国有企业内部控制存在的主要问题及其对策建议

邓少龙

（中国平煤神马集团资本运营部，河南 平顶山 467099）

内部控制在企业推进决策与制度落实、监管企业整体规范化运营、分析防范运营过程中可能出现的风险因素、保障企业主要目标实现等方面具有重要作用。国有企业在组织架构、管理模式及经营方式等方面有自身特点，《企业内部控制基本规范》的实施对国企防止财务造假、优化管理、提高风险管控等发挥了积极作用，但仍有部分国有企业对内部控制建设重视不足或流于形式。在此背景下，如何进一步完善国有企业内部控制机制，切实发挥内控体系对企业的监管、促进作用，是当前亟待解决的重要课题。

一、国有企业内部控制中存在的主要问题

（一）内控体系建设与实际工作相脱节

国有企业内部控制的建设、实施、评价等诸多环节，主要是从政府监管的角度出发，与企业战略目标的制定、实现及管理水平提升的实际需求存在脱节现象，部分国有企业对内部控制机制重视不足，存在简单搬抄《企业内部控制基本规范》中的相关规定及条款，或套用其他企业的内部控制制度，未能结合自身的管理模式、经营目标，制定出切实可行的内控制度及运行流程，不能与企业的战略发展及运营流程相结合，造成企业内部控制形同虚设，难以保障企业战略目标的实现。

（二）对内部控制认知不足

部分国有企业管理者对内部控制体系及其作用缺乏重视，风险防范意识淡薄，虽然也按照企业架构要求成立了董事会、监事会等机构，但在经营管理过程中董事会、监事会与经理层存在较多的权力重叠，且存在主要领导者权力过大现象，一些重大的经营决策常由少数甚至一人决定。一些国有企业虽然建立了风险防控制度，但管理层的风险意识不足，未能切实发挥内部控制的作用，使风险管理缺乏有效性，加上部分管理人员缺乏对企业风险的辨识力，忽视企业风险之间的关联性，导致风险不能及时发现与控制，造成风险不利影响的扩大。随着市场内外部环境的变化以及市场竞争的加剧，企业的经营风险与压力也不断增加，合理、有效的预防与控制愈发困难，对企业内部控制的建设水平提出更高的要求。

（三）内部控制监督机制薄弱

部分国企管理层对内部控制的组织架构、业务流程控制、欺诈风险防控等缺乏了解，企业管理模式粗放，制度不完善、不合理甚至碎片化，使内部控制的监督机制明显弱化。例如，部分管理者认为内部控制仅仅是财务部门的事，在企业财务管理过程中有应用即可，其他的部门不必纳入内部控制管理体系。这么做，造成企业内部风险评估的体系化和制度化难以实现，日常工作中授权和审批制度难以落到实处，制衡机制失去作用，内控制度也就无法实施。

目前，部分国有企业中专业的内部控制人员较为缺乏，内部控制工作多由会计、财务人员担任或兼职，业务能力偏重于财务审计，不熟悉企业内部稽查以及管理、绩效、风险审计等工作，难以及时评估风险，并根据风险的变化及时更新调整内控措施，严重者内控体系甚至形同虚设，自然就无法及时有效的解决内控监督中应该发现的问题，对风险识别、评估和治理缺乏有效性，造成内控制度不能有效实施，无法对风险进行防控和预警。

（四）内部控制职责不够明确

国有企业内部控制及审计事务大多由分管财务或审计的副总经理领导，不直属于企业董事会或企业内部审计委员会领导，与监管、审计对象之间更是存在着诸多人事、财务方面的联系，难以实现风险评估的体系化与制度化，明显制约内部控制与审计的独立性，使内部控制的监督权限明显弱化，尤其对企业高层的监督无能为力，主要表现为内部控制流程、职能部门管理脱节，工作效率低下，易引发会计系统、资金活动、信息披露与销售环节等缺陷，在收入确认、成本结转、重大会计事项处理、资产减值损失计提等方面出现差错；以及资金保管不善、筹集资金使用不当、关联对象未经审批、关联方占用资金、对外投资审批程序不完善、客户信用授权审批不严、应收款项催收不力等诸多乱象，直接影响安全生产与管理，并阻碍了企业的正常运营及发展。

