新西兰吸引国际学生的战略举措、现实困境与未来趋势

刘宝存, 苟鸣瀚

(北京师范大学 国际与比较教育研究院,北京 100875)

党的二十大报告明确指出,完善人才战略布局,加快建设世界重要人才中心和创新高地,着力形成人才国际竞争的比较优势,把各方面优秀人才集聚到党和人民事业中来[1]。在全球化与知识经济的大背景下,学生国际流动所产生的影响已远远超出教育范围,具有服务政治、经济、文化以及社会发展等多方面的战略意义。与英美等传统留学目的国相比,新西兰更加强调在非学术领域发挥国际教育的优势,通过卓越的留学体验、高性价比的留学服务以及开放多元的文化氛围强化自身的吸引力。2019年的相关统计数据显示,约11.7万名国际学生赴新西兰留学,为新西兰的经济发展贡献49.4亿纽币,国际教育成为新西兰出口经济的第四大支柱[2]。此外,新西兰招收国际学生数量占本国高等教育学生总数的比例达到13.5%,全球排名第四,仅次于澳大利亚、加拿大和英国[3]。梳理新西兰吸引国际学生的政策演变历程,分析新西兰为吸引国际学生而采取的战略举措、面临的困境挑战及其未来发展趋势,为中国革新国际教育发展战略、推广“留学中国”品牌、打造国际留学中心和全球教育高地提供有益启示。

一、新西兰吸引国际学生的政策演变

新西兰于1856年成为英国的自治殖民地,直到1947年才完全恢复独立,但仍然属于英联邦成员国之一。独立后不久,新西兰就开启了接受国际学生的大门,从最初的“援助行为”到“市场贸易”,再到后来的经济支柱产业,新西兰吸引国际学生政策的历史演进大致可以划分为以下三个阶段。

(一)以援助为导向的萌芽阶段：20世纪50年代至20世纪70年代

新西兰接受国际留学生的相关实践最早可以追溯到20世纪50年代的“科伦坡计划”(Colombo Plan)。第二次世界大战之后,南亚、东南亚地区的非殖民化运动对西方的政治利益、经济利益造成了极大的威胁。为维系英联邦国家在南亚、东南亚地区的统治力和影响力,英联邦各国外交部长于1950年1月在科伦坡召开会议,提议“制定一个促进南亚和东南亚人民经济社会发展水平的国际合作框架”,通过资金援助、技术援助、教育援助等促进南亚和东南亚地区的社会经济发展[4]。同年9月,英联邦国家讨论并通过了《关于南亚和东南亚经济合作发展的科伦坡计划》(Colombo Plan for Cooperative Economic Development in South and South-East Asia)。1951年7月,科伦坡计划正式开始实施,首批参与者包括澳大利亚、英国、加拿大、锡兰(今斯里兰卡)、印度、新西兰、巴基斯坦七个英联邦国家。

新西兰是科伦坡计划的首倡者和主要推动国之一。在计划实施初期,新西兰当局决定以技术援助为主,重点向印度、锡兰、巴基斯坦、马来西亚等南亚和东南亚国家提供专家指导与培训服务,并承诺在教育领域提供一定数量的奖学金名额。1951—1961年,新西兰政府加大科伦坡计划的实施力度,奖学金名额也随之增加,国际学生的接收数量从最初的16名增长至892名,其中还包含285名攻读学士或硕士学位的国际学生[5]。随着科伦坡计划的影响力不断扩大,越来越多的南亚、东南亚学生来到新西兰,由其本国政府资助和自费留学的国际学生数量快速增长,并很快超过科伦坡计划资助的学生人数。与此同时,战后“婴儿潮”一代逐渐长大成人,进一步给新西兰的本土教育系统带来了巨大压力。在此背景下,新西兰政府自1969年开始缩减科伦坡计划的留学生配额,并对同一来源国的留学生数量加以限制。1972年,新西兰政府采取更加积极的区域外交策略,不仅发起了更多的战略性援助项目,还将援助范围从南亚、东南亚扩大至整个亚太地区。在教育领域,新西兰与更多亚太国家建立友好合作关系,招收国际学生的数量持续增长。据1979年的统计资料显示,新西兰境内共有4 047名来自亚太地区的国际学生,其中包括511名由科伦坡计划等援助项目资助的学生,3 536名由本国政府资助或自费留学的学生[6]。

总体而言,新西兰在20世纪50年代至70年代已开始较大规模地接收国际学生,但这一阶段的留学生教育具有浓厚的政治色彩,本质上是一种针对特定区域和特定国家、带有拉拢性质的教育援助行为。尽管新西兰政府并未全面认识到国际留学生教育对于本国的价值,也没有主动采取吸引国际学生的激励措施,但近20年的教育外交拉近了新西兰与受援国家之间的距离,使新西兰成为亚太地区甚至全世界留学的热门国家。

