以跟踪评价模式探索提升财会监督工作质效——基于广东省广州市财政资金重点项目“双监控”试点实践

●陈红燕

习近平总书记在第十九届中央纪律检查委员会第四次全会上对健全党和国家的监督体系做出重大部署，首次将财会监督纳入党和国家监督体系，财会监督被赋予全新历史定位和丰富内涵外延，成为推动国家治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手。在财会监督转型升级的时代机遇下，财政部门要充分发挥对财会监督的牵头推动作用，牢牢把握新时期财会监督的职能定位和背景、特点积极探索实践，在创新监督路径、健全监督法规制度体系、优化监督结果跟踪利用等方面组合发力，提升财会监督工作质效，担负起财会监督作为党和国家监督体系中一把利剑的历史使命。

一、引入跟踪评价模式对提升财会监督质效的重要意义

历史和现实表明，构筑全面覆盖财政、财务、会计领域，贯通政府部门、社会中介机构、单位内部的三位一体财会监督体系，是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算管理制度，和维护财经秩序、保障党和国家财经工作方针政策及决策部署贯彻落实的内在要求。然而，传统财会监督在全面性、即时性和结果利用等方面存在一定局限，具体体现在：一是受限于机构改革后财政监督力量配备不足且监督对象、范围不断扩大，财会监督覆盖面有限，难以起到全面监督、防患于未然的作用；二是财会监督信息化统建程度不高，跨部门及财政部门内部专项、日常监督机构间的信息共享率低、利用成本高，以手工核查会计凭证为主的专项监督方式不能适应监督数据资料纷繁复杂和日常、专项监督成果转换需求不断扩大的形势发展；三是财会监督的方式路径侧重于合法合规性的事后检查，缺失以结果利用、过程跟踪为导向的绩效视角，难以为优化财政资金支出结构、盘活财政存量资金运作提供即时的监督成果；四是成果利用不充分，介入时间晚，部分问题存在发现时已造成实质损失且无法弥补的情况，问题整改只能以“下不为例”的方式推进落实，可能存在整改工作流于形式的情况，监督效能难以得到彰显。针对传统监督的上述薄弱环节，财政部门理应在新一轮财会监督体系构建中引入跟踪评价模式，按照“强化原有职能，优化新增职能”的原则推进财会监督转型升级。这一模式对推动完善财会监督体系，提升财会监督工作质效，特别是在丰富监督内涵、扩展监督领域、建立以过程管控为导向的监督运行机制、优化监督指标体系、突破监督结果应用瓶颈等五个维度具有重要的现实意义。

（一）强化事中监督，丰富财会监督内涵

虽然近年来全过程监督的理念越来越受重视，但无论是在法规制度建设方面，还是在实践操作经验方面，其发展仍然不够完善。大部分高位阶的法律、法规、规章仅适用于有规范化执法流程的行政检查，较少关注侧重于日常管理的事中监控，2012年财政部出台的 《财政部门监督办法》虽对财政部门实施“事前、事中和事后监督相结合”的监督原则和采取“监控、督促、调查、核查、审查、检查、评价”的监督方法进行了原则性规定，但对于事中监督的具体运用缺乏进一步的衔接规范和程序依据，相较于成熟的专项检查手段，地方财政部门往往较少采用事中监督方式。而跟踪评价模式有效实现了财会监督在时间维度上的延伸，将监督从事后拓展到了资金使用过程中，为事中监控的实际操作提供了具体路径指引，极大地丰富了财会监督的方式和内涵。

（二）融汇绩效要求，拓展财会监督领域

2018年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。自此，将绩效理念和方法纳入财会监督体系，成为财会监督服务预算管理工作职能的内生需求和必要举措。具体运用方面，跟踪评价监督模式与推进重大政策、重点项目绩效管理在工作内容、方式方法以及具体要求上高度贴合，是对绩效运行情况实现监督的天然载体。一是时间维度同步，保证了各阶段的绩效管理信息都可以得到最大化、最优化利用和评价监督；二是跟踪评价监督可以对绩效管理运行过程中存在的资金使用效率不高、资金使用不规范、绩效目标偏离等问题，及时采取纠错纠偏的监督手段；三是跟踪评价的工作成果可以提供更为精准、细化的全过程绩效运行分析数据，构建财会监督与预算编制、预算执行、绩效管理的良性循环。

