“缉捕私盐”与“唐盐接济”：闽台关系视角下台湾地区私盐问题研究

李博强

（福建师范大学社会历史学院，福建福州 350007）

康熙统一台湾后，设立台湾府，隶属福建布政司，参照大陆的政治、经济、社会架构，形成闽台一体的发展模式。台湾地区的盐政在清代时期不断发展，其中经历兴衰、变革，与福建地区的专卖体制紧密联系在一起。并且，福建的盐业生产技术传入台湾，台湾盐场得到不断开辟，晒场规模扩大，盐产数额提升，盐专卖制日益完善，成为清政府开发台湾、巩固统一的重要举措。值得注意的是，由于产销分离及官办盐务的存在，台湾的私盐问题也较为突出，与其它行销区域趋同，私盐弊病伴随政局的衰颓而日益深重。

在研究清代时期盐专卖体制下的私盐问题时，学界或较多的从宏观层面进行阐述分析，或将焦点集中于两淮、湖广和四川地区，而以闽台地区为中心进行研究的较少。[1]部分学者涉及台湾地区私盐问题的研究，研究视角大多集中在北台湾新竹地区，注重分析私盐问题的成因及其表现，挖掘私盐现象屡禁不绝的现实中县官与盐官的行政博弈的问题。[2]现有研究总体上呈现了研究视角单一和解读碎片化的问题，属于典型的“就台湾论台湾”，一是未将清代时期台湾地区的盐政置于清政府统治下的盐政体系进行总体讨论；二是没有深入探究闽台关系视角下“唐盐接济”的问题。因此，本文以《台湾文献史料丛刊》和《淡新档案》等资料作为基础史料，重点探讨台湾地方政府如何在制度层面进行建构，实践层面进行操作，力图改革私盐弊政。同时，为充分论述“唐盐接济”的问题，本文的研究时限也适当延伸至甲午战后，即日本殖民统治台湾的前十年。

一、改革私盐弊病：制度层面的建构

台湾盐业生产起源较早，素被称为“鱼盐滋生”之地。1683 年，清政府统一台湾后，进行一系列政治、经济制度构建。为羁縻人心，同时鉴于治理台湾初期，台湾盐业受战乱及课税繁重等因素影响，造成盐丁逃散、盐场失修，盐业萧条的情形，于是一切内政多从台湾旧制，并未实行内地所推行的盐专卖制。[3]“盐皆归于民晒民卖。其盐埕饷银，由台、凤两邑分征批解”[4]。然而，自由运销在实行过程中，源于“民晒民卖，价每不平”[5]，“时低时昂，分争迭起，官府亦厌听讼之烦”[6]。而且，内地私盐的流入，也一定程度上影响到本岛盐业的销售。台湾县知县季麟光就指出：“官盐之不行，实由私盐之挠阻，台湾环海，港澳甚多，泊舟之处即卖盐之处，奸商之私盐即不及问，悍卒之私盐则不敢问。盖奸商潜匿远港，与渔人私相交卖，县官无分身兼视之法也，悍卒之来多系营船，虎威狐假，不容盘验，县官有抗颜起衅之虑也。所以私盐既多，官盐难销……而私盐禁不严，仍听其公然出入……将使在台无食官盐之民，其害宁可问乎”[7]。由此可见，官盐难以与私盐相抗衡，盐政弊端层见叠出，政府不胜其扰。福建总督觉罗满保在雍正三年（1725）指出台湾虽“远在海外，民番杂处，土俗民情与内地不同”，但应仿照内地的盐专卖制，“官给价银，尽数收买……府治则设馆，听民赴买……一出银两，除拨还盐本及支给外，悉以归公。”[8]从而保证“灶既乐得多价，民亦皆食贱盐，两皆称便”的局面。在此建议下，雍正四年（1726）四月，清政府正式废除自由运销，实行盐专卖制，希冀实现“既绝私煎、私贩之弊，复无忽低、忽昂之患；裕课便民，诚胥善焉”[9]。