(二)以市场为导向的转型阶段：20世纪80年代至20世纪90年代末

20世纪80年代初,新西兰接连遭遇农业出口危机、石油危机以及能源危机,一系列经济打击使新西兰出现严重的人口外流与经济滞胀现象,凯恩斯主义宏观管理政策的缺陷逐渐显露。为提升人口数量、重振经济发展,新西兰政府于1984年开始推行全方位改革。一方面放宽移民政策,增大新西兰对非传统移民来源国的吸引力;另一方面效仿英美的新自由主义改革模式,着力推动政府机关与服务机构的市场化转型。在教育领域,新西兰政府越发关注教育的成本与收益问题,提升教育质量、优化教育服务成为新西兰教育改革的主要目标之一。1988年,新西兰教育改革专项小组发布《为卓越而管理：教育的有效管理》(Administering for Excellence： Effective Administration in Education)调研报告,指出新西兰教育体系的行政集权化现象十分严重,教育系统反应迟钝且效率低下,并向新西兰政府建议将管理权下移至学校,通过市场选择机制提高教育服务水平[7]。同年,新西兰政府对该报告作出回应,配套颁布《明日学校》(Tomorrow’s Schools)政策文件,着手加强新西兰学校在组织管理、经费使用、市场运营等方面的自主权[8]。

教育管理制度的改革为新西兰吸引国际学生奠定了重要基础。1989年,新西兰政府出台《1989年教育法案》(Education Act 1989),对各级各类国际学生的招收标准、课程标准、管理制度、资助制度等进行详细规定,在立法层面确立了国际学生与新西兰本土学生享有同等的权利[9]。1990年,新西兰政府再次颁布《1990年教育修正法案》(Education Amendment Act 1990),细化高等学校在学费收取、资金管理等方面的规定,强调“建立一致的方法框架来认定学术和职业领域的资格”[10]。新西兰两次修改教育法,成功将市场机制引入教育领域,确立以自主管理与市场竞争为核心的教育体制。此时,新西兰对国际学生的态度已从“无偿援助”转向“商业贸易”,“增加从教育服务贸易中所得到的外汇储备”成为国际留学生教育的主要目标之一[11]。1995年,新西兰加入世界贸易组织,国际教育进入快速发展期,但同时也面临更加激烈的国际竞争。为在国际教育市场中取得竞争优势,新西兰政府于1989年重新调整新西兰教育部的结构与职能,对新西兰境内所有留学生教育机构进行统一管理。此外,新西兰教育部还与外交和贸易部、移民局等部门机构开展合作,通过加大海外宣传力度、提供学费优惠、简化签证程序等措施吸引更多国际学生赴新西兰留学。

新西兰的国际教育在20世纪八九十年代进入市场化转型阶段,开始有计划地吸引国际学生和拓展国际教育市场,国际留学生占本国高等教育学生总数的比例(Inbound Mobility Rate)达到3.56%,略高于同时期加拿大的2.66%和美国的3.28%,低于法国的6.51%[12]。同时,国际留学生教育为新西兰带来了丰厚的经济利润。相关统计数据显示,1999年新西兰境内共有28 340名付费留学生,其中初等教育阶段有507人,中等教育阶段有4 537人,高等教育阶段有5 351人,近18 000人在私立教育机构接受语言或职业技能培训,各级各类国际学生为新西兰带来了约 5.45亿纽币的经济贡献。[13]

(三)全面规范化的成熟阶段：21世纪以来

进入21世纪,开放的国际教育政策使新西兰的留学生人数快速增多,各级各类国际学生在新西兰学习、生活、旅行和兼职,极大促进了新西兰的社会繁荣和经济发展。但是,日益扩大的国际学生规模也带来了新的挑战：一方面,教育基础设施短缺、教师资源不足等问题使新西兰的国际教育系统面临巨大压力,造成留学生教育质量持续下降;另一方面,留学生教育市场规范缺失、管理混乱,部分私立培训机构随意调整学费标准、恶意诱导学生消费,国际学生的基本权益得不到有效保障,“国际学生被这里相对宽松的入学要求和优质教育的承诺吸引而来,却没能得到期待的结果”[14]。2003—2008年,新西兰境内的国际学生数量从11.7万人下降至8.8万人,一大批私立教育机构随之倒闭,其中包括“现代教育学院”(Modern Age Institute of Learning)等知名语言培训机构[15]。

