改革赋能 茶业兴农——对贵州湄潭县高质量推动茶产业发展的调查与思考

谭智心 冯丹萌

湄潭县位于贵州省遵义市东部，是黔北地区重要的交通枢纽，占地面积1864 平方公里，总人口51.8 万人。作为全国首批14 个农村改革试验区之一，自1987 年以来湄潭县先后开展了农村土地制度建设以及农产品商品基地建设、农村税费改革、新型城镇化、农村集体经营性建设用地入市等23 项国家级、省级改革试验任务。在全面推进乡村振兴新发展阶段，湄潭县充分借助改革试验区平台，依托自身茶产业发展优势，不断深化改革，大力探索出湄潭茶业振兴共富之路。

一、典型做法

湄潭县以农民农村共同富裕为新阶段目标，紧握茶产业优势，通过农村集体林权制度改革创新、利益联结机制创新、金融支持创新等方式，多方面探索现阶段农民农村发展的突破口，为促进农业农村高质量发展找出创新路子。

（一）深化农村集体林权制度改革，探索“一亩一证”创新做法。2017 年，湄潭县启动深化农村集体林权制度改革试点，重点围绕非林地种植的茶叶经济林等资源资产产权明晰和闲置问题，建立林权流转、抵押担保制度，进一步盘活农村林业资源。2022 年，湄潭县获批开展“一亩一证”茶园经营权流转改革试点，有效盘活了农村土地、资源、资产。目前，湄潭县已完成集体林确权颁证1830 宗14.6 万余亩、茶树林确权登记颁证17.9 万宗10.2 万余亩、经果林(含花卉苗木)确权登记颁证58 宗7297 亩，推动了农村林业资源的确权颁证、规范流转，实现了抵押融资功能。共完成茶树林权流转交易181 宗3791 亩，交易金额2309 万元，带动864 户农户亩均增收约3000 元。

（二）深化农村集体产权制度改革，促进农民共享改革红利。2015—2017 年，湄潭县首创了确员、确权、确股、确管、建产权交易平台的“四确一建”改革路径，形成了确员定股东、确权定资产、确股定归属、确管定经营、平台定市场的“四确五定”改革成果。在推进深化改革中，湄潭县充分考虑茶产业吸引大量外来产业工人的合法权益问题，在龙凤村等地方试点探索外来村民申请成员资格权，并规定在当地居住满3 年后可以申请有偿流转宅基地的创新做法，进一步提升了当地村集体发展的凝聚力。据统计，湄潭县有16 个村集体收益达到133 万元，激发了乡村发展活力，为促进共同富裕奠定了扎实的基础。

（三）深化农村宅基地制度改革，解决农民生产生活保障问题。2022 年8 月，湄潭县制定出台《农村宅基地及房屋建设管理办法（试行）》《农村宅基地“三权”分置实施办法（试行）》《农村宅基地资格权认定管理办法（试行）》等8个文件。针对一些农民将部分自有住房出租用于农家乐、民宿等经营活动的实际情况，湄潭县尝试推行“综合类集体经营性建设用地分割登记入市”模式。如兴隆镇居民刘启福在保障自有住房、书面承诺不再申请宅基地建房的基础上，申请将其部分宅基地分摊面积以及宅基地上建筑物（含一间门面和一套住房）分割登记入市交易，盘活闲置资产。目前，全县109 个村（社区）已制定完成宅基地和农房建设管理公约，清理“一户多宅”3222 宗面积576.3 亩，认定宅基地资格权9.98万户37.21 万人；发展乡村民宿54家、床位1310 张，全县非集体组织成员有偿使用宅基地19 宗，增加村集体经济积累80 万元，颁发了贵州省首份非集体经济组织成员“回乡”有偿使用宅基地批准书，为实现“到湄潭当农民去”探索了路径。

（四）创新利益联结机制，发挥产业带动辐射效应。湄潭县打造“中国茶城”大型茶叶专业交易市场，积极引入多家企业和商户入驻经营，通过“企业+合作社+村集体+农户”的联合发展模式，有效提高茶叶经济效益。如黄莲坝村集体整合茶农资源，与雨落花屯茶叶专业合作社合作，对茶园实施飞防统治、全年机剪等机械化经营，提升了采茶效率，茶农、合作社、村集体实现抱团发展。同时，规模化生产经营为农户提供了大量的务工机会，按照公司对茶叶品类品种的需要，设置了“寨管家”“茶管员”等岗位，春夏秋采茶青、秋冬管护收嫩枝叶，大大带动当地农民就近就业。

