风险社会下基层治理的法治秩序及路径研究——以西安市长延堡街道应对重大突发公共卫生事件的实践为例

西北政法大学经济法学院 张琪文

风险社会是人类全球化以来社会逐渐形成的一种基本样态，“当今人类社会正处在从前工业社会向风险社会的转变之中，而这一转变过程正在全球范围内潜在地发生”[1]，德国社会学家乌尔里希·贝克结合社会转型中出现的一系列问题，创造性地提出“风险社会”的概念。2020年全球的重大突发公共卫生事件，使风险社会的理论进一步得到印证。2017年，党的十九大将防范化解重大风险与精准脱贫、污染防治并列为三大攻坚战，且作为首位，作为国家治理的重点关注方向之一[2]。 2021年7月，中共中央和国务院联合发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，其是可能发生的一系列重大风险和党出于对基层民生福祉考量所提出的治理要求和治理大方针。基于风险社会的背景，挖掘基层治理的法治秩序和路径对当下及未来我国现代化治理体系建设具有长效价值。

一、风险社会及法治秩序的辩证关系

法律是人类社会发展迄今为止“社会控制的最高手段”[3]。但作为社会控制的手段之一，法律并不必然与“秩序”相互联结。在中国特色社会主义深入发展的背景下，“依法治国”作为一项基本方略在党的十五大被确立。十八大以来，党中央提出一系列关于全面依法治国新理念和新战略，“新法治十六字方针”被进一步重申。全面依法治国总方略将传统的“依照法律治理”的社会治理思路演化为了一种颇具立体化的社会秩序范式，即“中国特色社会主义法治”，从“法律文本”上升到多元社会主体的行为模式与生活状态，推动中国社会平稳发展、长治久安。

当下全球正处于复合风险多发的状态，对国家和个人产生明显的影响，成为一种不确定的且时刻处于未知状态的因素。同时，中国正处于百年前所未有之大变局，社会各方面正处于逐步转型阶段。这一阶段明显表现之一是国家治理格局的转型，参与社会治理的力量更加多元——企事业单位、社会组织、城乡社区居民组织、社会公众等，相伴的是社会治理的新思路。法律作为一种确定性的价值，在风险社会的运作中充当着最佳的调控模式，我们应当通过法治这一秩序化解风险，通过法律吸纳风险，在此基础上将风险社会寓于法治社会的背景之中[4]。

二、风险社会下基层治理法治化的面临困境

（一）政策的制定与执行具有封闭性

风险状态的特殊性通常要求政策在制定上应当具有即时性、政策在施行上应当具有严苛性，从而达到风险应对时的“有效性”。但通常，与“有效性”相伴而生的是一种“封闭性”现象。2022年初西安市面对突发公共卫生事件，相关部门结合社区状况按开发区、街道办单位作出封控区、管控区、防范区的划分等措施。作为较大的基层单位，这种划分下隐藏的却是“一刀切”式的政策实施。即表面上尽管其能最大程度规避风险的再发生，但在常态化风险应对的背景下，可能带来居民“买菜难”等民生问题的连锁反应，继而导致社会舆论中消极言论增多、损害政府公信力和城市形象。

在中国的基层社会中，政策的适用性与执行压力都面临比较复杂的问题。基于公民对重大突发公共卫生事件已经掌握了一定经验并形成了较为客观理性的自我判断力，加之政府在常态化防疫的风险状态下仍处于政策制定和实施的“摸索期”，因此这种政策制定的封闭性特征表现得更为明显。理论上，法治的秩序价值应当是建立在民生平稳的基础之上的，而不应当是“封闭的”“不灵活的”。因此作为直接面向广大人民的基层政府，风险社会下如何制定并实施“保障利益动态平衡”的政策，是一项亟待解决的难题。

（二）行政主体的权力清单制度的“非规范性”

作为加强国家治理能力和治理体系现代化的一项重大举措，权力清单制度在党的十八届三中全会上被首次提出。“基层治理法治化的重点是约束和规范公权力”，其内涵即基层治理的前提是实现行政权力的法治化。街道办、社区作为基层行政行为的直接实施者，具有自治和行政的双重属性，是广大群众和地方政府的重要沟通渠道。因此，规范行政主体的权力运行，不仅在于健全对普遍意义上的省市区级政府的权力运行制约监督体系，还在于明确基层社区、街道办等行政单位的权责。

