建立多层次养老保险制度的路径选择

孟庆昉

在中共二十大要求建立多层次养老保险制度的背景下，本文对我国养老保险体系的相关概念进行了界定，分析了当前我国养老保险发展存在的问题及其原因，并在此基础之上为顺应党和国家方针政策、建立多层次的养老保险制度提出了建议。

人口老龄化大背景下，“老有所养”是社会保障体系建设中的“大题目”。中共二十大报告提到：完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系。中国养老保險由三大支柱组成，第一大支柱是由政府部门设置的基础养老保险，主要有城镇职工基础养老保险、城乡居民低收入水平基础养老保险；第二大支柱是由企事业机构设置、企业管理经营的职工年金，分为企业年金和职工年金。第三大支柱是由居民个人自主投资、商业组织提供的个人养老金。

目前我国养老保险三大支柱总量不足，结构发展不均衡。第一支柱养老金覆盖人群广，超过10亿人，但养老金替代率低。根据社科院测算，到2035年，预计将耗尽当今所有累计结余。我国第一支柱的压力越来越大，这就意味着，个人养老不能完全依赖政府，居民需要提早建立个人养老储蓄计划，以备退休后使用。个人的养老计划需要从人生的年轻阶段就开始积蓄和积累，避免个人“未富先老”。因此，我国建立多层次的养老保险体系以保障国民生活水平，维护国家长治久安就显得尤为重要。

一、概念界定与理论基础

城镇职工基本养老保险，是我国养老保险体系的重要组成部分，具备缴费多、福利好的优点。在职人员一般由企业和个人共同缴费，个人部分比例仅为8%，企业统筹部分比例为16%左右。

城乡居民基本养老保险，主要是针对无从业居民的基本生活保险，范围涵盖了乡村未就业人口和县城里的未就业人口。在城乡居民基本养老保险的缴费方面，将个人缴纳、政府集体补贴和地方财政补助等全部纳入了个人账户。农村集体经济组织、其他社区集体经济组织、社会公益慈善团体或者个人应当对参保人在缴纳上进行补贴，金额不得超出地方的缴纳档次范围。在资金筹集方式方面，主要供款者为当地政府。目前，第一支柱基本养老保险实现了制度全覆盖。

作为第二支柱的企业年金和职工年金，面向公司职工和机关事业单位职工。缴费方法为按工作时间每年由公司和个人一起缴费，然后依次进入公司账户和个人账户，并继续累计。第二支柱项目有专门的机构管理和投资，力求保持稳定增长，并赚取最大投资收益，但第二支柱项目覆盖人群较少。

第三支柱是个人养老金，即个人为自己攒的养老金，是个人为自己建立的商业养老保险或者其他储蓄。随着老龄化社会的到来，国家也一直鼓励大力发展第三支柱，鼓励养老要靠自己。居民通过自愿购买个人商业养老保险，保障品质养老，靠自己满足个性化养老规划需求，大力发展第三支柱养老保险是化解养老风险行之有效的方法。

二、我国养老制度体系发展的障碍

（一）人口老龄化加剧，制约养老保险基金可持续性发展

2017～2021年我国人口统计表显示，在2017年我国65岁以上人口已经达到了15961万人，占当年年末总人口的11.4%，我国已经进入了老龄化社会。（表1）

老龄化问题不仅表现在人口老龄化的总体比重增加和社会劳动人口的下降，而且也体现在离退休的抚恤金领取者相对于缴纳养老保险费的在职人员的比率持续增加，并由此对养老保险基金的收支平衡形成了直接影响。由于社会老龄化倾向的增强，国家离退休的抚恤金领取人数比例上升，而参加我国基本养老保险的人口比例下降，导致基本养老保险基金出现很大的缺口，形成了养老保险基金收入的降低和支出的升高。同时，随着人口老龄化，市民的期望寿命延长，在养老保险缴费方面，多数市民在满缴期后停止缴费，这种模式下的公司和市民都比较重视收入与费用利益，并没有多缴多得意识，甚至部分公司为了降低对赡养费用的支付，会要求员工提前退休，从而体现出了欠缴、漏缴等情况，造成基础养老的资金积累不到位，长期发展乏力，无法承担对更多老年人口更长期的需求保障。

（二）基本养老保险待遇水平较低

根据《中国养老金调查报告》，城乡居民基本养老保险基础养老金待遇预期水平的平均值为1868元/月，然而实际情况是，2020年城乡居民基本养老保险平均待遇水平约为174元/月，理想与现实之间的差距超过了10倍，养老基本生活无法保障，随着我国老龄化程度的进一步加大，第一支柱的压力越来越大。

（三）第二支柱的养老金覆盖范围较低

养老保险第二支柱与城镇职工基本养老保险金的配合应用，本可以使得退休居民获得接近工资水平的保险金额。第二支柱的保障金额相对较高，但覆盖率低。到2020年底，我国只有10.5万家企业建立了企业年金计划，参加职工人数累计2700多万人。显然，第二支柱短期内较难撑起一片天，主要有以下几个方面的原因：