（五）探索金融创新，为产业振兴注入“源头活水”。2018 年9月以来，经农业农村部等部门批准，湄潭县积极开展财政资金股权化改革试点和农业设施登记抵押担保融资方式试点。湄潭县在65 个村、13个专业合作社、15 个农业企业开展财政资金股权化改革试点，共投入财政资金2.6 亿元，帮助1482 户脱贫户实现分红470.66 万元，户均增收3175 元，有效巩固了脱贫攻坚成果。湄潭县向119 个村（居）、9 个合作社、7 个家庭农场、2 个农业企业颁发了157 宗《农业设施登记证》，理清了农业设施权属，壮大了农业经营主体的有效资产，实现了农业设施抵押融资功能。目前已获得农业设施登记抵押担保融资贷款2263万元，有效解决了新型经营主体、农业企业在运营中的资金缺口问题。

二、存在的主要问题

（一）农村宅基地制度改革推进难。湄潭县作为农村改革试验区，虽然在农村宅基地制度改革等方面取得较大突破，但由于历史原因和农村实际，改革任务仍面临许多问题。一是“一户多宅”矛盾突出。目前湄潭县第二次统计“一户多宅”有3221 宗586.6 亩，因得不到补偿费农民不愿意退出，难以真正实现“一户一宅”；农村青壮年大量外出务工，留守老年人和未成年人不能做主，为宅基地退出、流转等工作带来难度；部分农民传统的“落叶归根”观念深重，对改革的接受度还不高。二是政策存在盲区。目前贵州省国土空间规划尚未完成，村庄规划难以制定，新建房选址困难；被误划入基本农田的宅基地难以补划，存在不能拆建的情况。

（二）农业设施和集体股权抵押贷款落地难。在农业设施登记抵押担保融资方面，虽然已出台相关文件，但实际推进仍面临诸多问题。一是试点期间，金融管理部门的政策支撑未能有效跟进，银保监会合格押品目录无农业设施对应押品，农业设施暂未进入金融部门押品范围。二是金融部门对农业设施的抵押率、足值率、折旧率存在一定的评估困难，对其抵押成效有顾虑。在调研中了解到，很多农业设施项目在实际评估中都难以达到金融部门要求，且授信额度较低，与资金需求量严重不匹配。三是贷后风险把控较难，目前农业设施的处置或变现较难，金融机构支持意愿不强，导致设施主体确权登记动力不足，试点推进受阻。在集体股权抵押融资方面，由于没有相应政策支撑，湄潭县各家金融机构对集体股权抵押担保的认可度不高，再加上多数村集体经营性资产少且未经营盘活，股权缺乏抵押担保价值，抵押和担保的操作性不强。

（三）改革成果转化率较低。从实践看，湄潭县的改革成果转化率较低，存在一定“重改革、轻应用”现象，对农民的带动效应还需进一步增强。如虽然通过改革破解了盘活资源要素、协调主体关系、优化合作方式等方面存在的瓶颈，但茶产业仍面临品牌优势不足、市场竞争力相对较弱等问题，难以达到预期的经济效益和社会效益。

三、相关建议

（一）稳慎推进农村宅基地制度改革试点。以宅基地改革为契机、以茶产业为基点、一二三产业融合为主线，推进农业农村资源的盘活利用。一是要进一步规范和加强农村宅基地管理，通过流程规范、宣传培训、管理有序和部门联动等方式，持续推进宅基地规范管理步入制度化、常态化。二是要继续盘活农村宅基地，借助农村集体经济组织、企业、专业合作社等主体，立足当地茶产业特色，建立以闲置农房（宅基地）盘活为突破口，扶持发展旅游度假、民宿经济、养生养老、茶文化体验等乡村产业，推动乡村实现全面振兴。

（二）持续推进农业设施抵押担保改革。一是找准改革着力点，不断完善农业设施登记管理，真正实现农业设施可交易可流通。要利用好修订完善的《湄潭县农业设施登记管理暂行办法》，进一步理清农业设施产生来源、产权权属及归口管理部门。二是健全农业设施产权抵押担保融资机制。积极对接各家金融机构，提高担保融资的范围，积极探索农业设施产权抵押担保融资的方式、途径及风险防控措施等。三是建立并规范农业设施评估、交易、处置机制。通过制定出台农业设施评估、交易、处置管理办法，探索农业设施登记证审核注销制度，指导农业设施规范运作。

（三）进一步推进改革实践成果转化。要以改革试验成果为基础，探索农民与产业发展同进退共成长、多增快富的新路子，主动入位、积极思考，从围绕创新改革手段、落实机制措施和管好集体资源、盘活集体资产等方面入手，增加农民财产性收入，同时维护好非经营性集体资产，充分发挥农村集体经济组织公益职能，建设“生态美环境优、生产美产业强、生活美百姓富”的贵州美丽乡村。