海关风险管理的国际实践与中国对策

王雅丽

习近平总书记指出:“我们必须始终保持高度警惕,既要高度警惕‘黑天鹅’事件,也要防范‘灰犀牛’事件”,(1)习近平:《提高防控能力着力防范化解重大风险 保持经济持续健康发展社会大局稳定》,《旗帜》2019年第2期。“必须强化风险意识,牢牢守住不发生系统性风险的底线”。(2)《千秋伟业强基石——关于实现中华民族伟大复兴的重要保障》,《人民日报》2021年9月14日,第5版。海关处在维护开放安全的第一线,全面贯彻落实总体国家安全观,须坚持底线思维,增强风险意识,严格发挥职能作用,为促进高水平开放高质量发展贡献海关力量。进入新发展阶段,随着开放的大门越开越大,面临的安全风险和考验也越来越多。(3)倪岳峰:《发挥海关职能作用 助力加快构建新发展格局》,《中国海关》2021年第2期。例如,洋垃圾入境、外来生物入侵等重大风险给海关守护国门安全带来新的挑战。风险管理作为先进的管理理念和方法受到世界各国海关的普遍关注。自20世纪90年代起,美国、澳大利亚、荷兰、新加坡等发达国家海关,率先将风险管理引入海关领域,推进了海关管理的现代化进程。本文通过深入分析上述四个具有代表性的典型国家海关风险管理的内涵特点、运作机理,以期从相关实践经验中获得启示,为我国海关提升风险防控的精准性,有效防范化解重大风险提供有益借鉴。

一、文献综述

(一)风险管理

西方古典经济学理论认为风险是生产经营活动的副产品,经营性收入即为生产经营中所冒风险的补偿。(4)侯梦龙:《石家庄海关风险管理问题与对策研究》,燕山大学2019年硕士论文。国际标准化组织于2009年发布的ISO指南《风险管理术语》标准,将“风险”定义为不确定性对目标的影响。风险管理作为系统的科学方法,其理念源于避免不确定和损失的发生。1906年,美国US钢铁公司最早提出“安全第一”的风险管理理念。(5)刘钧:《风险管理概论》,清华大学出版社2013年版。海关风险管理是一项由实际工作驱动的研究。20世纪90年代以来,全球经济和贸易的发展使得世界各国面临海关严格执法与高效运作日益突出的矛盾,海关风险管理实践也随之丰富。(6)廖日卿:《海关风险管理制度国际比较研究》,上海人民出版社2021年版。各国关于海关风险管理的概述也不尽相同。例如,美国海关定义风险管理是识别不守法贸易对商贸、企业和社会造成最大危害的客观存在性或潜在可能性,以便集中投入管理资源的管理技术。澳大利亚海关定义为系统地运用风险分析技术,借助现代化手段,在确立风险管理战略目标、任务、对象、组织机构等主要内容的前提下,按照逻辑化的程式去识别、分析、评估、处置和控制风险,在此基础上进行科学决策,合理配置有限的管理资源,提高管理效益,完成既定的管理任务。(7)周斌:《海关风险管理研究》,中国海关出版社2008年版。《经修订的京都公约》定义风险管理是系统地运用管理步骤和实践,从中获取必要的信息,以确定物流和货物所含的风险;并从战略性、操作性、战术性三个层面概述海关风险管理。(8)海关总署国际合作司编译:《〈关于简化和协调海关制度的国际公约〉总附约和专项附约指南》,中国海关出版社2003年版。世界海关组织(World Customs Organization,简称WCO)《风险管理纲要》是指导海关开展风险管理工作的指南性文件。近年来,WCO根据全球海关面临的新形势、新挑战,更新了《风险管理纲要》。新版的《风险管理纲要》共包括两卷内容:第一卷侧重从理论层面,主要阐述了海关风险管理的外部环境、组织框架以及风险组织文化;第二卷侧重从实操层面,讨论海关作业层面的风险管理,涉及风险评估、风险分析和目标确定的工具,便于指导成员国海关进行风险分析处置及信息情报交流。(9)WCO,Customs Risk Management Compendium,https://www.wcoomd.org/en/topics/enforcement-and-compliance/instruments-and-tools/compendiums/rmc.aspx.