（五）内部审计责权界定不够清晰

部分国有企业内部审计机构责权划分不明，业务能力薄弱，工作流程仅参考相关内控规范与指引制定框架性制度，细则不切实际、不完善，流于形式，难以落实到具体的部门与责任人，实际控制也就可想而知。加上有些国企存在一言堂现象，甚至个别“三重一大”事项未经集体决策，易在大额资金管理、大采购岗位设置、对外投资决策、工程招投标、大宗物资采购管理、国有资产出租、财务管理等项目中出现不规范、不到位现象，甚至出现会计核算不准、财务数据造假等问题，企业内部不同部门间联系不够紧密，缺乏协调机制，在问题发生后相互推诿、扯皮现象明显。导致企业资源利用不足，纠错能力减弱，运营效率低下，创新性更难以实现，使企业经营管理活动难以有效实施。

（六）内部控制设计时忽视企业之间的差异因素

中央企业、地方国企之间环境、定位存在诸多差异之处，内部控制的设计、执行应该有不同之处，多元化国有企业集团内部控制体系也应该有其针对性，不能一概而论，大而不当。如果企业制定经营目标粗放，集团内部或不同性质的企业之间采取单一的评价标准与考核机制，极易造成考核同质化，使内部控制体系中的监督、审计、防控功能大打折扣。没有为企业量身打造的内部控制体系，监督与评价机制的切实可行就会沦为空谈，完善的绩效考核机制也就不可能形成，使内部控制不能发挥应有的作用，增加企业风险及管理隐患，明显制约企业的发展。

二、国有企业加强内部控制的对策建议

（一）完善内部控制体系建设

国有企业内部控制系统设计应以风险为导向，使企业的组织架构科学、合理，各部门岗位权责明晰，引进切实可行的监事制度以及有丰富管理经验和专业能力的独立董事，建立健全企业内部监督约束机制，明确董事会、监事会与经理层的工作职责及权限，明确合理、有效的议事决策机制，凡是属于“三重一大”等事项必须通过集体讨论形成决策，在制衡内部权力的同时，注重将风险管理技术和方法融入企业内部控制系统，日常工作中确立有效的授权机制，提升内部控制对日常经营管理风险的适应性及反应能力，融入企业生产、经营、管理的全过程，才能达到防微杜渐，确保企业良性运营的目标实现。

（二）提高风险的评估和控制能力

国有企业应建立健全企业内部控制相关职能部门，明确各部门之间的权责关系，制定合理的内部控制与管理流程，日常认真学习、分析国家的相关的政策和方针，积极搜集国内外有关市场、经济信息等，提高对企业内部风险评估的科学性和准确性。同时，可以聘请对于同类企业内部控制有较高造诣的专家，阶段性地参与企业集团化或多元化经营过程中的风险点评估，提出规避措施，结合现行内部控制制度流程查漏补缺，强化内部控制独立评价能力，针对现存的主要风险问题提出系统、可行的解决方案，及时规避管理风险，规避企业运营过程中的隐患。

（三）强化内部控制中的奖惩机制

国有企业应完善内部控制中的考核和奖惩机制，逐步优化各种激励因素，将企业内控体系的运行状况纳入绩效考核指标，有效规避国有企业中较为普遍的“激励多，约束少”的不良导向，充分发挥激励制度在经营、管理中的促进作用，工作中尽力规避任人唯亲以及关系户等现象，在完善与加强内部控制同时，引入对内控失效的约束及责任追究机制，明晰不同部门与工作人员的权利与责任，具体问题责任到人，同时建立连带责任考核体制，对发生国有资产流失等管理问题要追究当事者责任，以及相关负责人的连带责任，有效促进各相关部门之间有效沟通互动，加强内部控制的运行效率与效果，并将企业内部控制的运行、效果与管理层绩效直接挂钩，纳入阶段性考核之中，严格处理失职、推卸责任等问题，通过行之有效的奖惩激励机制，提高企业内部管理及运营的有效性。

