浅析湖南水利行业自律问题与工作方向

刘 静，唐世闻，朱 优，朱航宇

（湖南省水利工程协会， 湖南 长沙 410007）

党的二十大提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，对治理现代化提出了新要求，国家对监管的要求在逐步提升。政府作为他律监督的主体，在国家机构改革的过程中也不断精简机构、简政放权，因此行业自律作为一种与政府监管不同的市场治理手段，受到广泛关注。但近几年实践效果表明行业自律工作开展与自律效果无法满足普遍预期，原因是什么、发展方向又在哪里？作为政府与企业的纽带和桥梁、行业自律牵头组织机构的行业协会，需要不断深入思考和研究。

1 政府监管的基本情况

1.1 监管主体与监管职责

湖南省水利厅是全省水利工程建设监管的主体，负责省内水利工程建设和运行管理制度制定与组织实施，指导监督水利工程建设与运行管理，指导水利建设市场的监督管理，组织实施水利工程建设的监督。各市州县水利局负责对应行政区域内相应的职能职责。监管职责按照水利建设工程项目的大小划分，省水利厅负责重大水利建设工程项目、市州水利局负责中型及以上水利建设工程项目，各县市区负责小型水利建设工程项目。

当前湖南省水利厅建设处有正式在编工作人员6人，运行管理处有正式在编工作人员7 人，质量监督中心站有正式在编工作人员11 人，具体的监督巡查工作委托湖南省水利水电施工管理局开展。农民工实名制工作和关键岗位人员履约日常监管的具体工作委托湖南省水利工程协会开展。同时，《湖南省水利工程建设项目招标投标管理实施办法》《湖南省水利工程施工招标文件示范文本》《湖南省水利施工现场关键岗位人员管理办法》等在制度层面保障了监管的实施。

1.2 监管的短板弱项

1）需要花费巨大的成本。一方面包含政府预算中的会计成本，是实际支出（显性支出），另一方面是隐性成本，如企业或消费者为遵守监管政策所支付的“服从成本”（人员打卡费用，农民工工资保障带来的开户成本等）以及企业“竞租活动”所产生的成本。

2）无法及时有效解决问题。作为监管者的政府和作为被监管者的企业之间的信息不对称[1]，政府监管的人员是有限的行政监督管理人员，监督的手段主要是专项巡查和通过数字技术开展的日常监管，无论是人员还是手段上都存在固有限制，事前预防的手段不强，发现问题、解决问题程序链条长，无法及时有效地解决问题。

1.3 监管现状

在2021 年湖南省水利发展统计公报中，省水利厅开展了重大水利建设工程项目建设质量监督专项行动，省水利厅排查在建重大水利建设工程项目9 个、参建单位52 个，发现问题60 个；各市州水利局排查中型及以上在建水利建设工程项目193 个，发现问题600余个；各县市区水利局排查在建小型水利建设工程项目521 个，发现问题1 539 个。同时省水利厅还开展不定期稽查工作，派出5 批次9 个专项稽查组，对全省19 个在建水利建设工程项目开展了全过程稽查，发现问题599 个，印发整改通知15 份。

可以看出在强监管的大背景下，尽管政府投入大量的人力物力，水利建设领域仍存在很多问题。考虑到行政机关监管工作任务重、成本高、风险大的现状，运用社会力量可以大幅减轻监管负担，给行业自律提供了一条解决问题的有效途径。

2 行业自律工作开展现状及存在的问题

2.1 工作开展现状

2020 年在水利工程协会召开的第二届理事会第四次会议中，全体理事现场签署了行业自律公约，2022年协会正式成立了行业自律工作委员会，制定并在会议上通过了行业自律工作规定，工作规定的内容包含企业诚信经营承诺。截至目前，共有500 余家单位签署了企业诚信经营承诺书，并在协会官网上进行了发布。

行业自律工作委员会现有委员17 名，主任委员由协会会长担任，副主任委员由协会副会长担任。协会秘书处当前有工作人员10 人，协会副秘书长和市场监管部部长具体负责对接省水利厅建设处委托的相关工作，并有1 名工作人员负责协会行业自律管理的相关工作。

2.2 存在的问题

1）自律委员会公信力较低。行政机关对行业自律组织的支持力度有限，业主单位未能与协会建立紧密联系，自律成果及其应用机制缺失，导致行业自律工作开展不确定因素多，自律结果的应用难以保证，作为自律委员会的成员也很难在当前的市场竞争环境中做到完全的合法化经营。

2）行业自律的舆论监督氛围没有形成。企业遵循行业自律的主要原因是为了维系必要的行业信誉、行业道德和行业信任，因此行业自律对舆论监督氛围存在依赖性，需要行业内外人员的广泛参与，发挥每一个人的作用，形成有效的监督网络。

3）自律监督缺少法律基础作为支撑。法律基础是行业自律工作开展的重要前提，明确政府监管职责和行业协会的自律监管职责，并在两者之间建立衔接机制才能使行业协会的自律功能得到有效发挥。英国颁布《人用药品法规》奠定了药品业行业自律的法律基础，《蓝色指南：英国药品广告和推销》阐述了政府监管职责和行业协会的行业自律职责，充分发挥了行业协会的行业自律功能[2]。湖南省土地评估师协会也在《中华人民共和国资产评估法》对行业自律提出的明确要求下顺利开展行业自律监督。

