新时代下基层税务系统预算绩效管理研究

丁 嘉

(南京财经大学，江苏 南京 210023)

一、引言

自新冠肺炎疫情暴发以来，全球经济面临着复杂的形势，下行风险在急剧增加。在这种背景之下，我国已逐渐进入了缓慢增长的新常态经济发展时代。从2018年以来，我国开始进行税收管理体制改革，将国税与地税机构合并，这是一场系统性的改革。与此同时，全面预算绩效管理的时代也在逐步而来。从开始提出全面实施预算绩效管理以来，中央和地方各级政府都开始响应国家在绩效管理改革方面的号召，大力进行全面预算绩效管理改革，经过一系列的尝试与努力，其成效显著，但依旧还是存在着许多问题。

在此背景下，如何提高预算绩效管理水平来适应当下的税务系统是财政绩效改革的重中之重。基层税务机关实施绩效管理既丰富了基层税务系统绩效管理的理论基础，也有助于提升税收征管水平，建立现代税务管理体制，对探索税收社会绩效、创新管理模式具有重要意义。

二、文献综述与理论阐述

绩效管理原来是企业用来评价员工工作效果的。之后，才逐渐被引用于政府部门中，用来支持政府行政活动的资金使用体系的一种评价模式，从而用来提升其履行职责中所产生的社会效果。通过梳理国内外关于预算绩效管理的文献以及案例，可以从中汲取到可以为支持我国税务系统绩效管理改革的理论知识，从而为我国新时代下的经济发展贡献一分力。

(一)国外预算绩效管理的研究

所谓的“绩效预算”概念最初出现在美国，之后在新公共管理运动中得到广泛运用。西方学者的公共管理思想明显早于国内，他们普遍认可绩效预算管理对企业管理以及包括税务部门在内的公共部门运作的积极效应。Allen[1]通过研究60年前美国的发展状况，发现推进预算绩效管理有利于国家经济的持续发展，其详细阐述了预算绩效的评价过程。关于其研究路径，从原先的关注效率转变到重视民生价值，强调绩效管理中的人文关怀思想，不同的国家的侧重点也会有所不同。对税务系统，西方有些国家已经开始侧重于以纳税人服务感为评价重点的绩效管理评价体系，且强调绩效文化的重要性。

(二)国内预算绩效管理的研究

国内学者主要在中国国情的基础上，通过学习并研究国外的成功经验与案例来进一步推进我国政府预算绩效管理改革。如今，主要形成具有中国特色的预算管理模式，是以财政资金的支出结果为导向的活动，将绩效目标的制定、监控、评价与管理应用融入预算管理活动中，以进行资源的优化配置。孙克竞和王芷婷[2]通过实证分析发现地方政府预算绩效管理改革对财政支出的政策效果具有渐进式改良的特征，未来从上至下全面推进预算绩效管理改革十分必要。何文盛和何忍星[3]通过研究发现，绩效管理改革受到了市场化发展、财政收支的内在驱动以及社会公众的关切程度等多方面的压力，为推动该项改革的纵向发展就要立足于中国的现实情况，重新定义新时代发展的改革定位。既需要从内部出发，也要考虑外部因素的影响，采用上下结合的改革措施，推进全方位预算绩效管理体系的建成。关于税务系统实施绩效管理的研究，大多学者都认为具有中国特色的政府绩效评价管理模式存在着组织绩效与个人绩效之间关联性太低、员工理论知识与操作流程不熟练等问题[4]。为了最大限度地解决绩效管理过程中存在的问题，有学者认为可以使用平衡计分卡模式，这样可以从定量去衡量基层税务系统的预算绩效管理水平，从而有利于优化内部管理。此外，还应该要重视个人绩效在税务系统绩效管理中的重要性，调动员工工作的积极性，加强与组织绩效之间的协同性[5]。

(三)文献综评

鉴于税务系统绩效评价管理的理论性研究相对来说较少，并且税务系统是政府重要的经济职能部门、服务型机构，所以说要响应国家号召，适应政治体制改革，这对激发税务大军的活力、提高税务人员的服务效率具有重要意义。基于此，本文以基层税务系统作为研究对象，结合理论知识，分析其在预算绩效管理过程中所存在的问题，结合国外的案例分析和中国特殊的国情，提出相应的解决措施，以期为全国基层部门的绩效管理实际工作的发展提供一定的参考。