（三）重构目标导向，实现财会监督转型

党的十九届四中全会对财会监督明确新思路，履行新职能、奋发新作为赋予了重要的理论和政策指导，在此时代背景下财会监督需进一步优化其保障财税政策执行、规范预算管理、提升绩效管理水平的工作模式，进而达到国家治理体系现代化的目标要求。相对于“检查型”监督，跟踪评价模式以过程管控为导向，强调对财政运行的同步评价与监督，将监督活动渗透在财政活动的所有业务及业务活动的所有环节，所形成的监督成果能够实时反映项目的预算执行信息。因此，通过跟踪评价模式嵌入，建立贯穿财会业务全生命周期的过程监督并充分发挥其作为预算管理“预警器”“纠偏器”的功能作用，能够为财会监督“从检查向管理”转型提供必要的路径支撑。

（四）完善指标体系，提高财会监督质量

实行跟踪评价监督，一方面推动财会监督“从直线向立体”转型，监督指标从原来对财政资金使用合规性的“对不对”单一维度转化为“对不对”“好不好”“快不快”等多元、立体型监督指标体系；另一方面，推动财会监督“从结果向过程”“从碎片化向系统化”转型，监督指标从聚焦随机抽取的个案结论向涵盖多个项目立项、入库、预算编制、执行、会计核算各阶段的大数据监督转化，监督方式上往往强调同一监督指标在差异化预算执行模式下的数据采集、观测追踪、比对分析，从而促进财会监督结果更为全面、客观、公正，监督效率和质量有效提高。

（五）突破利用瓶颈，提升财会监督效能

在现行财会法制体系下，财会监督在结果跟踪落实方面缺乏强制性手段，甚至存在一些技术操作层面不具有整改意义的问题，监督结果利用往往无法落到实处或产生效果。而跟踪评价模式为这一痼疾提供了良好的解决思路，正所谓“亡羊补牢、为时未晚”，秉持着早发现、早介入、早解决的理念，跟踪评价模式能够在资金使用过程中积极化解财政运行风险，防微杜渐，寓发现问题与解决问题于一体，实现监控实施、问题整改和优化预算管理的同步推进。此外，跟踪评价模式也有利于探索政策制度深层次的完善思路，事中介入、事中纠偏的特性让直接跟进实际发生的业务流程成为可能，财政部门监督机构能够更深入地参与到预算实施部门的各个环节，更易于发现和梳理、分析预算执行方面反映出的具体问题，并从项目入库储备、预算编制、资金分配和统筹管理等源头环节提出全链条的完善建议，从而充分发挥财会监督服务预算管理的重要作用。

二、跟踪评价模式应用案例分析：广州财政资金重点项目“双监控”

跟踪评价的概念较早见于环境影响领域，具体指规划实施后对实际产生的环境影响及预防或减轻不良影响对策和措施的有效性进行调查、分析、评估。将这一概念引入财会监督领域，前提建立在监督项目的预算收支计划、项目绩效目标等重要信息基本可量化、可拆解的支撑下，各级财政部门、主管部门及其所属单位以此预设的执行轨迹为锚定指标，对项目预算执行情况和绩效目标实现程度等开展全过程监督、控制和管理活动。

自2021年起，广州市财政局在广东省制度建设、系统搭建和工作方式日臻完善的基础条件下，探索开展以财政资金重点项目“双监控”为具体应用的财会监督跟踪评价模式实践，并取得积极工作成效。

（一）工作模式

依托财政“双监控”系统，从预算执行和绩效运行两方面对选取的财政资金重点项目实施全过程线上监控，对监控疑点辅以线下核查、处理，将监控过程中发现的问题通过电话提醒、发函催告等方式及时向相关单位反馈，督促其强化资金使用监管，切实提高资金使用效益。

（二）跟踪评价情况

1.项目基本情况。“双监控”项目选取立足跟踪评价的监控目标，由于日常经费类或支出即完成绩效目标的补贴类、一次性货物服务采购类资金项目并不具备监控意义，在剔除此类项目的基础上，广州市财政局选取了资金规模较大、涉及部门和实施层级较多的工程和采购类重点资金项目。其中2021年选取了加快北部山区乡村发展补助资金项目、北京路步行街改造提升项目和老旧小区改造项目开展监控试点，包含二级项目22个，覆盖项目资金共计5.45亿元，涉及市级主管部门6个、区级主管部门15个、执行单位32个；2022年除延续上一年度的北部山区乡村发展补助资金项目和北京路步行街改造提升项目外，进一步扩大试点范围，补充选取了大气污染防治专项经费、水环境治理等4个项目开展“双监控”重点工作，覆盖项目资金共计8.16亿元。