为挽回自身在国际教育市场中的声誉,新西兰政府制定了一系列国际教育战略。2004年,新西兰政府颁布《教育出口创新计划》(Export Education Innovation Programme),致力于弥补新西兰在岸教育的不足,通过在外国设立留学教育办事机构发展“离岸教育”(Offshore Education),进一步实现新西兰教育产业化和国际化的良性互动[16]。2007年,新西兰政府制定《国际化教育议程：2007—2012年发展战略》(International Education Agenda： A Strategy for 2007—2012),提出要将新西兰与其他具有市场潜力的国家和地区紧密联系起来,提升新西兰国际教育的整体质量[17]。

2011年,新西兰政府发布《国际教育领导声明》(Leadership Statement for International Education),该文件系统总结了过往国际教育的经验得失,明确提出未来15年新西兰国际教育的三大发展目标：一是使新西兰境内的教育服务得到国际学生认同和青睐,年均经济价值达到50亿纽币;二是使新西兰海外教育服务得到其他国家学生、教育提供方、公司和政府的认同和青睐,离岸教育注册国际学生数量增长到1万人,年均经济价值达到5亿纽币;三是通过国际教育最大限度地提升本土的劳动力素质和科研水平,国际学生中研究生数量增长至2万人,本科及以上国际学生毕业后留居新西兰的比例得到进一步提升[18]。在一系列政策改革的推动下,新西兰国际教育的整体质量得到有效提升,国际声誉也得以恢复。截至2017年,新西兰登记在册的国际学生约有13.2万名,国际教育带来的经济价值达到45亿纽币[19]。

为进一步提升国际教育的经济、社会和文化效益,新西兰政府于2018年再度发布《新西兰国际教育战略(2018—2030年)》(New Zealand International Education Strategy 2018—2030),该战略既是对2011年《国际教育领导声明》的补充和完善,同时也是新西兰在新的历史时期推动国际教育全面发展的纲领性文件。战略明确提出新西兰国际教育在2018—2030年的三个核心发展目标,分别是“提供卓越的教育和学生体验”“促进国际教育可持续增长”和“培养全球公民”。围绕这三个发展目标,战略还制定了相应的保障措施。首先,各部门机构需在提供卓越教育和学生体验方面紧密合作：一是完善教育质量监管体系,建立信息采集与支持系统;二是坚持听取国际学生的意见和建议,不断完善国际学生福利战略;三是将卓越教育拓展至课堂范围之外,为国际学生提供具有新西兰文化特色、原汁原味的学习体验。其次,在促进国际教育可持续增长方面,各部门应不断优化吸引国际学生的政策法规：一是以促进本土经济发展为导向,为新西兰留住各类符合产业需求的优质人才;二是在政府、产业部门、教育机构之间建立联系,支持新的教育服务和教育产品开发,打造新西兰国际品牌;三是加快吸引除传统生源国以外的其他国际学生,使国际教育向多元化方向转型。最后,在培养全球公民方面,各部门应鼓励学生形成全球化的意识和视野,将不同国家的国际学生聚在一起,消除文化隔阂,拉近彼此距离[20]。

二、新西兰吸引国际学生的战略举措

新西兰成为国际学生最向往的留学目的国之一,既有赖于政府部门的战略引领与政策支持,也离不开强有力的海外宣传措施、卓越的教育质量以及对国际学生基本福祉与权益保障的高度重视。

(一)制定国际教育支持政策,促进各部门协调合作

进入21世纪以来,新西兰政府高度重视国际教育发展,有针对性地制定了一系列国际教育的支持政策。在财政支持方面,新西兰政府每年对具有招收国际学生资格的公立学校进行审核,并根据其在读学生人数和年度预算一次性全额拨付经费。其中,“国际教育项目”(International Education Programmes)部门款项专门用于扩大学校的国际教育办学规模、加强师资队伍建设以及为国际学生提供更优质的学习服务和生活体验。此外,新西兰政府自2003年开始向提供国际教育的各类机构征收“出口教育税”(Export Education Levy),并将该笔税费用于加强新西兰国际教育的海外宣传,支付国际学生的管理、服务、申诉和理赔费用,创新国际教育产品与服务等。

在签证支持方面,新西兰不断放宽学生签证要求和简化签证申请程序,根据国际学生的年龄、付费方式、学习内容、学习时长等资格标准设置了多种签证类型。例如,18岁以下的儿童可以根据其监护人的签证状况申请“受抚养子女学生签证”,学习时长在6个月以内的国际学生可以申请“访客签证”,接受职业培训的国际学生可以申请“学生与实习生工作签证”等;而针对年满18岁的国际学生,主要设有“付费学生签证”“交换学生签证”“外国政府支持的学生签证”等。在此基础上,新西兰政府于2015年推出“学生通路签证”(Pathway Student Visa),持有该签证的国际学生可以在3个连续的课程阶段注册就读,期间无须再更换签证,签证最长有效年限为5年[21]。