3 加强行业自律的工作方向

3.1 要解决行业自律监管涉及的主体问题

行业自律监管涉及的主体应当包含行政机关、协会、企业和业主单位，当前对于行业自律的普遍认识中，行业自律监管的主体仅包含协会与企业，忽略了行政机关和业主单位在其中的重要角色。

政府监管是对市场与社会施加的强制性行为，是市场治理的外在手段，行业自律则是企业的志愿组织对企业集体行为的控制，是市场治理的内在自觉，两者遵循不同的逻辑理论，运用的手段与方法也不同。两者可以彼此结合，互相补充，合作共赢。当前部分研究结果表明，造成自律工作开展虚化的原因之一是协会的公信力偏低、自律成果及其应用缺失，而行政机关恰好可以弥补这方面的不足，可以倡导行业采信行业自律的成果，可以为行业自律工作的开展提供有力保障。因此厘清两者在行业监管中的职责边界，这也是构建现代化治理格局的需求与方向。

业主单位是招标行为实施的主体，也是对企业信用评价的主体之一，信用评价工作与自律行为存在一定的逻辑相似性，行业自律公约是行业内企业对其市场行为签署的社会契约，约定在市场活动过程中为维系必要的行业信誉、行业道德和行业信任，企业必须遵守的自律行为，而信用评价是对行业信誉的具体化呈现。因此，业主单位在自律监管过程中既可以是自律信息的提供者，也可以是自律结果的应用者。

3.2 要解决协会的自身定位问题

协会的管理核心依托于行政机关，核心业务的开展依赖于行政机关的支持，会员单位普遍将协会视为政府的行业协管部门，因此区别于一般的互益组织或共益组织，协会提供行业公共品和俱乐部产品或服务方面较为匮乏，在这种形式下一旦缺失行政机关的支持，协会的生存空间就极为狭小，协会迫切需要确立自身在行业当中所处的地位，将行业监管中行政机关的劣势转化为协会存在的优势，如弥补信息不对称、降低权力寻租空间、减低行政监管成本等。

3.3 要解决企业意愿与服从成本问题

在具体的市场行为中，受制于经济大环境的影响、去杠杆带来的资金短缺影响、省内水利企业经营者素质能力等，省内民营企业的经营发展受挫，一方面或主动或被迫采取了非合法化的经营手段，同时增加了自身为遵守监管政策所支付的“服从成本”；另一方面，企业面临长期经营发展所需要的高投入与当前市场竞争的高成本低收益之间的矛盾，部分企业经营管理者不得不缩减技术与人员方面的投入，在管理水平的提升方面也力不从心。自律监管在市场绝大多数人愿意维护良好的市场秩序时才能发挥应有的作用，遵守自律规则所带来的收益或降低的成本高于非合法化经营手段带来的风险收益时，企业才会自觉遵守。

3.4 要解决行业自律体系不完善的问题

行业自律体系应当包含组织体系、标准体系、机制体系、支撑体系这四个大的方面[3]。组织体系是开展工作的基础，行业自律工作委员会为行业自律工作开展的主体，协会秘书处在委员会的领导下开展具体工作和负责日常管理。标准体系是自律工作的标尺，行业自律的标准是绝大部分企业认可并坚定执行的规范，针对企业行为，要制定企业经营承诺机制，针对个人行为，要建立从业人员职业道德准则，针对技术标尺，要建立和完善技术标准的统计工作，开展团体标准工作弥补标准的空缺等。在机制体系中，建立委员会的工作规定、行业自律监督检查办法。在支撑体系中，需要争取行政机关的支撑、与企业的支持、社会媒体的支持、法人单位的协助、数字信息化平台的技术支持。

4 结论与建议

政府监管的劣势就是自律监管的优势，行业自律的合法性基础是行业内部契约、习惯或共同利益的趋向，行业自律是行业整体为行业发展自发产生的规范行为，内在的原生性动力决定其自律的有效性，是作为他律的政府监管和其他非官方规范性行为所无法代替的，综前所述建议水利工程协会从以下几个方面推动行业自律工作：

1）积极争取行政机关的支持。协会开展行业自律工作离不开行政机关的支持，在构建现代化省内水利工程建设市场监督管理格局中，将政府监管与行业自律相结合，厘清行政机关与协会的职责边界，在具体监督机制中，逐步建立较为具体的省内水利工程建设市场监督管理指南，在其中明确行业协会自律监督职能职责，明确业主单位对自律结果的应用。

2）逐步完善协会自律监督体系。协会逐步建立包含组织体系、标准体系、机制体系、支撑体系这四个方面的自律监督体系，在标准体系中，开展技术标准的统计工作，形成较为清晰的技术标准清单，加深协会在技术层面的了解程度，在对从业人员的引导方面，制定较为规范、普遍认可的行业职业道德标准。不断深入与行政机关、业主单位、社会媒体之间的沟通与合作，形成政府监督、自律监督与舆论监督的合力。

3）实行行业自律与行业服务相结合的柔性监管。行业自律的目的并不是通过严格的自律手段打压企业，也不是以增加企业的“服从成本”为目标，而是引导企业规范从业。行业自律与行业服务在目的上具备一致性，都希望建立良好的市场竞争秩序，鼓励企业合法经营，一方面协会可以组织项目稽查专家采用自律工作形式对会员单位具体施工管理进行规范化的指导；另一方面，可以根据行政机关监督检查工作开展情况，结合在行业统计工作中发现的问题，组织专家进行监督检查，对查处的问题根据情节严重程度采取自律手段。