2.跟踪评价流程设置。第一步，分解绩效目标。对选取项目的年度或项目整体支出计划和绩效目标化整为零，试点以季度作为阶段单位确定事中监控的参照标的，按照“市级财政部门—市级主管部门—区级主管部门—实施单位”的序列，通过“双监控”系统层层分解、下发任务并组织填报，任务填报遵循总量控制原则，即每个季度的阶段性目标汇集后需与年度目标或项目整体目标相一致。

第二步，收集监控信息。由实施单位按照时间节点要求提供预算执行和绩效目标实现情况，并同步上传项目实施相应佐证材料，按照 “实施单位—区级主管部门—市级主管部门—市级财政部门”的序列分别对上传资料进行逐级审核，确保监控信息真实、合规、合理。

第三步，线上动态监控。各级财政和主管部门对负有监管职责的执行部门对照既定的分季度支出计划和绩效目标，对项目资金支出进度及绩效目标实现情况进行实时监控，并对监控信息进行综合汇总和研究分析，如存在资金支出进度慢、拨付和使用不规范、偏离绩效目标等问题，应及时向实施单位了解情况、解决问题、纠正偏差，结合工作实际提出下一阶段处理、调整、改进的意见措施。

第四步，线下实地核查。依托线上监控的数据分析成果，选取部分地区及部分项目，开展不定期线下核查，重点关注资金使用的规范性和有效性，确保线上监控全面覆盖、线下核查重点突出，着力编织横向有广度、纵向有深度的“双监控”网络。

3.跟踪评价发现问题。区别于传统事后监督，“双监控”试点将监督时点前置于项目预算执行全过程，监督评价指标从“对不对”结论指标向更关注于“好不好”“快不快”过程管理指标转化，从年底监督结论来看，试点项目在纠偏调整后基本能达到年度绩效目标和支出进度要求。同时，诸多在纠偏调整前“隐藏”的问题得以被重视并总结作为今后优化项目预算编制、执行和资金管理方面的工作建议。如广州市财政局在2021年监控试点中关注到项目实施过程中存在的以下问题并适时采取了整改措施：一是部分项目偏离年初目标值较大或无法完成年度目标，按照系统预警规则，项目支出计划或绩效目标偏差大于等于20%、小于40%将触发黄灯预警，偏差大于40%将触发红灯预警，2021年广州财政资金重点项目“双监控”项目共计触发黄灯预警2次、红灯预警109次；二是部分项目绩效目标未细化量化，且编制的产出质量和数量指标不准确不完整，与项目实施情况不相符，个别项目第三季度仍未能确定具体的实施项目或绩效目标，存在“钱等项目”的情况；三是部分项目未合理编制项目运行绩效目标，对预算绩效运行监控有待加强，个别项目执行单位缺乏科学合理分解的阶段绩效目标，或任务清单下达与项目审批不同步，大部分资金安排在第四季度支出，出现前三季度预算执行率和绩效目标完成率为0的情况。

（三）跟踪评价成效

首先，财会监督结果运用更有抓手。以2021年广州财政资金重点项目“双监控”项目为例，针对跟踪评价过程中发现的问题，经组织线上线下两轮数据核查分析，以问题导向采取了有效管控措施，一方面财政部门定期以通报形式督促业务主管部门对监控过程中反馈的问题积极落实整改，提出强化预算编制的严谨性，做实做细转移支付资金项目储备，优化项目审批流程，合理编制项目运行绩效目标和压实各主体预算执行监督职责等工作建议，并及时调减财政预算资金1.98亿元；另一方面业务主管部门也能按照轻重缓急程度落实财政部门反馈意见，分别采取口头提醒、书面提醒、阻断、调整、收回等措施予以纠正，2021年对3个试点项目纠偏9次，占未完成年度绩效目标项目的100%，有效保障了财政资金使用的规范性、科学性和效益性。

其次，财会监督治理效能进一步提升。跟踪评价监督全流程介入模式为预算管理深度研究提供了大量、多维的数据资源，监督结果强化作为深化预算管理改革、完善体制机制的有效参考，如广州市农业农村局、财政局以“双监控”整改工作为契机，制定出台了《广州市加快北部山区乡村发展补助资金管理办法（试行）》，有关区农业农村局也配套印发了补助资金实施方案，进一步推动实现了问题整改成果向提升治理效能转化，促进完善标本兼治、规范管理的监控结果利用长效机制。