在国际学生兼职工作方面,新西兰自2007年起将国际学生每周最长工作时间增加至20个小时,并对不同类型国际学生的工作时长进行了详细规定。例如,年满16岁的中学生在获得父母、校长的书面授权后可以进行兼职工作;本科阶段的国际学生可以在上学期间进行兼职工作,在法定假期进行全职工作;研究生阶段的国际学生兼职工作不受限制[22]。2018年,新西兰移民局公布学生毕业后工作签证的改革方案,规定本科及以上学历的国际毕业生和符合《技能短缺清单》(Skills shortage Lists)相关规定的技术型人才可获得最长3年时间的工作签证,其伴侣和子女也可申请相应的家庭签证[23]。

为使各项国际教育战略和优惠政策能落到实处,新西兰对各部门的权责进行了明确划分。教育部主要扮演领衔统筹的顾问角色,为国际教育机构和学校的战略发展制定总体方针,同时也负责教育出口税的管理和使用;商业、创新与就业部以及新西兰移民局主要负责国际学生的签证、工作和移民事项,对劳动力市场的需求进行跟踪和评估,通过制定和调整签证、工作、移民方面的政策吸引国际学生;学历评估局主要负责评估国际学生的学历框架与学历资质,通过课程监测、外部评估、审核调查等方式提升国际教育的供给质量;国际事务与贸易部主要负责与其他国家建立联系,促进教育出口事业的繁荣发展[24]。新西兰各部门机构紧密围绕国际学生的需求协调分工、通力合作,逐步构建和完善国际学生的财政支持体系、组织管理体系、质量保障体系以及服务供给体系。

(二)注重国际教育宣传推广,打造良好留学品牌

一个国家的教育品牌与教育形象是影响国际学生留学选择的重要因素之一。随着国际学生规模的不断扩大,新西兰吸引生源的目光也从亚太扩展到世界其他区域,其国际教育多样性得到了极大提升。《新西兰国际教育战略(2018—2030年)》提出,新西兰的国际教育旨在培养思想开阔、眼光长远的国际化高端人才,为此必须消除不同国家与地区之间的隔阂,与拥有不同文化背景的国际学生建立持续终生的牢固关系[20]。

为打造具有广泛认可度的国际留学品牌,新西兰政府高度重视海外的宣传与推广工作,主要措施包括以下五方面。第一,确立优先发展区域战略,与亚太、中东和欧美地区国家保持良好的合作伙伴关系,形成稳定的国际学生来源。第二,在海外设立官方的留学宣传机构,新西兰在“教育出口创新计划”的行动框架下设立驻外留学教育办事机构,并在北京、华盛顿、吉隆坡、布鲁塞尔等核心城市的大使馆下设置“教育参赞”(Education Counsellor)职位,向潜在的国际学生宣传和解读最新优惠政策。第三,充分发挥民间中介机构的宣传推广作用,构建本土教育机构与国际学生之间的沟通桥梁。2014年,新西兰教育国际推广局颁布《受新西兰教育国际推广局认证的留学中介计划》(Education New Zealand Recognised Agency Programme),为符合标准的留学中介机构提供多方面支持,申请通过的中介机构不仅可以在官方的社交媒体渠道上进行宣传,还可以参与官方发起的各类海外推广与业务发展活动[25]。第四,持续加强与其他国家与地区间的文凭与学历互认,使国际学生毕业后拥有更多的选择机会和更强的国际竞争力。新西兰先后于2007年签署《欧洲高等教育领域文凭互认协议》(Convention on the Recognition of Qualifications Concerning Higher Education),2010年建立“新西兰资格框架”(The New Zealand Qualifications Framework),不断推动新西兰的学历结构从本土走向国际,与50多个国家和地区的学习成果认证、累计和转换框架形成有效衔接[26]。第五,积极推动国际教育行业创新,提升新西兰在留学生中的比较优势。面对竞争日益激烈的国际教育市场,新西兰于2020年启动“未来焦点计划”(Future Focus Programme),专注于推动国际教育传统工作方式的变革,以创新的产品开发、营销模式、管理技术以及多样化的交付方式提升新西兰国际教育的国际竞争力[27]。

(三)全面提高国际教育质量,关注国际学生收获感

新西兰将提升教育质量置于国际教育战略的突出位置,《新西兰国际教育战略(2018—2030年)》提及的三个核心发展目标都与国际教育质量紧密相关。新西兰承诺为所有国际学生提供发展知识、技能和能力的充足机会,使所有国际学生都获得极佳教育体验,进而将国际教育真正建立为新西兰高质量、高价值的支柱产业。

