环境影响评价工作中存在的问题及对策

南大环境规划研究院(江苏)有限公司 刘卓

党的十八大以来，随着“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念成为全社会的共识，经济与环境的协调发展已成为我国未来发展的重要主题。环境影响评价作为协调生产建设与环境保护的重要手段，既为区域规划或建设项目环境规范管理提供了重要的法律依据，又为环保主管部门行政执法提供了有力的决策支撑，其机制、体制的研究日益受到社会各界的重视。

一、我国环境影响评价的发展历程与现状

（一）环境影响评价的主要内容

环境影响评价是基于所在区域生态环境特点，针对拟建的建设项目及规划情况，分析、预测和评估其实施后可能造成的环境影响，提出预防或减轻负面环境影响的对策和措施，并开展跟踪监测的方法与制度。通过对拟建项目与规划科学、客观、公正的环境影响评价，既可降低环境污染事故的发生几率，也可有效保障环境治理工作的顺利实施。

（二）我国环境影响评价的发展历程

自1969年美国通过《国家环境政策法案》(National Environmental Policy Act of 1969，NEPA)，首先将环境影响评价确立为一项政府管理必须遵循的法律制度以来，环境影响评价的技术方法和程序不断发展和完善，现已有100多个国家建立了环境影响评价制度[1]。

我国环境保护事业起步相对较晚，但发展十分迅速。1973年8月，在北京召开的第一次全国环境保护会议，标志着我国环保事业揭开序幕。1979年9月，全国人大常委会通过《中华人民共和国环境保护法》(试行)，正式确立环境影响评价制度。1998年11月，国务院通过《建设项目环境保护管理条例》，全面规范了环境影响评价的内容、程序及法律责任。2002年10月，全国人大常委会通过《中华人民共和国环境影响评价法》，正式以立法的形式规范环境影响评价制度，并将区域规划评价纳入环境影响评价体系中。2004年2月，原国家环境保护总局、人事部建立环境影响评价工程师执业资格制度，对环境影响评价从业人员水平做出了规范要求[2]。2009年8月，国务院通过《规划环境影响评价条例》，环境影响评价制度形成了“一法两条例”格局，进一步完善了环境影响评价体系。至此，我国基本建立了比较规范、全面的环境影响评价制度体系[3]。

（三）我国环境影响评价的现状

我国环境影响评价制度确立及实施已经四十多年，与之配套的各项法律、法规及技术规范等文件体系已基本完备，在一定程度上推动了环境影响评价相关理论研究的发展。目前，我国的环境影响评价制度理论研究与实施方面已取得一定成就，尤其是规划环境影响评价已走在发展中国家的前列[4]，但与发达国家相比，仍然存在许多缺陷，如：公众参与不足、评价指标有待完善、评价导则难以施行、从业人员素质不高、预测模型缺乏技术参数支撑等，一定程度上制约了行业的发展，因此，我国的相关人员必须继续努力，不断地改进和改进。

二、我国环境影响评价存在的问题

（一）普法力度有待加强

我国先后制定了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》等多部法律、法规，明确了环境违法的行为及后果，并曾在法律层次上明确了环保法律推广普及的相关要求。但随着政府职能转变，环评“放管服”改革的不断推进，企业已经站在了环境保护的“第一线”，其环保主体责任愈发重大，现有的环境普法力度亟待加强。

很多企业对环境影响评价认识不足，单纯觉得评价工作就是为了通过主管部门的审批，对于评价具体内容毫不关心，导致了很多“批建不符”情况。同时近年来，环保领域政策文件密集出台，对于环境管理的要求也多有调整，由于缺乏政策文件的宣贯普及，企业环保管理人员、政府行政管理人员甚至环评工作人员都很难及时更新相关知识并落实到位，这也为未来环境规范管理埋下隐患。

（二）环境监测质量仍需提升

环境影响评价是以环境质量现状监测数据为基础，开展影响预测与评价工作的，环境现状监测属于评价工作的前期调研内容，环境影响是对项目或规划实施后的环境预估。由于环保管理逐步规范化，社会对于环境监测的需求快速增长，各类监测单位急剧增加，部分新增的企业从业时间较短，专业人员缺乏，尚未形成系统的操作规程，监测质量难以保证。我国目前尚未建立了完善的监测制度，在环境监测工作方面，由于缺少强有力质量监督体系，导致在监测质量监管方面经常存在盲点，相关考核机制无法得到全面落实，监测数据弄虚作假的事情时有发生[5]。