实行盐专卖制的核心要旨在于仿照大陆盐政体制实行产销分离、行商销售的模式。在管理方式上，规定全台盐政，由“台湾府专管”[10]。台湾知府在府治之内设立盐馆，为总汇全台盐课之地，又称为“盐课大馆”。[11]台湾府并未实行户部颁发的引票，而是独自印发支单、路引，既作为各馆缴课后支盐之依据，又作为领运后之运盐凭证。[12]依据现有文献资料，清代中前期台湾的盐专卖应是推行官收，即将各场晒丁之盐，官给价银，尽数收买，然后既有官运，又有商运的产销体制，商运则体现在“凤山、诸罗、彰化、澎湖等处路远，难以官运，俱招殷实贩户买运行销”[13]。实现“官收、官商运”，就可以在府治之内，设立盐馆，不准盐民私自销售，所产食盐必须统归盐馆收购，贮存在盐馆附设的官库，称为“官盐”，如果产户与民私相买卖，就是“私盐”，订有刑章，违者处罚。府治之下，各县贩卖“官盐”的商户，必须经有司核准，并颁领“盐引”，再由府内盐馆依各县人数，核发销盐数量，发给各县盐商，转售给居民。

与其它盐产区不同的是，在产销体系上，台湾食盐运销以自产自销为主，产于本地销于本地。相对来说，这种自给自足的产销模式，能够有利于保持食盐生产的稳定性，便于商人运销及政府收税。当然，台湾食盐仅限销售本地，销售地域较为单一，产量较为恒定，容易导致生产食盐的质量较差，价格较高，增加百姓生活负担，而且给福建沿海私盐的侵销提供一定市场。到同治元年（1862），经戴春潮之乱，私风益炽，官盐几无销路，贩商多数歇业，晒丁无以为生，边远人民又有淡食之苦。[14]为进一步加强对台湾的盐政管理，改革私盐积弊，同治六年（1867），清政府将全台盐务移交给台湾兵备道管辖，以台湾道兼任盐务督办，设立全台盐务总局，主持盐政。[15]另外，在台南设立台南盐务总局，主管产运销业务，管理盐产，俾利官收。在运盐要道及沿海地区，密布员兵驻扎，严缉私卖私贩，在销岸要地，则划分区域，各设总馆。总馆之下，视销额之多寡，分设子馆，办理销务。在边远销少之地方，则有商人设立贌馆，承办零销。[16]田秋野就针对台湾府实行全面控制盐业运销的措施指出：“较诸就场贩售，放任运销之专卖，自胜一筹”，原因在于“总馆按其辖销境内需盐数量，申请总局，领发馆引，藉以稽核发卖及领运之数量”[17]。此行盐方法确立了政府对盐产运销各个环节的控制，从制度上确保产、运、销体系的连贯和统一，形成从上至下的监管体系，确保专卖制度的稳定，阻止私盐的偷漏。

至光绪十四年（1888），其时台湾已建立行省，巡抚刘铭传采取多项举措进一步加强对台湾盐政的管理。他以巡抚之职兼盐务总理，主持全岛盐政，“于台北设立全台盐务总局，于台南府治置台南盐务总局，全台之盐务分南北二属，北部由布政使掌之；南部由台湾道掌之，并任（兼）盐场与盐馆之督办”。[18]为便于控制全台盐务，遏制私盐侵销，刘铭传推动实施官收、官运、官销的全部专卖制度，在全台十地分设十个盐务总馆，总馆之下又设立多处子馆，掌管官盐的运售批发，并招各地地方士绅担任批售官盐的业务，力图通过官商一体、官督商销控制官盐的运销，挤压私盐的生存空间。[19]然而即便如此，私盐问题仍然难以真正解决，台南盐务总局委员胡传就认为私盐问题源自多端：“台南沿海之地，处处可以晒卤成盐……奸民可自晒以售私；加以场员、场丁漏私，缉私弁勇包私”，此受病之源也，“即大改弦更张，亦恐难以起色”[20]。

二、缉捕私盐：实践层面的操作

“盐政之坏，皆归咎于官盐之壅滞；官盐之壅滞，皆归咎于私盐之盛行。故讲求盐政者，莫不以禁私为首务”[21]。由此可见，盐法之弊莫甚于私贩，盐法之要莫急于缉私。[22]台湾府在进行制度层面的建构过程中，也着力从盐场制盐到行销运盐的不同阶段采取缉捕私盐的措施以抑制私盐泛滥的态势。