1.职业年金适用范围有限

职业年金主要适用于机关事业单位及其编制内工作人员，这已经在很大程度上限制了此类补充养老保险的覆盖范围。

2.多数民营企业无力建立企业年金

企业要建立企业年金，必须满足以下条件：（1）具有相应的经济承受能力；（2）必须依法参加基本养老保险，履行缴费义务；（3）逐渐形成了一种社会协商制度。由于目前的补充养老保险制度过于注重公司的服务功能，而忽略了对个人补充养老保险的基本需求与动机。而目前，由于补充养老保险的受益方仍以公司居多，而有限的保障政策也仅限于对投保公司的保障，从而造成了公司以及雇员的基本养老保险费率在总额中占比过大（现行制度规定为28%）。另外，公司及员工还必须承担基本医疗保险、工伤、自然失业、住房公积金等基本社会保险费，中小企业的总体保障压力很大。另外，由于劳动力市场一直处在供大于求的状态，职工积极进行补充养老保险的积极性意愿不高，致使补充养老保险发展缓慢。

3.企业年金投资回报率不高

首先，由于企业年金制度一般实行完全积累制度，这种基金制度的企业年金，必将面临着巨大的资金增长问题，而这种问题只有通过发展健全的资本市场才可以获得有效解决，但因为目前的资本市场还不够规范、法制制度不够完善，投资风险依然存在。其次，政府部门对投资行为的监管还存在很多困难，这就加大了公司年金在证券市场上运行的风险。再者，目前公司年金的综合托管成本过高，导致投资收益率低下，再加上通胀的冲击，许多企业年金项目通常依靠缴费增加资本的规模，而没有投资收益，从而影响了公司年金的支付能力以及员工投保的热情，影响了公司年金的成长。

（四）养老保险第三支柱发展不充分

1.个人养老规划、养老储备意识不强

居民养老规划的意识不够强，30岁以下年轻人表现尤为明显。中国养老金融50人论坛2020年的调查数据显示，72.07%的调查对象储備养老资产的方式是银行存款或者理财，这也是国内居民偏好最大的养老资产储备方式。个人的养老规划意识不强和参与养老金融市场的积极性不强，这与居民自身认知偏差、金融产品宣传不到位有着密切的关系。

2.第三支柱顶层设计不完善，受益范围有限

第一，产品标准、信息披露等缺少统一规范，各种养老产品投资目标、投资策略等多是金融机构自行设定。第二，产品客户群体定位不清晰，发展前景受阻，以递延养老保险产品为例，经过4年多的发展，累计实现保费收入仅3亿元，规模远低于预期，反映出目标人群过窄和激励程度过低。2018年4月2日，《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》对个人、个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得的个体工商户业主、个人独资企业投资者等的缴费税前扣除的标准进行了明确规定，但是这一规定将农民、农民工和无业人员排除在外，限制了受益群体范围。

3.金融产品供给单一

与基本养老保险不同的是，商业养老保险会产生竞争，随着市场行情波动，多样化是它吸引购买者的一个重要因素。但目前的商业养老保险的发展还远不能适应现代人们的实际需求。另外，当保险公司所管理的一些企业养老保险的服务品种还不能进行更加科学合理细分的时候，也将无形中加大企业的运营风险。

4.市场存在违规违法行为

当前商业保险机构发展主要存在的问题有：首先，商业保险发展的有关立法不够完善，有关企业养老保险的政策比较滞后。第二，国家监督主体不完善，银保监会不能对个人保险的行业发展进行有效监管。因此，部分金融机构会假借个人养老之名实施非法违规行为，或销售不符合个人养老特征的金融理财产品，以高额分红为饵实施非法合股，又或者假借“以房养老”的个人住房按揭贷款业务实施利率欺诈。

三、关于构建多层次养老保险制度的发展建议

（一）增强养老保险基金的可持续性

首先，逐步推迟职工退休年龄，以缓解国家养老保险资金的支出问题。其次，从长期来看，政府还需要多渠道筹集资金，化解养老保险隐性债务，例如：国家应加强投资监管，提升基金保值增值水平，使养老金可以通过债权、股权投资等方式参与国家的项目建设。

（二）多措并举推动补充养老保险发展

目前我国企业年金和税收递延型养老保险的税收优惠力度相对发达国家来说都较小。在完善第一层次基础养老金制度的基础上，应逐步加强税收优惠等政策，鼓励、支持、引导企业年金制度和商业养老保险的进一步创新发展。强化政策宣传引导，举办企业年金政策推介活动，深入用人单位进行企业年金项目实地调查研究和推广工作，形成企业年金项目开展的良好社会环境。

（三）推动商业养老保险产品的丰富化发展

商业养老保险产品既提供养老服务，又提供保险保障。投保年龄、保额设计、缴费方式、保险期间、领取方式、领取时间、预期收益等方面都要做到专业化且人性化的设计，符合养老人群的年龄特点及切身需求，促进商业养老保险险种与保障范围的丰富化。

（四）完善顶层设计，做好普及宣传

首先，需要做好顶层设计，构建起配套制度，根据全国民众的实际收入水平，充分考虑政策体系对不同收入人群的影响，听取民众的意见，研究制定基本养老保险第三支柱的具体政策，推行全面改革试点工作。政府监管部门也要清楚确定对第三支柱税优养老产品的具体优惠范围与要求，并积极建立第三支柱产品池，加强政府对国民的商业养老保险意识的推广宣传，为商业养老保险普及奠定深厚的群众基础。

（作者单位：山东科技大学财经学院）