该缔约方市场销售产生影响的，也视为“非商业援助”产生了“不利影响”。与上述情况类似，CPTPP强调保护其他缔约方投资者及其涵盖投资企业的利益，增大了获得“非商业援助”国有企业被诉的可能。

（二）国有企业商业活动标准严苛

CPTPP第17.4条指出，国有企业有义务按照“商业考虑”开展商业活动。CPTPP中的“商业考虑”借鉴了GATT中的规定，除了价格、质量等因素外，还增添了私营企业在进行商业活动时会考虑的因素这一情形。如果国有企业从事商业活动时考虑的因素并非私营企业从事商业活动时通常考虑的因素，那么该国有企业便是未依照“商业考虑”行事。相较于源于WTO规则的规定，CPTPP对“商业考虑”的界定更为苛刻[1]。

（三）国有企业透明度制度规定严格

CPTPP第17章规定了严格的透明度制度。除了披露信息，缔约方还有不得擅自披露其他缔约方提供的具有机密性质的信息的义务。该条款规定，未经过提供信息的缔约方同意，接收信息的缔约方不得对外披露具有机密性质的信息。但是对于提供信息的缔约方而言，即使信息涉及机密，缔约方也不会因此获得拒绝披露的权利。

三、CPTPP框架下国有企业的应对策略

国有企业改革必须坚持“所有制中立”原则，秉持求同存异的理念，强调制度调整从我国实际情况出发[5]。明确国有企业的重要地位，反对盲目私有化[6]。作为国有企业，应当做好如下准备。

（一）积极应对表明态度，做好改革准备

1.积极应对，表明态度

CPTPP中单独设立了“国有企业”章节，对国有企业的行为进行限制。国有企业应当积极响应国家号召，认真贯彻落实政策要求。对此，国有企业应当关注相关政策发展，认真学习政策规定，对政策要求进行及时的反应。

2.提前做好改革准备

所有类型的国有企业都应提前做好改革的准备。如前文所述，缔约方将在协定生效后五年内就次中央政府拥有或控制的国有企业的活动开展进一步谈判，次中央政府拥有或控制的国有企业也可能成为CPTPP框架下国有企业规则规制的对象。因此，任何类型的国有企业，都应提前做好改革的准备，逐步对企业进行调整，使企业能够更迅速地开展、适应改革。

3.就基本概念进行研讨

可以国有企业应就“非商业援助”“商业考虑”定义等内容进行充分研讨。首先，如前文所述，获得“非商业援助”并非造成国有企业市场地位、份额、货物价格变化的唯一原因，现有规定是在将“不利影响”放大[4]。在条款中将其他可能导致这一后果的原因排除在外会让判断显得更为加严谨。其次，按照“商业考虑”行事作为CPTPP框架下国有企业进行商业活动时应当遵守的一项义务，“商业考虑”的范围越广，对国有企业越有利。有学者指出，适用《中欧全面投资协定》中“商业考虑”的概念更有利于维护我国利益[7]。

此外，作为国有企业，应当注意到这些基本概念的真正内涵以及如此定义给国有企业活动带来的影响，在日后开展活动时，应当更加谨慎，尽量避免实施可能会违反规定的行为。这就意味着，国有企业应对CPTPP的相关规定进行研究，对规定有深刻了解。

（二）继续深化国有企业改革

虽然CPTPP规定会给国有企业发展带来压力，但我国可以将其内化为动力，持续、快速推动我国国有企业改革。

1.推动股权多元化

国有企业应开展股权多元化改革。根据国家统计局在数据统计时对国有企业的划分标准，我国国有控股企业可分为绝对控股、相对控股、掌握实际控制权三种情况。这种划分标准为我国国有企业改革提供思路——实行国有企业股份制改革，引入其他资本，实现股权多元化。即通过降低国有经济成分出资人的股本比例，减少国有绝对控股企业的数量，增加国有相对控股、参股企业数量，让部分企业脱离调整范围[3]。因此，国有企业应引入其他资本实施股权多元化，同时，应把握股权多元化后企业运行规律，同步优化企业治理，确保企业制度能够满足改革后企业发展所需。

2.建立健全企业规章制度

国有企业应注重其内部规章制度建设，尤其是其保密制度。在透明度制度方面，按照现有规定，缔约方应当定期或依请求披露有关国有企业的信息。接收信息的缔约方能否对外披露机密信息应以披露信息一方的意见为准。只有在披露信息的一方同意后，接收信息的一方对外披露的行为才是符合规定的。该项规定旨在保护缔约方的信息安全，然而，信息是否会被泄露不仅与缔约方是否遵守保密义务有关，还与缔约方是否具有保护信息的能力有关。缔约方应承诺，会采取适用于对己方机密信息进行保护的同等保护措施和审慎程度对另一缔约方提供的机密信息进行保护，最大程度上确保机密信息的安全，确保被披露信息的国有企业的权益能够得到有效保障。

CPTPP中透明度制度的规定意味着国有企业的行为将受到更加严格的监督。对此，国有企业在开展活动时应当更加审慎，应当建立符合法律制度规定的企业规章制度，规范其经营和管理活动。

同时，国有企业自身应增强保密意识，根据我国有关国家、数据安全等规定，完善其保密制度，制定信息泄露的应急预案，确保信息保密程序严密且能够应对突发事件，降低信息泄露风险。

四、结论

本文从CPTPP第17章入手，通过对章节中关于国有企业的规定进行分析。CPTPP第17章将国有企业作为规制对象，严格约束国有企业的行为。我国应积极参与国际规则的制定，为我国国有企业争取发展利益。我国已经正式申请加入CPTPP，国有企业改革将结合CPTPP中关于“非商业援助”“商业考虑”及透明度制度等制度规定开展。国有企业的地位重要、作用关键，我国应在国有企业国际规则制定的过程中把握主动权，确保国有企业对经济社会发展的引领作用能够得到充分的发挥。