基层单位在风险社会中的治理发挥重要作用，在这样的现实背景下，“权力下放”愈加成为常态。但通常伴随着“权力下放”的往往还有海量的“责任下放”。由于基层行政人员结构特殊、系统性较差，且直接面向广大群众，因此呈现出了“有限权力，无限责任”等现象，直接导致了治理效能的弱化。在常态化风险社会的背景下，基层行政单位在制度定位和实践机制方面的张力更为明显。正如西安在面对突发事件时暴露出的基层短板问题，如社区集中供应生活物资不及时、核酸检测人员欠缺且效率低等，在权力运行“非规范性”的状况下基层对风险的回应能力因此降低。

（三）公民法治意识的“形式化”与“碎片化”

法治作为一种价值观在社会中产生秩序价值的表现在于为人民形成行为预期，对于公民主体而言，风险社会下基层治理法治化的面临的困境在于公民法治意识的“形式化”与“碎片化”。以上述引发热议的新闻为例，类似行为在全国范围内都并非个例且广泛存在。我国在2020年针对此类风险已出台《传染病防治法》等相关法律规定提供了“行为预期”，但实践证明，在突发性风险来临时，由于公民法治意识的“碎片化”“形式化”，诸多不安定因素仍会在基层治理中显露。

2022年初西安在应对突发公共卫生安全事件时，“防疫人员殴打市民”[5]等词条曾登上热搜。表面上，舆论风向表明公民在此类个体案例上已经具备了鲜明的是非观，但实质上，大多数公民的是非观所依赖的仍是过去乡土社会中的多元因素，而“法治精神”仅作为一小部分与杂糅其中，并非发挥着主导作用，再次体现了法治意识的“碎片化“特点。

三、风险社会中基层治理的法治化实践

2021年末西安市爆发的重大突发公共卫生事件一度引发全国广泛关注，作为城六区的核心行政区划——雁塔区，其下辖的十几个街道办中，长延堡街道下辖196个小区，6个点位，体量大。正是基于其内部情况复杂，长延堡街道成为治理难度最高的街道办之一，曾被划定为高风险地区，其治理经验和治理思路值得回顾借鉴。

（一）公民视角的呈现：人文情怀的治理嵌入

中国共产党的宗旨是为人民服务。新形势下的基层治理，其中最重要的一点在于将治理视角带入公民本位，将维护好、发展好最广大人民的根本利益作为政策的制定的出发点，在治理中彰显人文情怀。

首先，坚持对特殊群体的时效性保障。坚持人民主体地位，是党执政的根本立场，也是各级党委领导下政府的行政要旨。新形势下的基层治理，其中最重要的一点在于维护好、发展好最广大人民的根本利益。这里的“最广大”不仅包含“一般”，还包括“少数特殊人群”。

对于特殊群体，如独居老人、散居孤儿、残疾人、孕产妇、特殊疾病、生活困难群体、外劳务工人员，在风险来临时其弱势特质将更为显著，需要基层社区给予专门走访、送药送菜上门等精准化服务、细致化摸排。长延堡街道下辖29个社区（村），辖区内构成多元，因此决定实行专门登记、紧急摸底等措施，以社区为单位，在常住人口和暂住人口中精准摸排统计特殊人群数，由社区负责人点对点进行关注。

与此同时，街道办还对“特殊人群就诊需求”进行摸底、梳理，在充分摸清辖区内人口底数、建立困难群众和特殊人群台账的基础上，成立村、社区党员突击队、党员服务队等，形成突发性风险状态下的特殊人群保障体系。

其次，是智能化手段的合理应用。随着大数据时代的到来，基层治理作为治理的重要环节，智能化是其大势所趋。这种智能化第一体现在技术性手段的引入，第二体现在治理思路的灵活。智能的基层治理，有利于更好体现政府回应复杂治理问题和多元社会需求的能力。

长延堡街道所在的雁塔区在此次公共卫生安全防控中建立“就医救助便民服务卡”的举措，其以社区为单位，包含就医通道、困难救助急需品救助通道两道服务通道。该电子服务卡片集纳了近期群众关注度高的居家期间就医、紧急救助等需求，能够引导群众在遇到问题时拨打电话，便于尽快协调解决问题。

（二）政府视角的呈现：治理共同体的责任强化

风险状态离不开政府在治理中的主导作用，而这种主导作用需要从根本上牢固和创新。从基层治理政府主体的视角，这种治理思路不仅存在于组织内部的上下级流动、党员先锋队等的组建，还体现在以政府为号召、以群众为响应、社会各界力量的整体强化上。

首先，是治理力量的及时统合。基层的特殊性的一个侧面表现在于其对于人力这一资源的要求较高。在突发性事件来临时，不仅治理单位的常规行政主体得到动员，还需要非常规主体力量的统合、动员或者下沉。如长延堡街道采取防控骨干力量统计措施，其中包含不同类别的人员，如防疫负责人（组长）、省级下沉干部、市级下沉干部、区级下沉干部、辖区内公安民警及其他人员类别（如志愿者团队、临时党支部等）。

