水权改革工作的探索——以河北为例

□王 靖 杨 婧

推进用水权改革，是发挥市场机制作用，促进水资源优化配置和集约节约安全利用的重要手段，是强化水资源刚性约束的重要举措。党的十八大以来，党中央、国务院对统筹推进自然资源资产产权制度改革作出部署，提出完善全民所有自然资源资产收益管理制度，明确要求建立健全用水权初始分配制度，推进用水权市场化交易。近年来，用水权改革探索取得了积极进展，但仍存在用水权归属不够清晰、市场发育不充分、交易不活跃等问题。为进一步推进用水权改革，结合河北省实际，对水权改革工作进行探索。

1.用水权的基本概念和内涵

根据河北省近年来水权制度建设工作实际，结合水利部《水权交易管理暂行办法》可知，用水权是指水资源使用权，包括区域用水权和取用水户用水权2 种类型。区域用水权指县级行政区域内从外流域引调水指标、省内河流水量分配指标及区域内用水总量红线控制指标；取用水户用水权是指取用水户依法获得的取水许可水量。取用水户用水权根据取水用途又可分为工业、农业、服务业用水权。

2.用水权获得途径

对于区域用水权，即县级行政区域内从外流域引调水指标、省内河流水量分配指标及区域内用水总量红线控制指标，获取途径为上级水行政主管部门制定的外流域引调水分配方案、河流水量分配方案、用水总量红线控制方案等，具体获取方式应为上级水行政主管部门印发的规范性文件。

对于取用水户用水权，即工业、农业、服务业取用水户依法获得的取水许可水量指标，获取途径应为有审批权限的取水许可审批机关许可的水量指标，具体获取方式应为取水许可批复文件及取水许可证。

3.河北省用水权制度建设及确权情况

为扎实开展地下水超采综合治理机制创新，2014 年，河北省探索建立水权确权登记制度，以省政府办公厅名义印发《河北省水权确权登记办法》，明确水资源使用权的主体、对象、条件、程序等，同时，以县为单位对可分配水量确定、水权确权、登记发证等操作环节作出具体规定。

3.1 在区域用水权方面

开展河流水量分配，明确全流域的可分配水量和各相关地市的水量分配份额，建立水资源刚性约束，河北省18个跨市河流分水单元水量分配工作全面完成，各市也积极响应、加快进度，基本完成跨县河流水量分配任务，为确定行政区间地表水权利边界奠定坚实基础。参照河北省第三次水资源调查评价初步成果和相关规划方案，结合本地用水实际，在巩固地下水超采综合治理成效的基础上，统筹考虑所辖县(市、区)水资源条件、经济发展状况、实际用水需求、水位变化等因素，科学分解各县(市、区)用水总量红线控制指标，严格落实区域用水总量红线控制制度，切实将“以水而定、量水而行”落到实处。

3.2 在取用水户用水权方面

按照《河北省水权确权登记办法》，非农用水水权落实到企业、水厂（站）及相应管理单位，并按相关法律法规实行取水许可管理；农业用水户实行水权证管理，建立起“按地配水、分水到户、水随地走”的农业水权分配管理制度，共确权耕地面积7565 万亩，核定农业可分配水量96.6 亿m3，亩均水权额度127.7m3，1400 万农户拿到了水权证。水权确权工作对发挥市场配置水资源作用、体现水资源最大刚性约束、实现水资源总量控制起到了重要作用，有效促进了河北省地下水超采综合治理工作。

4.河北省用水权交易情况

4.1 制度建设

河北省相继出台《河北省农业水权交易办法》《河北省工业水权交易管理办法（试行）》等规范性文件，对工业水权、农业水权确权及交易等有关工作进行了规范和明确，鼓励和引导用户间通过自主交易、平台交易、委托交易和政府回购等方式出售节余水权，用利益杠杆调动群众节水积极性。

4.2 区域用水权交易

河北省在水权交易操作过程中，区域用水权交易的转让方应符合以下条件：一是自转让之日起连续3 年区域内节余水量大于本次转让水量；二是转让水量后对区域内居民生活、经济建设、生态环境等用水需求不会造成任何影响；三是取得上一级人民政府水行政主管部门出具的转让资格确认意见。受让方应符合以下条件：一是与转让方之间具备直接或间接调水工程条件；二是当交易获得的水权在交易期限届满归还转让方后，不会对本区域居民生活、经济建设、生态环境等用水需求造成重大影响；三是取得上一级人民政府水行政主管部门出具的受让资格确认意见。