在盐场制盐及收购的过程中，为防止“场私”的出现，南北地区盐场设立总理、头人、族长、户首各名目，“管束晒丁，以杜走私”[23]。而且“每场设管事一人，派家丁一人，专司稽查，以防透漏。每埕所出之盐，尽数用制斛盘量收仓。”[24]盐场晒盐过程中，均“派有缉私委员带同巡勇，每日于傍晚时，会同场员随带哨勇，遍历各盐田，眼同晒丁，将晒成盐粒扫刷净尽，押令挑赴场内，先堆仓外，俟隔夜流卤稍干，次早，场员眼同晒丁过秤，再入仓廒。盐面，盖用盐印，不致暗被偷漏”。[25]而后，盐场“募雇哨丁昼夜巡逻，不准私鬻并私添埕格”[26]。对于盐场官吏利用职权谋私、贩私者，给予严惩。光绪十一年（1885），刘铭传“通饬各场暨各馆委员如有透私舞弊，互许索贿情弊，一体革除，倘再有犯，定予严参外，理合具文详请宪台察核”[27]。同年七月，札饬新竹县严查北场族长陈火珠“名为在海边查看盐埕，实则与晒丁舞弊走漏私盐，一担分得钱二、三百文不等”的案件，要求“先行开革，亟应重惩”[28]。对于盐场哨勇卖放私盐者，“诚于监守自盗无异，现值旺晒之际，亟宜整饬”，要求从严究办，枷责示众，以儆效尤。[29]盐生产完成之后，由盐馆收购，进入官收环节，“各馆持引来场运盐……晒丁秤手，凭引发盐”[30]。按照规定，每一引的重量为盐五十石，但在实际称量过程中，不时会出现盐场委员不检点，“每盐一石，过秤稍高，即可溢盐二、三觔不等”的情况[31]。为防止盐场委员徇私偷漏场盐，“与若辈联同一气”“串同甲首、晒丁、巡勇、左右邻”等，台湾府要求南北各盐场严格用人，“慎择委员”[32]。

在食盐运销的过程中，为防止“商私”的出现，台湾府首先明确行销规制，“府治设所名曰盐馆”，盐商需要按照要求到盐馆领取盐引并缴纳盐课，“每一石交番广银三钱，脚费三分，而执单取盐于场。”[33]通过这一措施，严格管控盐馆售盐和商人领盐、运盐、销盐的额度，固化从生产到销售环节的流程，防止盐商偷运私盐。其次，台湾府对私盐运销的缉捕一直保持高压态势，“凡买私卖私即肩挑背负者，一经拿获，轻则枷责发落，重则加倍罚赔”[34]。乾隆时期，台湾府就檄饬各县查拿代买私盐之犯，“于内地及外洋一带，严饬所属，上紧缉拿，勿任远飏漏网”[35]，“船只、私盐分别入官充赏”，对“自台湾私渡出入各口，并内地失察私船出口文武各职名”，也要“查明另参”[36]。而根据《道光朝军机处档》的记载，道光十四年（1834）七月，闽浙总督程祖洛奏报的9 名载运私盐犯人清单中，均以犯无引私盐受雇驮载的罪名，各杖八十，徒二年。[37]这与清《盐法律条》中刑律条文“（受雇）挑担驮载者，杖八十徒二年”的规定并无二至，说明至道光时期台湾地区对私盐的查禁、审理仍然依照法律严格执行。但依据于《淡新档案》的记载，又可发现到光绪十七年（1891）八月新竹县在抓获贩卖私盐者时，“着笞责枷号三个月示众，以昭炯戒而冀自新”[38]，而在《盐法律条》中则明文规定“凡犯（无引）私盐者，杖一百，徒三年”[39]。以此观察，随着时代的变迁，政府对载运贩卖私盐的刑罚有着一定的减轻。不过，上述材料仅反映新竹县一地的惩办情况，是否其它地区也沿用同样办法尚需更多史料予以证明。

以上这9 人中，最年轻者21岁，最年长者50岁，皆受雇于人，载运私盐，但雇佣他们的人却是“逸犯”，仍逍遥法外。在查办私盐的过程中，为确保官盐的销路，政府便将盐馆销盐数额的任务着落于当地“头人”身上，“或具结保销，或立限认配”，希图实现“官盐不致短绌，私盐从此禁绝，庶于盐政有益，乡民无扰”[40]，但实际效果并不如预期，部分地方仍然出现庄民“恃众抗拒”的情况[41]。