最后，财会监督工作机制更为优化，具体在常态化、标准化、信息化、智能化和联动化五个维度都有所体现和突破。

一是常态化，试点项目采取按季度分段设置监督节点下发工作任务的方式，以后将逐步过渡到“实时+定点”的双层次常态化机制，让实施单位主动作为和主管部门外部督促的效果同时作用于跟踪评价监督的常态化管理。

二是标准化，考虑到定量指标相较于定性指标更益于监控且具有直观性和可比性，确定了项目支出进度和绩效指标完成情况等可量化的跟踪评价指标，如基建工程量、采购数量等，保证了跟踪评价工作的客观、科学。

三是信息化，依托“双监控”系统，建立了从资源分配上游的财政部门到资金使用下游的实施单位之间的直通通道，让监控部门能够更快捷、及时、完整地获取末端信息，畅顺监督工作流程。

四是智能化，“双监控”系统搭载有智能统计分析和预警机制，能够较为高效地掌握总体运行情况和发现存在问题，进一步激发监督活力、释放监督动力。

五是联动化，“双监控”系统“百川入海”的信息收集方式，一方面破解了完成进度监控信息采集难题，另一方面通过“下管一级”，进一步压实部门监管职责。各级具有监管职责的执行部门及主管部门（包括各级财政部门）实时监控所辖项目管理及实施单位绩效运行情况，做好各项工作跟踪、督促、指导，层层压实各环节单位的主体责任，形成上下联动的良性机制。

（四）跟踪评价推进困难

从“双监控”工作试点情况看，各级业务主管部门、财政部门基本能按照工作要求，对项目的资金运行状况、实施进展、产出效益等方面情况开展监控，并对绩效目标偏离的项目采取纠偏调整措施，切实起到了提高预算执行效率和资金使用效益的监督效果。但在推进过程中也不可避免存在一些困难，一是与预算绩效管理的衔接上有待提高，年初批复的量化绩效指标有限，部分项目缺乏跟踪评价的事中监控标准；二是监控数据平台一体化建设暂时未能实现，各实施单位数据录入和监管部门比对、分析、利用数据的工作量大，系统智能监控功能开发有限，导致“双监控”试点经验难以得到广泛应用。

三、进一步完善财会监督跟踪评价模式的建议

（一）夯实制度基础，逐步健全跟踪评价监督工作机制

财会监督法规制度体系从《预算法》《会计法》到财政部门规章和规范性文件，涵盖较为全面，但较少有笔墨细化提及跟踪评价或事中监控。法规制度建设是完善跟踪评价模式的重要依托，具有固根本、稳预期、利长远的重要功能，亟需进一步健全完善。2020年，广东省财政厅印发了《广东省省级财政资金“双监控”管理暂行办法》，以“双监控”运用视角为跟踪评价工作机制在财会监督领域的具体应用做出了创新性探索，也为深入预算编制执行监督管理改革、加强财政资金全过程监控管理提供了经验样本。下一步可以此制度为参考，进一步积极探索研究各种跟踪评价监督方式的可行性和必要性，以明确工作模式、规范工作程序，强化跟踪评价结果利用，厘清各级财政部门、主管部门以及实施部门之间的职责分工，不断健全在跟踪评价框架下的财会监督制度体系。

（二）增强机构力量，加强一线财会监督队伍建设

跟踪评价模式的监督时间跨度长，创新型工作举措层出不穷，同时涉及的政策制度系统庞杂、工作内容专业性强，强调监督与预算管理、信息技术部门间更为紧密的联系，这些特点对监督队伍的人员配置数量和监督工作专业能力都提出更高要求。从人员配置层面来看，机构改革后财政部门监督机构的编制半数转移到审计部门，导致财监力量一定程度上受到削减，多数县区一级的财监机构人员配置十分有限，以广州市各区财政局为例，大多仅配置2至3人，近半数未设专职财监科室，与绩效管理或会计事务合署办公，且人员结构存在老龄化趋势，亟需配齐补强专职监督人员。从监督工作能力来看，监督人才是提升财会监督质效的核心驱动，要结合跟踪评价的工作实际要求配备一支掌握预算管理全链条业务知识的高素质专业化监督队伍，一是要加强业务培训，监督人员定期围绕有关法律法规、工作方式方法、数字系统应用操作等开展培训，总结分享工作经验；二是要组织定期轮岗，加强监督机构和预算、绩效以及其他支出机构之间的人员流动，疏通业务隔阂，培养有预算管理相关知识储备和工作经验的监督人员，提升监督人员的综合素质。