为给国际学生带来更多的收获感,新西兰政府主要采取了以下措施。第一,坚持加强教育基础设施建设,改善国际学生的学习生活环境。新西兰教育部于2020年发起“全国学校重建计划”(National School Redevelopment Programme)和“学校物业战略”(The School Property Strategy),计划分批次向600余所教育基础设施薄弱的公立学校拨款,在未来10年内加速完成各级各类学校的硬件升级[28]。第二,提升本土学校办学水平,丰富国际教育相关资源。新西兰自2014年后开始聚焦提高本土学校的办学绩效,要求加快构建以学习者为中心的教育环境,通过多部门联动促进国际教育项目审批与认证、构建新西兰大学教育联盟、协同进行国际课程开发、推进教学资源共建共享等方式拓宽新西兰国际教育交流合作的平台与渠道。第三,不断推进教师队伍建设,提高教师专业教学能力。对内,新西兰积极加强本土教师专业培训,着重强调对本土教师双语教学和跨文化教学能力的培养;对外,新西兰接连发起“教师供应倡议”(Teacher Supply Initiatives)和“教学优先计划”(Teach First NZ Programme)等教师招聘计划,同时专门设立“招聘、留任与责任国家基金”(Recruitment, Retention and Responsibility National Fund),以此在国际市场中吸引更多具有专业对口知识的出色教师。第四,完善国际教育质量保障机制,加快构建教育质量评估体系。针对各级各类高等机构,新西兰学历资格评审局颁布了“评估质量保障框架”(Evaluative Quality Assurance Framework),从进入流程、保持质量、外部评价与审查、管理风险四个维度对高等教育机构进行监督评审[29]。据2021年的统计数据显示,新西兰国际学生中顺利取得培训证书的人数占比从2015年的61.68%提升至66%,本科教育完成率也从2015年的62.29%提升至71%,硕士和博士教育完成率分别达到86%和82%[30]。第五,建立针对国际学生的长期追踪机制,重视收集国际学生的反馈信息。新西兰教育局定期对国际学生的留学体验进行满意度调查,并根据调查结果制定和调整下一阶段的国际教育政策重点。据《2019年新西兰国际学生体验调查报告》(New Zealand International Students Experience Survey Report 2019)显示,88%的国际学生认为在新西兰留学期间的整体体验是积极良好的,86%的国际学生表示愿意将新西兰作为理想的留学目的地推荐给他人[31]。

(四)实施国际学生福祉战略,增强国际学生满足感

为使国际学生感到受欢迎、安全、健康和享受,新西兰政府于2017年宣布实施“国际学生福祉战略”(International Student Wellbeing Strategy)。该战略提出,在经济福祉方面,为国际学生提供有力的财政支持和充足的兼职机会,使他们能够自力更生地学习和生活;在教育福祉方面,提高国际教育教学质量,为国际学生未来的就业选择提供最佳支持;在健康福祉方面,加强治安管理,减少暴力犯罪事件,建立以国际学生为中心的医疗保健体系,提供及时、优质的心理健康咨询服务;在包容性福祉方面,加强新西兰学校和社会的整体包容性,既重视和尊重国际学生的文化背景,又积极引导国际学生融入就读学校和当地社区之中[32]。

国际学生福祉战略的参与主体丰富、涉及内容广泛,为新西兰推进国际教育服务改革、优化国际学生留学体验提供了重要的行动框架。新西兰推进国际学生福祉战略的具体措施包括以下三点。

第一,在全国范围内遴选学生福祉项目,为其提供专项经费资助。新西兰教育部鼓励社会各界主动申报国际学生福祉项目,形成由国际教育部门的政府代表、教育机构代表、社区代表以及学生代表等组成的审评团队,并从出口教育税中拨出一部分资金作为项目经费。截至2020年,新西兰教育部已连续开启三轮项目遴选活动,通过了42项国际学生福祉项目,累计为新西兰各高校、培训机构和社会组织提供了近200万纽币的经费支持[33]。

第二,加强政府管理职能,为国际学生建立可靠信息渠道。新西兰在教育部下设“学生体验主任”(Director Student Experience)职能岗位,负责跟进与国际学生福祉相关的工作落实情况,同时还创建了“做好准备前往新西兰”(NZ Ready)、“欢迎来到新西兰”(Naumai NZ)以及“新西兰留学：生活与工作”(Studying in New Zealand： Live and Work)等网络信息平台,为国际学生提供出发前的准备、签证材料与程序、银行业务、当地法律法规、气候变化、文化习俗、医疗健康、外出旅游等方面的可靠信息。