（三）技术导则难以有效施行

为了规范环境影响评价技术和指导环境影响评价工作开展，国家制定了环境影响评价技术导则，是环境影响评价工作开展的重要规范和依据。近年来，我国陆续对现行的地表水、地下水、大气、风险、噪声、生态等环境影响评价技术导则进行了修订，并增加了土壤评价技术导则，同时发布了污染源源强核算技术指南，为建设项目的环境影响评价工作提供了新的依据和计算方法[6]。但值得注意的是，虽然大部分技术导则为了有效施行都通过附录形式对其实施所需的数据资料提供了参考指南，但是仍有部分技术导则未能给出具体的实施细节，一定程度上制约了环境影响评价工作的开展，例如土壤导则，其影响预测需要的很多参数，导则均未给出指导或推荐出处，实际从业工作人员自行取值，随意性较大，难以保证预测结果的可靠性、公正性。

（四）公众参与度不足

公众参与是我国环境影响评价过程中，保障公众环境保护知情权、参与权、表达权和监督权的重要举措，能有效预防项目或规划实施过程中产生的群众纠纷。虽然生态环境部于2018年公布了《环境影响评价公众参与办法》，对环境影响评价过程中的公众参与重新做了规范要求，一定程度上简化了公众参与的形式，但仍未能扭转环境影响评价过程中公众参与度不足的问题。

当前我国公众参与度不足主要原因有以下几个方面：第一，公众参与机制还不完善，有关部门对环境保护工作的宣传不到位，建设单位对项目信息公开的主动性不高，不能及时、全面、准确的将项目信息传递给可能受到环境影响的区域公众，公众自然难以有效参与；第二，群众尚未树立法治观念，未正确认识到自身环境保护知情权、监督权的重要性，对于环保的认知不够深入，难以认识到拟建项目或规划与自身的关联，自然缺少参与的积极性，或者只是形式参与。

（五）环评从业人员素质不高

一般情况下，环评从业人员除要有环评执业资格证外，还要熟练运用环评导则和技术方法，熟悉相关行业实际案例，能够充分掌握环境影响评价重点，是一项专业性较强的技术工种。自2018年取消了环评单位资质审批监管制度，我国环评单位数量呈现爆发式增长。根据2021年环境影响评价信用平台统计数据显示，我国环评单位数量已由环评资质管理年代的不足1000家，增长到现在的8000多家，而在册环评工程师只有14000多人，超过50%的环评单位只有一名环评工程师。这导致当前的环评单位中，充斥着大量经验不足的人员从事环评相关工作，部分单位人员缺乏培训、报告审核不严，很容易导致项目关键环节把关不足，环评报告编制水平差的现象，严重影响了环评行业报告的质量水平及行业认同感，把环评从一个“技术活”变成了“准入门槛低，谁都能干”的体力劳动。

（六）环境影响评价机制有待优化

目前，环评和环保部门都是日常工作的一部分，因为双方的利益关系，他们在进行环评的过程中，难免会出现一些不公平、不公正的情况。另外，由于环评机构与建设单位之间存在利益联系，导致环评机关只会一味的迎合建设单位，不按照国家有关规定开展环评工作，最终造成环评工作结果带有很强的主观性，缺乏公正性。当前，很多环境保护单位接到的关于环境影响评价的投诉很多。

三、环境影响评价问题的解决对策

（一）做好对环评公众宣传

随着公众环保意识的不断增强，人们对于环境影响评价的关注度逐渐增高，做好对环评公众宣传工作愈发重要。因此，首先环保管理部门要加强对环境影响评价工作的重视，在日常工作中严格按照国家法律法规要求，开展相关环保管理工作，加强对企业及环评单位的监管。其次，环保管理部门要加强环评的公众宣贯工作，通过报纸、网络、多媒体等多种方式提高群众对环评工作的认同感，促进社会各界的积极参与环评工作。最后，环保管理部门要将环评宣传工作深入基层，还要宣传与普及环境相关的法律法规，让大家真正认识到环境保护对我们的影响和意义。在某些偏远、经济欠发达地方，要加强宣传，确保中小企业真正重视环境保护，妥善处理好环境与经济的关系，不要以牺牲环境为代价，谋求发展。