三、税务绩效管理的发展历程与必要性

(一)绩效管理发展历程

我国税务系统实施绩效管理主要经历了四个发展阶段。第一是1.0版本的初创期，源于20世纪80年代引入西方政府绩效管理，该时期是逐步形成阶段，是一次突破与创新；第二是2.0版本的考核型，税务系统于2014年7月开始全面推行绩效管理，初步建立了制度与框架，基本形成了上下级部门之间的逐级联动；第三是3.0版本的管理型，于2015年开始实施。该版管理体系注重控制过程管理的各个环节，是一种考评全环节的绩效管理；第四是4.0版本的治理型，信息化手段逐渐运用到绩效管理过程中，引入多元主体参与，该体系更加成熟、科学。

(二)税务系统进行全面预算绩效管理的必要性

关于推进税务系统中开展预算绩效管理的原因如下:第一是可以实现预算绩效管理目标的手段，通过科学规范的绩效评价手段来得到绩效决策依据。为了预防内置绩效导向导致的结果偏差，应该将基层税务部门、公众以及评价人员等置于相同的系统中，然后进行全方位绩效考评，这对其他政府部门具有借鉴意义。第二是可以体现预算绩效管理的民主价值的理念[6]。预算绩效管理最能体现民主观念的是其不仅是以最终结果为导向，还能够考虑到社会公众的满意度。只有全面实施绩效管理，基层税务系统才更容易在政府与公众之间维系良好的关系。第三是体现基层税务部门的地位，它是政府部门中重要的职能部门，主要承担税收资金收取的工作，事关社会经济建设、公众生活满意度等方面，同时对政府部门实施绩效管理具有示范作用。税务工作全面实施绩效管理有利于提高工作人员的效率与服务质量，进而确保政治经济改革的顺利推进。

四、基层税务系统预算绩效管理中存在的问题

(一)根深蒂固的绩效管理认识难以改变

基层税务系统预算绩效负责部门还没有完全掌握其工作流程以及相关理论知识，认为绩效管理只是一项普通工作，缺乏主动性与积极性。其产生的原因可能是基层税务系统长时间以来“重结果、轻过程”的传统思想观念在短期内难以轻易改变，高度看重资金利用率，缺乏有效的成本控制思想。此外，税务人员也普遍认为绩效管理与自己无关，考核没有任何实质性作用，反而会给他们造成额外的负担，其积极性没有完全调动起来。

(二)缺乏专业的绩效评价管理人员

虽然近几年来，全面绩效管理的理念深入人心，但是在相关管理知识方面，税务人员还是没有开展系统性、科学性的培训，以至于绩效管理跟不上新时代的发展潮流。此外，由于税务系统缺乏复合型人才，工作人员身兼数职，预算评价绩效效果不理想，从而也阻碍了基层税务系统对绩效管理的推进。

(三)绩效评价管理存在较多缺陷

首先是评价体系不科学，大多的基层税务系统都没有将评价主体以外的社会公众纳入评价体系中，这将会使得绩效评价结果偏颇；其次是评价目标不合理，依旧会重视税收收入，其几乎成了评价体系中的硬性指标，把提升税收收入、完成上级的税收指标作为考核的主要目标；再次是评价指标没有合理细化，主要就是对不同指标的细化程度不科学，定性指标多于定量指标，权重量化也是存在主观性，难以合理把握；最后是会计核算基础存在弊病，基层税务系统与政府的核算基础保持一致，以收付实现制为主，这显然是不严谨的，对财政收入与支出的反映也是不合理的，不符合时代发展的潮流。

(四)绩效管理事后应用效果不显著

我国政府现有的绩效管理模式还是存在不足之处。为了以后更好地推进绩效管理工作，就需要各个基层税务部门能够在每次绩效考评流程结束之后进行反思，并且总结归纳，及时与上级进行沟通反馈，这对以后的绩效考评会有事倍功半的效果。但是，从目前来看，基层税务系统对绩效考核结果没有做好事后工作的反馈与改进，不利于绩效管理工作的持续发展。

五、国外税务系统绩效管理的经验

美国税务局进行平衡绩效管理改革效果显著，成了其他国家学习的典范。美国税务部门对不同层次制定了不同的绩效评价体系，不同对象的衡量指标及其权重会出现显著性差异。其大量的考评指标主要通过定量与定性结合的模式，不仅包括政府评价还包括第三方评价，涵盖了纳税人与税务人员的满意度、个人绩效与组织绩效等方面，形成了较为完善的绩效管理模式，推动了组织与个人的共同进步。

英国税务部门绩效评价体系主要体现了“3E”原则①“3E”包括经济性、效率性和效益性。，用KPI指标来客观、高效地衡量工作成效。对此，为达成目标进行了以下几个方面的尝试:扁平化的机构设置减少了开支、信息电子化建设利于数据高效传递、第三方机构的介入体现了公正性以及个人绩效评价考核制度调动工作积极性。