第三,促进社会各界协同合作,提升针对国际学生的配套服务水平。新西兰政府鼓励各部门与当地警局、医院、社区等开展跨机构合作,共同为国际学生提供高质量的学习和生活服务。鉴于新西兰超过三分之二的国际学生都集中在奥克兰地区,新西兰政府专门创建了服务区域内国际学生的“奥克兰机构集群”(Auckland Agency Group)。2017—2018年,奥克兰机构集群与奥克兰地区的警察系统、医疗系统开展了一系列联合行动：加强市中心校园附近的灯光照明设施建设与治安巡逻;通过“国际学生警察大使计划”(Police International Student Ambassador Programme)宣传安全知识;帮助部分健康护理中心配备双语接待员;为亚洲国际学生提供远程医疗问诊和心理健康咨询服务等[34]。

(五)完善留学权益保障体系,提升国际学生安全感

如果说教育质量是吸引国际学生的“硬实力”,那么健全的权益保障体系就是吸引国际学生的“软实力”。早在2001年,新西兰政府就制定了《国际学生教育关怀行为守则》(The Code of Practice for the Pastoral Care of International Students),规定学校有义务为国际学生提供学习、住宿、医疗、保险以及法律咨询等服务,保障国际学生留学期间的人身安全[35]。2016年,新西兰进一步加大对国内教育机构的监管力度,重新修订并颁布了新版《教育(国际学生关怀)行为守则》(Education (Pastoral Care of International Student) Code of Practice),对教育机构在市场宣传、国际学生入学、合约签订、安全与福利、支持与服务、申诉与理赔等10个方面所需遵守的条例进行了详细说明。行为守则的主要内容包括：第一,净化教育市场环境,确保教育机构为国际学生提供清晰、准确、真实的留学信息,并根据国际学生未来的职业倾向,尽力帮助其做出合理选择;第二,加大教育市场监督力度,规范国际学生的录取和注册程序,敦促教育机构依法签订和执行教育合同,确保意外发生时国际学生的经济不受损失;第三,建立针对合同争议或财务纠纷的申诉渠道和受理机构,确保相关问题能够获得公平、及时、合理的处理;第四,提升教育服务质量,为国际学生营造安全舒适的学习和生活环境[36]。

除此之外,新西兰政府还为保护国际学生的经济权益设计了具体可操作的制度。《学生费用保障政策》(Student Fee Protection Policy)规定,如果国际学生因故无法完成学习,教育机构必须根据已学习时长与总学习时长的比例退还学费。国际学生可通过“延期付款”(Deferred Payment)、“信托账号”(Trust Accounts)、“银行担保”(Bank Bonds)以及“基于学生的保险”(Student-based Insurance)等多种付款方式获得学费保障[37]。如果国际学生对教育质量或教育服务不满,还可以直接向相关负责机构申诉。例如,新西兰教育部下属的教育督察室(Education Review Office)主要负责中小学阶段的教育质量保障,新西兰高等教育委员会和大学校长委员会等主要负责高等教育阶段的教育质量保障,新西兰学历评估局主要负责技术学院和私立教育机构的质量保障。为更好地便于国际学生维权,新西兰政府于2016年设立独立运行的申诉和仲裁机构“学生投诉处”(iStudent Complaints),专门负责解决国际学生与教育机构之间的合同争议与财务纠纷。

三、新西兰吸引国际学生的现实困境与未来趋势

近年来,新西兰不断加强吸引国际教育学生的政策引领与实践改革,由此取得了丰硕的成果,但也面临国际留学生市场竞争的日益加剧、经济利润增长乏力、风险抵抗能力不足等现实困境。对此,新西兰政府部门不断对现行政策进行经验总结和系统反思,并在此基础上设计出新的战略蓝图。审视新西兰一系列新的政策文件和改革措施,可以判断其吸引国际学生的未来趋势。

(一)新西兰吸引国际学生的现实困境

1.国际教育市场竞争日益激烈

近年来,世界各国围绕国际学生的吸引展开了激烈的竞争。一方面,作为传统主要留学地的英、美、澳大利亚等国家不断革新国际学生的吸引政策,在国际教育市场中一直保持着较高竞争力。另一方面,随着世界经济、文化中心的逐渐转移,国际学生不再仅被少数几个国家吸引,而是在更大范围的多数国家学习。非传统留学国家正在不断崛起,日益成为备受国际学生青睐的留学目的地。例如,中国于2010年出台的《留学中国计划》以及2013年发起的“一带一路”倡议等,均有效提高了中国在国际教育市场中的地位。马来西亚于2013年发布《2015—2025年马来西亚高等教育蓝图》(Malaysia Education Blueprint 2015—2025 (Higher Education)),明确提出要构建区域高等教育枢纽,提升高等教育国际知名度。马来西亚高等教育部部长在2018年进一步提出,到2020年招收国际学生20万人、2025年招收国际学生25万人的发展目标[38]。除国家层面的竞争外,跨国教育机构、教育公司等也日益重视国际教育市场的开发,进一步改变了国际教育服务的供给方式。例如,皮尔森集团(Pearson Group)与世界各地的学校、大学和雇主展开合作,积极利用数字技术推动国际教育内容、教学和评估的创新转型,每年为超过340万名国际学生提供培训服务[39]。面对日趋激烈的外部竞争,新西兰要保持对国际学生的吸引力,就必须进一步扩大国际教育领域的相对优势,不断提升国际教育的质量水平。