在此次公共卫生事件中，紫郡长安小区是病例较多的社区之一，社区分为南北两区，人数多、量级大，管理难度也相应更大。随着确诊人数不断增多，保供压力、防疫压力、核酸压力等均对治理提出了较高的要求。在这样的背景下，防控力量的人员统计的必要性更为明显，不仅在于短期的治理效能提升，更在于为长期的政策制定提供依据，形成了区域内整合调动党员干部、民警、物业工作人员和居民这“四种主要力量”，为后续的、不可预测的、可能长期的防控阻击战提供了人员保障支持。

其次，公共卫生安全防控的“责任制”新措施。对于治理半径长、基层情况复杂、人员流动性较强的特大城市而言，对于治理的精细化要求更高，相应的，难度也更大。这种“治理难度”的表现不仅在于政府对群众的治理，还在于政府内部权责清单的厘清，即需要建立完善网格化基层格局中各级干部的管辖范围、负责区域，实现有序应对风险。

以西安市长延堡街道为例，指挥部做出“三级包保”的防控管理和治理机制，在社区内部明确“五包一”责任名单。内容上，实行区级领导和部门包街道、街道干部包社区（村）、社区（村）干部包户，街道干部包社区（村）和社区（村）干部包户。同时建立由街道干部、 社区（村）工作者（网格员）、基层医务工作者、民警、志愿者等共同负责落实社区（村）防控措施的“五包一”制度，建立多部门沟通会商机制，形成防控合力。

四、推动风险状态下基层治理法治化的路径选择

（一）坚持党的领导和人民主体地位

党的领导是我国社会主义法治的核心，是我国法治的特点，中国共产党的执政地位为宪法所确认，其意义不仅在于中国共产党作为执政党为法治建设提供根本指导，还在于党是风险状态下人民生命安全和民生保障的强心针。

在我国，党领导政府，政府贯彻“全心全意为人民服务”的宗旨，在行政中不断遵循着党的群众路线、群众观点。在此基本遵循下，政府在政策制定时应当做到换位思考、灵活应变，以达到“保障利益动态平衡”的公共政策目标。此次重大突发公共卫生事件，“西安孕妇流产事件”登上新闻热搜，该问题的产生便能够表明在风险应对上政策的制定与执行具有封闭性。而这种封闭性，很多时候并非政策制定的初衷，而是由于“层层加码”“一刀切”“不敢担责”等心理造成的。但应当反思的是，无论是正常状态还是风险状态，坚持党的领导，不仅意味着坚持党对全局的政策性指导，还意味着在精神上坚持中国共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨。

（二）基层行政权力清单内容的规范与明晰

在风险状态下，基层行政单位承担的责任较正常状态会更重，相应地，其自治和行政职能的张力也会愈加明显，即地方政府对其下放了更多权力。而这种权力下放也应当做到有法可依，并不应当天然地由于风险状态的存在而随意化。

内部权力依据的法治化，意味着需要在制度设计层面进行清晰化、整体化的安排，对权力配置进行合理化考量。权力配置的合理化为权力依据法治化的先决条件。由此，常态状态下机关政府中的宣传部门、文艺部门等应当进而进行合理的权力分配，而发挥协调作用的党政办公室等部门，便应当制定相应标准化表格，对所在单位的人员分配、权力配置进行系统化梳理，以防造成内部的秩序混乱问题。

（三）公民法治价值观的多维塑造

法治建设需要全社会共同参与，只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行[6]。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》（下文简称“《实施纲要》”）将“法治观念深入人心”作为法治社会建设的总体目标之一，法治意识于公民而言更在于思维方式和行为模式中对法治潜意识的认同感。而其形成在本质源于公民与政府主体间的双向互动。作为公民主体，特别是在对公权力行为无法产生影响时，更应当做的是将目光回流至自身。从公民主体出发落实法治意识培养，不仅有助于减少有损社会稳定行为的发生，更有利于与公权力主体相互配合，激发基层社区的治理活力。在众多治理主体中，公民承担的是最核心的“主人翁”角色。因此，尤其是在风险社会中，公民更应当落实社会责任。公民自觉履行社会责任是一种被迫责任到自觉责任的转变，是一种为他人负责到为社会负责的升华，是一种法律责任向道德责任的提升[7]。由此，法律作为“行为预期”原生的秩序价值被提到更高的地位，即具备价值指导意义的公民德行，从而推进社会的法治化发展。