除了美国和英国的绩效管理经验，日本的定期考核体制、荷兰的PDCA运行机制以及加拿大的企业管理模式都是值得我国学习的，但前提是要结合我国的实际情况。通过整理，发现大多数国家都很坚持以人为本，把纳税人的满意度放在绩效评价目标的首位，同时会积极运用绩效评价结果，将改进建议及时在之后的绩效管理过程中体现。此外，他们也很重视员工绩效的影响，会要求员工加强学习，努力成为能够独立完成职责任务的人才，进而实现部门与人员的双赢。

六、加强税务系统预算绩效管理的建议

为了进一步深化“全面绩效预算管理”的战略部署，本文结合上述部分对基层税务系统存在的问题以及国外的成功经验的阐述，提出以下相关建议。

(一)夯实税务人员的专业知识

税务人员对绩效管理的流程以及基础知识还没有全面掌握，为此，基层税务系统应该定期开展相关理论知识的学习活动，鼓励员工参加有关绩效管理的讲座，积极与其他税务部门进行交流，以此来提升税务人员的知识储备。除此之外，也可以引进一些绩效管理人才来辅助税务人员了解绩效管理过程，培养员工的业务能力，使其成为复合型人才，加强内部绩效管理的队伍建设并加大宣传力度。

(二)营造绩效管理文化氛围

推广基本税务系统绩效文化主要是从两方面入手:对内，要多开展相关宣传活动，提炼出正确的绩效文化，运用网络手段帮助税务人员更好地认可优秀绩效，使员工对绩效文化行为形成自觉行为；对外，要积极开展各项推广绩效管理的思想活动，除了现场活动，还可以利用网络平台强调社会公众“主人翁”的思想，大力宣传绩效管理对税务系统管理的重要性，倡导社会公众参与到税务系统的评价管理中，并提出宝贵的建议，增强社会层面的关注意识，提高全员的参与度。

(三)完善预算绩效管理的相关制度

应结合本国国情，加快预算绩效管理制度建立，明确基层部门层面绩效管理的顶层设计与基本框架，并以此来完善基层税务系统绩效管理流程，明确不同岗位员工所承担的职责，确保考评过程各步骤的顺利实施。此外，为了公平性，还要规定基层税务系统绩效考评的约束机制，不单是上级对下级单位的考核和约束，还要相应增加同级单位之间的考评过程。

由于我国政府会计核算基础不同于企业，是以收付实现制为主，这明显是不符合时代发展的要求的。所以为顺应此大潮流大趋势，税务系统要进一步完善权责发生制为主的会计核算改革，推进基层税务系统绩效管理框架下进行协同改革，实行财务会计与预算会计适度分离、相互衔接的核算模式。

(四)加强绩效管理相关配套的改革

在大数据时代下，要进一步推进财务信息化建设，实现各财务平台软件之间税务信息的共享，整合财务相关软件，争取实现软件有预警和分析数据的功能。还要构建税务信息共享交流平台，让社会公众可以随时随地查看到基层税务系统的各种数据以及绩效评价结果，并及时提出改进建议，以更好地体现信息的透明性与公开性。与其他部门进行密切合作与交流，及时掌握其他部门的准确信息，这减少了人为干扰，体现了“互联网+税务”的理论创新性，使社会公众、企业以及政府各部门真正受益。

(五)继续优化绩效考评体系

首先应该不断完善预算绩效评价主体，税务预算部门不仅要具有自身应有的功能，还应该要避免主观倾向，将第三方的评价主体纳入评价体系中，加强日常群众监督。其次，绩效评价手段应该予以完善。运用科学方法来划分评价结构的维度，争取实现定量与定性相结合的指标模式。还要使用层次分析法或者德尔菲法等不同层级的指标权重进行检验。此外，结合相关原则持续优化预算绩效评价指标，增强指标的稳定性，最大限度地减少主观因素的影响，为指标体系的发展创造现实条件。

(六)实现绩效管理的良性循环

为实现基层税务系统预算管理的良性循环，可以从以下几个方面改进:一是加强税务系统中不同岗位员工之间的沟通交流，打牢预算绩效管理工作的根基；二是提高日常绩效管理监督水平，重视日常考核制度；三是增加上级以及同级单位的督查次数，对考核过程中存在的问题进行及时的整理并做出相应的应对策略，以及定时跟踪各绩效管理工作事后的运用效果情况；四是夯实个人绩效管理体系，实现“岗能匹配”，引入淘汰机制，根据税务人员的知识储备情况、个人绩效考核情况等来有效解决人才浪费问题。