2.优质服务与经济收益难以兼顾

凭借优质的教育服务、健全的权益保护体系以及对国际学生福祉的高度重视,新西兰在国际教育市场中树立了良好的品牌形象,也由此吸引了大批国际学生。近年来,新西兰招收国际学生的数量不断增多,国际教育的总体规模逐渐扩大,但相应的经济收益却没有得到同步提高,新西兰政府困扰于为国际学生提供优质服务与确保经济收益的两难问题。造成这种情况的原因有以下三点。第一,新西兰高层次学习阶段的国际学生数量较多,海外宣传成本、教师聘用成本一直居高不下,并且新西兰政府针对博士阶段的国际学生采取“与本国学生同等待遇”的学费优惠政策。据2019年的统计资料显示,在新西兰的大学中攻读学位的国际学生约3.4万名,其中博士研究生占比约为15%,这部分国际学生不仅无法贡献收益,每年还需要政府、学校提供额外的经费补贴[40]。第二,针对国际学生的学习支持和生活配套服务等支出抵消了相当部分的经济收益。为确保国际学生具有良好的学习和生活体验,新西兰在饮食、住宿、医疗保健、权益保障等方面付出了巨大的人力成本,提供了近5万个专门支持国际学生的工作岗位[41]。第三,国际学生的地区性分布结构失衡,造成新西兰区域经济和人口增长扭曲。据2018年的统计数据显示,奥克兰地区的国际学生数量高达7万余名;而南地、尼尔逊以及霍克湾等地区的国际学生数量仅有不到2 000名,经济收入仅占当年总收入的7%[42]。如何在保障国际学生教育质量和服务水平的同时提高经济收入,推动促进国际教育可持续发展,这是新西兰亟待解决的一大难题。

3.国际教育风险抵御能力不足

尽管国际教育已成为新西兰社会经济发展最重要的战略领域之一,但其国际教育的支持保障体系仍有待进一步优化,尤其是在风险抵御方面存在诸多不足。长期以来,新西兰国际教育较多依赖于几个特定国家,中国、印度、马来西亚等亚洲国家是其最主要的国际学生来源国,但随着这些国家逐渐从原本的国际学生输出国转变为吸收国,新西兰开始面临国际学生逐渐流失的问题。同时,这种依赖于少数国家的状况也不利于新西兰教育资金的稳定流动,一旦遭遇资金短缺,就会带来难以预料的系统性风险。除此之外,2019年底新型冠状病毒大流行所带来的冲击也暴露了新西兰国际教育系统风险抵御能力的不足。一方面,新西兰教育系统缺少应对大规模传染性疾病的应急预案,在线教育技术短板与教师网络教学能力的不足使国际学生在较长时间内难以正常学习;另一方面,新西兰国内的教育市场过度依赖国际教育,在国际学生数量锐减的情况下出现了大量国际教育私立院校破产和员工失业的现象。相关新闻报告预估,新西兰的国际教育规模及其经济价值想要恢复至疫情前的水平,至少需要花费10年左右的时间[43]。