道光中后期，台湾各属实行“卖盐收钱，易银缴课”的政策，由于银价日渐昂贵，导致盐商、盐贩“成本亏折”，税课负担不断加重，当时台属各贩户“核计成本，亏折甚巨”[42]。随着制盐、运盐成本的日益增加，盐商难以承担经营损失与苛重的盐课，叠求增加盐价。至道光二十六年（1846），福建盐法道同意“台湾各属盐价，每斤准予酌增制钱三文，以示体卹”[43]。增加盐价虽可解决盐商运销之困境，但是高昂的盐价也使百姓不愿购买官盐，为私盐的侵销提供了市场，“内地私盐每斤二文，偷载至台每斤卖四、五文；而官盐每斤十二、三文，故民间趋之若鹜，内山生、熟番及粤庄人，皆食私盐”[44]。道光末年，这一弊病更为凸显，“私盐之所以日多，则以谷价日贱，富民不能养贫民，贫民无可傭趁、无可挑负，而私贩糊口也。禁之过严，缉之过猛，将驱而为盗矣”[45]。由此可见，运用增加盐价的方法，不但未能解决盐商疲敝的困境，反而导致私盐猖獗的局面。

需要指出的是，缉捕私盐的效果未能达到政府预期，不仅在于部分人贪图私盐价廉易得，“买食私盐，在所不免，屡经各前府饬属查拿，未见敛迹”，还在于政府官吏的放任怠政，贪墨腐败，个别水师守备“海口时有私盐往来，缉私不力，技艺亦属庸劣”[46]，甚至出现“官自为私，官蠹烹分，遂逋正赋”的情况[47]，致使“地方煎贩私盐明目张胆，毫无忌惮”[48]。所以，像道光四年（1824）闽浙总督赵慎畛在复奏中指出的新任署府抵任后，“移行营县厅员及守口文武员弁认真缉拿，盐务渐有起色”的局面也只是短暂的一瞬，一段时间后，私盐盛行的局面便死灰复燃。[49]

同时，为降低私盐侵销的规模，台湾道吴大廷开创化私为官的形式，对私盐采取“以征为禁”的措施，在港口数处设立局卡，抽收外省船只盘运闽盐出口的私盐厘金。[50]而掌管台南盐务总局的胡传则对台湾府以征税形式默认福建沿海地区私盐侵销台湾的情形并不认可，他更为强调台湾本地产盐本岛销售，以实现“如能杜绝内地之私，改销本地所产之盐，则沿海穷民岁可增五万余金以资生计”的局面[51]。

三、唐盐接济：闽台地区紧密关联的典型表现

闽台关系十分密切，其中食盐产销方面的典型表现就是“唐盐接济”。这源自于台湾长期依赖于福建盐的配销来解决食盐供给不足的问题。“台湾盐务场产不足，半由内地运售，名曰唐盐”[52]。唐盐的词义来源于“台人以内地为唐山，故名盐曰唐在泉”[53]。

唐盐能够输入台湾，首先是为代销内地食盐，解决福建部分盐场销路不畅的问题。根据《漳州府志》记载，道光四年（1824），漳浦、诏安盐场年产盐九万七千七百零一担，府属各县行销坐配，由于“闽省南靖、长泰两县盐务系官运中最为疲敝之区”，因此“南靖、长泰二县盐引（出现）阻滞”[54]，“内地各官商均已自顾不遑，势难再为目[匀]代”[55]，遂“以南靖、长泰二县额引拨出一万二千石归入台湾府匀销”[56]，并且规定“所征正、溢课厘，虽留台拨充防费，尚有抵解内地盐务杂支之款。每届奏销，由福建盐法道汇核造报”[57]。光绪初年（1875），政府特许台湾购买闽盐配运各县，以补不足部分，福建盐商通过船政运输以食盐换取台湾所产煤、谷及樟脑成为主导之势[58]。光绪十四年（1888），刘铭传在基隆、淡水、安平、高雄四港口各设一配运局，负责唐盐的收购及调配转运事务。其中，收买唐盐“每担约二三百文，至台后由官给洋一元收盐两石，其称名曰一三五，盖以一百三十五斤为一石”[59]。福建盐调入台湾销售，说明闽台两地在经济上的互相依赖关系和行政管理方面的联系是十分密切的。[60]