（二）提高环境监测质量水平

准确可靠的数据是生态环境监测的生命线，是生态环境质量不断改善的度量尺，为提升环境监测质量水平，需加大对环境监测工作的规范力度。首先，要加强监测从业人员培训力度，确保监测相关人员熟练掌握监测采样、运输、分析等流程的操作规范，并加强流程规范性审核，保障监测结果的可靠性。其次，要加强监测仪器设备管理维护，确保相关仪器设备能够稳定运行，保证监测结果的准确性。最后，要完善监测制度体系，健全环境监测单位考核机制，加大监测数据弄虚作假相关人员的惩处力度，规范监测行业行为。

（三）完善环境影响评价技术导则

由于环保形势的不断发展，现行的环评技术导则在施行过程中可能会出现部分内容不符合我国实际情况的现象，对我国环境影响评价事业发展造成了一定的阻碍。因此，首先应加强环境影响评价技术导则的施行宣贯力度，给出环境影响评价技术导则施行的指导材料，定期收集并公开导则施行过程中问题及解决途径，并在后续修订过程中，综合考量前期施行过程中遇到的问题，并给出解决途径，确保环评技术导则能在我国环评工作中顺利施行。其次，为保证环评技术导则的严肃性，避免在全国施行过程中出现大面积偏差，建议在新导则公布前，在部分区域先行开展试点工作，引入效果评估机制，通过大量实践数据完善导则条款，确保技术导则设定的科学、合理性。最后，要加大技术导则的理论研究力度，充分借鉴国外先进的技术经验，合理设定相应的环境影响评价指标，更好的解决环境与经济之间的协调发展关系，便于制定科学有效的环境影响评价方案。

（四）加强公众对环境影响评价的参与

在环境影响评价工作过程中，要充分保障公众的知情权、参与权和监督权等环境权益，增强公众参与环境影响评价的积极性[6]。与其它行业相比，环境影响评价工作的责任重大，一旦公众参与工作落实不到位，产生群体纠纷，很可能产生巨大的环境和经济损失。因此，在推进环评工作时，要始终把人民的利益放在第一位，高度重视群众的参与度，加大环评的宣传力度，积极引导公众有效参与。此外，建设单位和环评机构还应广泛听取公众的意见和建议，了解公众对该工程或规划在环保领域的意见和建议。同时，环评审批机关应当根据有关文件规定，对环评文件进行全面公开，方便公众查阅有关环评文件，确保公众的知情权和监督权。提高公众参与度，可以从某种意义上推动我国环境影响评价朝着有利于社会发展的方向发展。

（五）规范环评人员业务能力培训要求

环境影响评价作为一项专业性很强的技术服务工作，需要从业人员具备相当的业务素质，才能保障评价工作的质量水平。然而我国现行的法律、规章中只针对有执业资格的环评工程师设置培训要求，对于实际从事大量评价工作的无证从业者素质却没有明确的规定，对我国环境影响评价事业发展造成了一定的阻碍。因此，为提升环境影响评价行业水平，应规范要求所有从业者履行自我业务能力提升义务，推动管理部门督促环评单位建立环评从业人员培训制度，鼓励环评单位通过内部培训会、交流会，提高工作人员的整体素质。

（六）健全环境影响评价法制体系

如果要让环保工作真正落实下去，相关部门就必须加强法律法规的引导，对某些违法违规建设项目，不仅要加大处罚力度，还需要对其进行停工整改。对于那些具有刑事责任、情节严重的违法行为，相关部门要依法追究其责任。目前，我国关于环境影响评价的法律规定还存在一些不足之处，因此，我国有关部门应当采取相应的对策，强化管理，并结合当前建设和环境影响评价体系的发展状况，完善环境影响评价体系[7]。要确保法规文件与当前环境保护工作有关的规定相一致。有关部门要注意环境保护中出现的新问题，要注重环境保护的可行性，并及时跟踪相关的法律法规，避免一些建设单位钻空子，从事违法活动。另外，对不遵守环境保护法规的人，依法给予相应的惩罚。要避免环境保护单位本身的违规行为，相关部门要加强监管，对相关部门的工作人员进行查处。

四、结束语

随着我国生态文明建设的不断推进，环境问题越来越受到人们的关注。环境影响评价作为预防和减缓建设项目和规划产生不良环境影响的有效手段，其重要性不言而喻。我们应重点关注环境影响评价制度运行过程中产生的各类问题，认真思路、探索可行的解决途径与方法，推动我国环境影响评价制度不断迭代、完善，更好地发挥环境影响评价制度对生产建设、绿色发展科学、合理的指导作用。