(二)新西兰吸引国际学生的未来趋势

1.全面优化吸引国际学生的配套政策

21世纪以来,新西兰日益将国际学生的吸引政策纳入国家总体国际化战略之中,不断加强政府对国际教育发展的规范引领作用,相继颁布了《国际教育领导声明》《新西兰国际教育战略(2018—2030年)》等纲领性战略文件以及《教育(国际学生关怀)行为守则》等配套政策。面对新型冠状病毒大流行的冲击,新西兰政府成立了专门的“疫情复苏与应对基金”(COVID Recovery and Response Fund),并于2020年发布了《国际教育战略复苏计划》(International Education Strategic Recovery Plan),提出由疫情复苏与应对基金出资5 160万纽币,分别用于扩大海外宣传活动、支持私人培训机构发展、加强对国际学生的关怀以及开发面向未来的教育服务,以此为后疫情时代的国际教育行业提供创新支持[44]。2022年,新西兰教育部就后疫情时代的国际教育发展战略展开磋商,随即发布《2022—2023年成就预期声明》(Statement of Performance Expectations 2022—2023)、《2022—2026年意向声明》(Statement of Intent 2022—2026)以及《2022—2030年国际教育战略》(International Education Strategy 2022—2030)等一系列文件,对未来新西兰国际教育在短、中、长三个时期内的战略发展做出统筹安排。在短期目标上,新西兰将尽快打通国际学生的流动渠道,帮助国内各类国际教育机构进行资源重整和能力建设,开发新的国际教育交付模式,从而使新西兰国际教育重新与世界接轨[45]。在中期目标上,新西兰将根据不断变化的全球形势对国际学生的签证、兼职、出入境管理、毕业后工作以及移民政策等进行全面优化,以此吸引更多国际学生赴新西兰留学[46]。在长期目标上,新西兰将进一步为国际学生提供卓越的留学体验、留学福祉以及世界一流的服务支持,通过跨部门、跨行业的联动合作深度挖掘国际教育在经济、社会文化、国际关系等方面的多重价值,建立一个高质量、高价值、更具弹性和韧性的国际教育体系[47]。

2.采取更加多元的国际学生吸引策略

为给国际教育的恢复和重建注入新的活力,新西兰政府将采取更加多元化的国际学生吸引策略,具体包括以下四点。第一,加强对国际教育市场未来趋势的分析研判,依托现有优势开展海外宣传与推广活动,打造新西兰国际留学品牌。新西兰把重返国际教育图版和提升自身在国际教育市场中的知名度作为短期内最重要的发展目标之一。为实现这个目标,新西兰将进一步提升职能部门对国际市场风向的信息洞察与情报收集能力,积极利用全球合作伙伴关系增强品牌效益,“让全球范围内的国际学生知道,高质量的教育体系再次向所有人开放”[48]。第二,扩大国际学生招生范围,摆脱对单一生源国家的过度依赖。一方面,国际市场的拓展与海外宣传政策相契合,新西兰政府将短期内的推广重点放在中国、美国、德国、日本、韩国、泰国、印度、巴西、越南、哥伦比亚10个国家,未来还将覆盖更多的国家和地区。另一方面,新西兰政府正在借助现代信息技术手段开辟离岸教育的新途径,使国际学生在本国也能获得优质的教育体验。第三,针对不同国际学生群体制定更加多样化的奖学金政策。新西兰的奖学金政策将与国际教育战略、人才吸引战略保持高度一致,更加强调国际学生的文化多样性,同时加大对特定区域、国家的学生与高水平学术型、技能型人才的资助力度。第四,着力为国际学生提供更加优质丰富的教育产品和服务。新西兰正在计划启动一揽子灵活的种子资金,专门用于国际教育产品和服务的创新开发。同时,政府部门还将推动区域发展机构和国际教育机构形成联动机制,确保教育、移民和劳动力市场的相关政策能对国际学生产生积极影响。

3.推动国际教育内涵式可持续发展

新西兰将促进国际教育内涵式和可持续发展放在未来政策改革的突出位置,具体措施包括三点。第一,推动新西兰国际教育内涵式发展。《2022—2030年新西兰国际教育战略更新草案》(The Draft Refresh of the New Zealand International Education Strategy 2022—2030)强调,要为新西兰国际教育开发新的未来,优先考虑国际学生的福祉并为其提供优质且有保障的学习机会,以此吸引更多寻求国际认可资格的学生;重视教育公平,缩小不同区域、院校之间的差距;重视将所有学生培养成可以跨越文化和国界来学习、工作以及生活的全球公民[49]。第二,加强新西兰国际教育系统的稳定性,增强政府部门组织运行的弹性及其风险应对能力。新西兰政府正着手建立国际学生从录取到毕业全程的动态跟踪机制,通过增强行政部门的管理弹性,促进私立教育机构、企业、银行以及基金会等社会组织协同治理等措施,提升国际教育行业对财务风险、安全风险、重大灾害风险以及其他未知风险的抵御能力,确保国际教育的可持续发展。第三,推进新西兰国际教育的数字化建设。新型冠状病毒大流行期间所暴露出来的技术短板使新西兰政界和学界意识到教育技术储备的重要性。为弥补国际教育数字化建设的不足,新西兰政府在《国际教育战略复苏计划》中提出,加快推进针对国际学生的一站式数字平台建设,为其开展网络在线学习辅导、获取数字资格证书等提供便利。未来,新西兰政府还计划进一步统筹政府其他部门的行政资源,将签证系统、出入境管理系统、工作系统等整合形成一个统一的数字平台,使国际学生获得更好的学习和生活体验。