（三）深化成果利用，在力度、深度、时效和分级应用上下功夫

一是加大成果利用力度，将跟踪评价结果作为以后年度预算安排的参考，对跟踪评价过程中发现的重大问题，结合工作实际对下一年度预算安排进行扣减、调整、取消，探索将跟踪评价结果纳入地方和部门预算绩效管理工作考核的重要内容。二是挖掘成果利用深度，进一步推动源头治理，对跟踪评价发现的表层问题进行分析研究，挖掘其深层次的管理或制度原因，探索可行的解决措施，把“当下改”和“长久治”结合起来，深度推进以查促建、以建促治，实现问题整改工作机制常态化、长效化。三是提升成果利用时效，通过加强内部协作进一步提高成果利用的速度和效率，财政部门各职能机构应建立更为实质有效的协作配合机制，摒弃单兵作战的工作模式，实现预算管理全过程和财会监督工作的有效贯通融合，寓管理于监督、寓监督于管理，打通财政业务各个枢纽关节，让监督成果可以更及时、高效地反馈在财政管理工作上，进一步推动财会监督治理效能上新台阶。四是细化结果分类分级运用方式，研判跟踪评价发现问题和风险的具体类型和严重程度，及时采取分类处置措施予以纠正，如：对于临近期限未达支出进度目标和绩效目标或因操作失误、理解偏差导致错误的情况，可采取口头提醒或催告方式；对政策环境变化、突发事件等外部因素导致无法实现目标的，应按程序调减预算和绩效目标；对存在重大违规风险或预计造成重大损失浪费的，可及时阻断业务办理、暂缓支付财政资金等。

（四）用活方式方法，依托技术平台加强数据治理

在数字经济蓬勃发展和经济社会数字化转型的大趋势下，以新一代信息技术为支撑的数字政府正在如火如荼建设过程中。财政作为国家治理的基础和重要支柱，其数字化转型是财政改革发展的空前机遇和必然的未来发展趋势。虽然目前全国数字财政建设已卓有成效，但跟踪评价模式在数字化转型进程中仍有待进一步突破发展。一是要提高大数据运用水平，二是要加强监督信息各获取平台的“一体化”建设，实现财政内部预算、执行、监督等各部门之间和财政与审计、人大等监督部门之间的信息贯通，保障财政监督信息的完整性和及时性，建立起“用数据说话、用数据来管理、用数据来决策、用数据来创新”的意识。当前跟踪评价模式的财会监督客体，即预算管理全流程的业务信息数据，已经或正在实现数字化转型，如果不能将跟踪评价工作任务有机高效融入数字财政建设进程，则会导致监督思维、模式、方法和工具的整体掉队，无法有效利用信息化和数字化的创新平台提高工作效率。所以在财政管理系统搭建和升级过程中应充分考虑跟踪评价模式的工作需求，如数据采集、动态监控、预警机制、挖掘分析等功能开发，将财会监督更深度地融入数字财政管理大局，消除财政内部监督部门和其他具体业务部门之间的信息屏障，打破“信息孤岛”，由各自为政向协同高效监督转变，进一步释放监督活力。

（五）完善协同机制，打好财会监督“组合拳”

《财政部门监督办法》明确指出，财会监督方法包括“监控、督促、调查、核查、审查、检查、评价”等。各级财政部门在制定年度财会监督工作计划时，应充分考虑不同监督方式之间的适配度、互补性和不同监督项目具体元素的交叉重叠情况。一方面，跟踪评价在拓展财会监督广度和挖掘监督深度方面存在优势，其事中监控成果建立在对大量数据进行归集、分析的基础上，从中提炼出的频发性问题可以为专项监督检查提供检查思路和关注方向，监控中反映出的偏离度较高的资金项目也可以成为下一年度专项监督检查的对象备选。另一方面，如前所述，跟踪评价对日常人员公用经费类、支出即完成绩效目标的补贴类或一次性货物服务采购类、缺乏可量化可拆解的跟踪评价过程目标等三类资金项目并不具备广泛应用的价值。故财会监督工作应关注跟踪评价与其他监督方式之间的协同配合，实现监督资源的有效整合，增强监督工作协调性、联动性、整体性，在提升监督效能上做“乘法”，构建分工明确、互为补充的有机监督体系。