（四）加强内部控制信息化建设

强化国有企业内部控制体系的信息化建设以及内部审计制度、监督职能，进一步完善国有资产信息化管理体系中的绩效考核评价功能，明确规定内部审计部门的业务工作直接对企业审计委员会负责，确保其工作的独立性，同时着力提高内部审计人员的专业素质，完善工作流程，将事后审计与事前审计、事中审计有机融合，全程追踪企业运营中的经济活动，监督、评估可能出现的风险因素并及时提出合理建议，使企业内部控制能常态化、即时化，切实保障企业管理者能及时了解资金趋势与运营状况，在内部审计价值最大化同时，使国有企业能以多元化战略为导向，从战略、文化、管理科学、经营理念以及价值导向等多方面优化企业内部控制体系及实施环境。

（五）充分发挥内部审计功能

内部审计与外部监督相结合，是提升国有企业内部控制作用效果的有效途径。将企业的内审作用由原来的事后审计转化为以事前、事中审计为主，注重加强对内审人员的培训和学习，提升专项审计能力，将企业资产数据信息与国有资产信息化管理系统有效对接，确保与企业财务预算、决算系统数据共享，以真实、准确的资产数据对国有资产实施动态管理，通过定性、定量指标对企业管理能力科学评估，提升管理效果，由监督查错、规避舞弊行为的单一功能，转向对企业经营、管理、生产全方位、全过程的监督与评估。

在做好企业内部审计同时，可与会计师事务所合作对企业内部控制的作用及效果进行外部监督，由企业之外的独立机构客观、公正对企业内部控制的科学性、有效性进行审计与评价，查漏补缺、及时整改，不断完善内控体系及运行流程。通过企业内部审计与外部独立评价相结合，强化决策、经济效益、经济责任、风险等审计能力，使企业内部控制体系的设计、运行、评估、优化形成良性循环，为企业的经营、发展提供持续的保障与动力。

（六）树立现代管理理念，提升全员内部控制意识

有些国有企业的管理理念较为传统，对企业内部资金、物资管理等缺乏相应规划，对其科学性、有序性、灵活性重视不足。随着现代企业理念的深入，国企管理理念也应与时俱进，将内部控制理念作为企业文化的重要组成部分，结合企业自身特点构建风险防范体系及风险预警机制，实行全员内部控制教育及相关知识培训，尤其要强化企业管理层的风险意识，这样才能有效提升全员的风险防控意识与能力。

风险意识的提升是个长期的过程，国有企业管理者更应该有高度的责任感，严格遵守内部控制相关制度与流程，培养员工企业精神与价值观，提高员工的忠诚度以及对工作的积极性、主动性，充分发挥全员主观能动性，提高风险识别能力与防控意识，各部门相互监督、相互促进，针对业务流程、经营活动，将日常监督与专项监督相结合，净化企业工作环境，纠正不正之风，及时发现经营管理所存在的风险因素并及时纠正，提升企业内部控制效率同时，保障与促进国有企业的良性发展。

三、结语

内部控制对国有企业的良性发展极其重要，企业亟须转变观念，提高认识，健全并优化企业内控制度，并加以有效实施，提升经营管理水平和风险防范能力。

风险控制是国有企业内控体系的核心功能，因此，国有企业应从横向和纵向两个维度建立全面风险评估机制。例如，建立财务指标风险预警系统，及时评估投资风险及回报等。优化国有企业内部控制体系是一个长期的、持续的过程，不可能一蹴而就、一劳永逸，管理层及各相关部门应强化风险意识，根据企业内外部环境变化查漏补缺，建立长效机制，监督、评价内部控制运行情况，通过分析国内外政策及市场信息变化，及时调整经营战略，抓住先机，提升企业的市场竞争力及占有率，使企业尽快进入高质量发展轨道。