其次是为解决台湾北部地区食盐不足的问题。根据《忆台杂记》记载：“台北所收之盐，多系春夏间海舟由泉州载来者”，这里指出了北台湾地区的食盐主要来自于泉州的输入。[61]光绪二十一年（1895）前后，台南有濑南、濑北、濑东、笨北、洲南、洲北各盐场，足资民食，而台北无之，转运于台南，时或脱节[62]，因此“特收买福建盐，配运各盐馆，以补充缺额”[63]。台湾北部地区缺盐的原因主要基于两点：一是台湾盐因管理混乱、生产无序，加之运输等原因，所以乾嘉之后岛内盐价居高不下，百姓叫苦不迭。特别是宜兰民众只好食用福建惠安、兴化所产盐斤，每斤售价仅7～8 文，此乃私盐。台湾盐商甚至囤积居奇，至秋冬二季福建渔船鲜有入境时，再以20～30 文高价牟利。[64]二是台湾地理位置较为特殊，西部海岸盐田地带容易遭遇风雨灾害的袭击，“本岛盐田，构造极劣，不独暴风雨时，被害颇巨，且盐埕之崩坏，年甚一年”[65]。尤其是北门屿产盐地区“客夏以风雨灾祲，盐田堤决，制盐异常损失，平局室如悬磬，一陷穷境，则救死不瞻，无暇旁及修理”[66]。由此，“惟南、北各盐场所产之盐，尚不敷本省人民之需求，尤其北部产盐较少，时常发生盐荒，政府虽在北部沪尾、基隆及南部安平设立配运局，专司转运南盐以济北部食需，仍感不足，故每年夏秋两季，西南顺风，广东蔗林、汕头，福建惠安、头北、金门、獭窟、祥芝、秀塗等地，来台载米之商船，多自粤、闽两省附带盐斤，停泊安平、基隆、沪尾，请求配运局收购”[67]。

唐盐的售运不是随意的，而是必须运载到台湾府指定的港口贩卖才可以，否则就会转化为私盐。光绪八年（1882）四月，全台盐务司规定：“内地唐盐不准来竹（新竹），统归基隆配运局收买”“倘有借名遭风进口，概作私贩例论”[68]。新竹县“迅速出示严禁中港口等处船只，不准勾通奸民，私相贩售……务即查拿详办，勿得徇延”[69]。虽有时会因“体恤民艰”而有所变通，“内地船只每有以盐压载因遭风到竹者，案奉宪行准其量收给价”，但是并未采取纵容放任的态度，“至内地唐船，嗣后遇有借盐压载遭风到竹者，均作私论”[70]。不过，随着唐盐输入台湾地区的规模越来越大，且私人夹带福建等地食盐运至台湾，唐盐原本是政策允许且应发挥接济补充作用的官盐转而成为侵犯台湾盐销路的特殊私盐，出现了“沿海一带，叉港分歧，每有奸梢载运内地私盐，停泊各口，暗勾奸民，私相贩售”的局面[71]，甚至“居民僻处遐陬，不知贩买私盐实干法纪，故家家户户相采买”[72]。这不仅与政府的要求相背离，更与贩卖官盐的贌商利益相冲突。贌商为维护自身承贌利益，以“情殷报效，认真经理，公平售价，以期商民相安”为理由，要求地方政府出示晓谕以重鹾务，“务请严行究治”，禁止“内地船载私盐驶至海口，勾串本地奸民起驳售卖”，以免“销路大有妨碍”[73]。

1895 年7 月，为强化日本在台湾的殖民统治基础，台湾“总督府”颁布“官盐废止”告示，实现食盐的自由买卖。[74]这导致内地食盐大量涌入台湾岛内，“台北盐政当清国官办时，每元可购八九十斤，至我国（日本）则一改而为民办，由是泉兴各船咸得自行配运，无缉拿私盐之禁而盐价遂大廉，每元或一二百斤或二百余斤不等”，可见此项措施为贩卖私盐提供了便利和获得丰厚利益的空间。[75]然而即使有私盐的涌入也难以解决台湾北部地区食盐短缺的问题。《台湾新报》在1897年12月对此有所记载：“官不抽厘，民间仍吃贵盐……其价不但有增无减，诚恐无船接济，不敷食用也。”[76]