4.3 取用水户用水权交易

取用水户用水权交易的转让方应符合以下条件：一是转让的水量在取水许可证规定的取水额度和有效期限内，且为通过节水措施、调整产品或产业结构等节余水量；二是转让的水量属于区域内用水总量控制指标的管理范围；三是已依法缴纳水资源税；四是已安装符合国家技术标准的取水计量设施。受让方应符合以下条件：一是用水项目符合区域产业政策和相关规划及准入条件；二是用水设备、工艺在同行业具有一定的先进性，单位产品满足《河北省用水定额》准入值要求；三是符合最严格水资源管理制度要求。

4.4 不予交易的情形

在河北省水权交易操作过程中，以下情形不得进行交易：一是属于国家或集体投资节水设施的节余水量或者已获得国家种植结构调整、休耕等补贴的农业节余水量；二是地表水无输水工程；三是无计量监测设施；四是在地下水超采区取用地下水或者在非超采区取用深层地下水；五是取水许可证超出有效期限；六是未按规定缴纳水资源税；七是水资源用途或取水口位置变更可能对第三方或者社会公共利益产生重大损害。

4.5 交易程序

有交易意向的转让方向水权交易平台提交申请交易材料，意向受让方填写意向受让登记表并提交材料，水权交易平台在收到转让方和意向受让方申请材料后会同有管辖权的水行政主管部门进行复核，若符合转让、受让条件，将及时公告水权交易的相关信息，交易双方签订合同，按照合同约定结算价款。

4.6 交易平台

水权交易平台是依法设立、为水权交易各方提供相关交易服务的场所或者机构。河北省目前主要依托中国水权交易所、河北省农村产权交易中心平台和河北环境能源交易所平台进行水权交易，同时鼓励市、县级自建交易平台或移动APP 交易管理模块程序进行交易。2017 年初，邯郸市成安县在中国水权交易所平台上实现全国首单农民水权额度内的水权交易。元氏县主动委托中国水权交易所研发建立“元氏县农业水权交易平台”及农民水权交易软件手机APP。

4.7 交易成果

各级水行政主管部门负责水权交易引导，积极培育水权交易市场，对水权交易实施情况进行监督检查，对相关区域的农业灌溉用水、地下水、水生态环境等变化情况进行监测；地方金融监督管理部门负责水权交易平台的业务指导。2017 年—2020 年，河北省发生51 单水权交易，交易水量45.3 万m3，均由水权交易平台组织交易双方协商确定交易价格或由水权交易平台组织受让方以公开竞价的方式进行交易。

5.用水权改革存在的困难和问题

河北省在水权改革过程中，主要存在3 方面问题。

一是农业水权确权的额度普遍较小。全省农业种植面积远远大于水资源承载能力，致使全省亩均水权指标仅为127.7m3，最大每亩为180 多m3（山前平原区、燕山平原区），最小不足50m3（黑龙港地区与坝上地区等），水权指标不能满足正常年份每亩水量200 多m3的农作物生长需求。

二是农民对奖罚程度重视不够。目前土地经营以家庭为主体，一家农户平均4.1 亩灌溉耕地，正常年份（50%平水年），山前平原区与燕山平原区亩灌溉用水量基本都低于180m3/亩，不超水权且低于全省亩均灌溉定额210m3，几乎100%的农户可获得节水奖励，黑龙港及坝上地区蔬菜作物种植户基本都受罚，其他作物农户奖罚比例为4∶6；干旱年份（75%枯水年），全省农户基本都受罚，现状水价基础上，亩均罚3～5元不等，农户最多罚款20 元。利用水价这一经济杠杆控制水权额度、促进节约用水对农民的冲击力不强。

三是地下水用水权交易存在较大困难。河北省地下水超采严重，取用水户通过取水许可获得用水份额如不能充分利用，在延续取水许可时，审批机关会对原许可水量进行相应核减，因此用水户手中的用水份额基本接近实际用水量，交易空间极小，影响交易市场活跃度。

6.对策建议

根据政府机构改革后“三定”规定，自然资源部门整合了水利部门的水资源调查和确权登记管理职责。河北省自然资源厅编制印发《河北省自然资源统一确权登记总体工作方案》，河北省水利厅将在自然资源部门指导下，配合开展水资源确权登记工作。原有水资源确权登记成果、工作经验和教训将及时与自然资源厅沟通，协力做好下一步水资源确权登记，为全面落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产履行好部门责任。