随后，台湾“总督府”不得不重新实施盐专卖制，实际上是对清政府所施行的盐专卖制进行重构，并试图以提供的补助金的形式修复旧有盐田，开设新盐田，增加产盐量，缓解台湾的食盐缺口。需要指出的是，“总督府”的补助金虽能够解决盐田开发中所遇到的资金短缺及灾害问题，却难以解决台湾南北盐场生产不均衡的结构性难题，导致唐盐不断增加，呈现私盐买卖盛行的局面。当然这只是其中一个原因，更为重要的原因在于甲午战后，台湾盐业仍处于恢复阶段，人口却已达267 万之多，人均食盐量预定为15 斤，随着移入人口的不断增加，又时常因“旱魃为虐，农产歉收”，分配到百姓手中的盐，“人不过十三斤五分七厘余”，布袋嘴以南，人均更只有“九斤六分九厘余”，难以满足食用需求。[77]

颜义芳在《日据时期卖捌人史料选编》中认为“至明治29 年度以前年年皆需由对岸输入来补其不足”，而在“明治33 年（1900）便能充分供应岛内需求，且尚有能力输出”。[78]这一论断应该是指台湾中南部地区实现自产自销，能够自给自足并可以供应其他地方，实际上从表1中可以看出，盐专卖制施行后，大陆输入台湾食盐在此时期虽时增时减，但总体仍保持着十分庞大的进口量。1906 年6 月的《台湾日日新报》中，就记载了台湾北部缺盐从福建进口唐盐的史实，当时，“（台湾）北部需盐……向清国泉州府之惠安县各港湾采买唐盐，配到淡水港基隆港及新苗各港湾，以供民食……因之台北食盐，有时告匮，即如去年冬间起，台北官盐总馆议采唐盐若干万”。[79]毫无疑问，即使施行专卖制度，台湾在日据初期仍然需要依赖福建地区进口大量食盐。

1899 年5 月2 日，台湾总督府发布第52 号告示，依据《台湾盐务章程》确定“应给外国载来进口食盐价值，兹特酌定每一百斤四十钱”。[80]此章程中，所提“外国”即指代大陆地区。同年7月2 日，“台湾总督”儿玉源太郎公布训令第199 号，在此要求“进口食盐以其入库称量数，交付抵偿金额”。[81]实际承认了唐盐输入的合法性，并确定了唐盐的收购办法。唐盐此刻已在政策上默许为受控制的“官盐”。其后，专卖局按以上章程，要求“外来盐船自必遵照定例，报明盐务局或税关，水上警察照价收买，断不得仍前自向民间私相买卖，业经定期买收，从此载盐之船务须悉数缴官，给予官价，毋得偷漏”[82]。事实上，上述严格的规章制度并不能真正阻止唐盐的涌入，“淡水口入港之清国帆船联[连]续共有十八只，各船皆有私盐入港”[83]。而且，无论是合法进入台湾的唐盐，还是私盐，对岛内所产食盐都形成较为明显的挤压态势，因此“督府近为经营利益起见”，自1901 年起，“所有外国盐均禁绝进口”。[84]这一政策实则未考虑到“海上常险恶，南部盐不能输送北部”导致北部人口密集地区缺盐的现状，所以不过多久便改易规则“限其斤量许可输入外国盐”[85]，并要求“由支配人配员在泉州府惠安县、南安县两处配运，唐盐先后报到台北、台中各港”[86]。

综上所述，清代台湾地区的私盐问题较为突出，也比较复杂，既有岛内场私、商私的存在，同时又因于台湾偏于东南一隅，盐产有限，福建地区的食盐不断涌入台湾，形成“唐盐接济”的局面。“唐盐接济”的问题是值得我们深入研究的课题，体现了闽台地区在经济上和管理上密不可分的依赖关系，特别是甲午战争前后，唐盐在政策上形成了有“官”有“私”到化“官”为“私”，再到默许运销的过程。面对私盐日渐盛行的形势，清政府在台湾仿照大陆盐政体制建立盐专卖制，不断在制度层面完善产销体系，重视缉捕私盐。这些举措与两淮、湖广和四川等地查禁私盐的方法既有相似性，又有一定的区别，根源在于台湾盐政是以自产自销，自给自足为中心的产销模式，政府强化控制产销体系，缉捕私盐的重点是以防止岛内和大陆地区的私盐为核心，而两淮、湖广等地区则以查禁场私、官私、邻私为主旨。在实际执行过程中，无论是清政府还是台湾总督府，虽处处设置障碍防止作为私盐的出现，但是面对庞大的食盐缺口，私盐问题未能得到真正遏止。