(二)总体国家安全观

总体国家安全观谋求的是构建集政治安全、国土安全等内容于一体的国家安全体系。2014年4月15日,习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次正式提出总体国家安全观。总体国家安全观是新形势下党中央对我国面临的各种安全问题和安全挑战的系统回应,是马克思主义时代化、中国化在安全领域的最新体现,标志着党和国家对国家安全问题的理论认识提升到了新的高度,具有系统性、全面性、持续性三个重要特征。(10)《总体国家安全观干部读本》编委会:《总体国家安全观干部读本》,人民出版社2016年版。坚持总体国家安全观,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,不仅是我国国家安全的指导思想,也为其他方面工作提供了重要的理论和方法论支撑,是有效防范化解重大风险的科学指南和根本遵循。(11)孙东方:《坚持总体国家安全观 防范化解重大风险》,《中国党政干部论坛》2020年第5期。总体国家安全观是对新时期国家安全工作基本理论和基本方略的科学总结,是人民的安全观、系统的安全观、发展的安全观,是推动构建人类命运共同体的安全观。(12)李永:《总体国家安全观视阈下提升海关风险防控能力研究》,《海关与经贸研究》2022年第3期。党的二十大报告坚持大历史观和总体国家安全观,推进国家安全体系和能力现代化已经成为社会主义现代化强国大战略的有机组成部分,是中国式现代化理论在安全领域中的具体展开。(13)赵可金:《推进国家安全体系和能力现代化的政治逻辑》,《东北亚论坛》2023年第1期。

二、海关风险管理是践行总体国家安全观的题中要义

(一)维护口岸安全是构建大安全格局的重要一环

国家安全工作是党治国理政一项十分重要的工作,也是保障国泰民安一项十分重要的工作。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持总体国家安全观,把国家安全贯穿到党和国家工作各方面全过程,着力构建大安全格局。海关处于守护国门安全的第一关,必须立足法定职责,主动服务国家战略发展大局,促进内需和外需、进口和出口的协调,为提高经济发展和人民健康水平,展现使命担当。

(二)加强口岸监管,保障各领域安全

当前诸多风险叠加,国际形势复杂多变。毒品、反宣、武器弹药走私、偷税漏税等传统安全防控任务依然艰巨,生物安全、信息安全等非传统安全威胁日益严峻。海关全面落实总体国家安全观,坚持底线思维,构建以风险管理为主线的国门安全防控体系。海关通过树立口岸安全理念,加强进出境环节实货监管,确保税收安全;维护口岸公共卫生安全,严格进出境动植物检验检疫监管和外来入侵物种口岸防控;强化进出口食品安全、商品质量安全监管,严厉打击走私违法行为;强化风险整体管控,统筹推进各领域安全;增强风险防控能力,守住系统性、区域性、行业性安全风险底线,以更精准、更有效的风险防控维护国门安全。

(三)着力防范重大风险挑战,实现发展和安全的动态平衡

发展和安全是一体之双翼、驱动之双轮。发展是安全的基础和目的,安全是发展的条件和保障。发展和安全的动态平衡是总体国家安全观的鲜明特色。实现高质量发展和高水平安全,需要在发展中更多考虑安全因素,着力防范重大风险挑战。海关坚决维护国门安全,不断提升风险防控效能,科学精准做好风险防控。近年来,针对特大走私等重大风险,海关总署持续开展国门利剑联合专项行动,加强对重点区域、重点领域、重点商品走私高压严打态势,切实防范化解重大风险。

三、中国海关推进风险管理建设的历史逻辑

(一)萌芽阶段(1978年—1997年)

改革开放后,我国对外贸易呈爆发式增长,海关监管工作逐渐面临压力。“人人过筛、票票查验”已经不适应形势的发展。20世纪80年代中期,中国海关在旅检渠道推行“红绿通道”验放制度;在货运监管中,实施限量随机抽查的作业方式。1994年,中国海关启动建立现代海关制度的理论研究,并组织研究和学习美国、荷兰、澳大利亚等发达国家海关的风险管理经验,从而为进一步开展风险管理奠定了思想和理论基础。1997年,风险管理作为首选的管理手段纳入我国海关战略规划。但从总体上说,这一阶段对海关风险管理的基本内涵、运作机制等还处于认识的层面。

(二)起步探索阶段(1998年—2002年)

1998年,全国海关关长会议作出建立现代海关制度的决定,提出海关改革与建设两步走发展战略。风险管理作为一种先进的技术手段,正式融入通关作业改革中,建立以风险判别为基础,集中审单、接单复核、现场验放的作业分流机制。1999年,在北京、天津等海关组织风险管理的试点工作,开发运行全国海关风险管理信息网。2001年,海关总署制定《建立海关风险管理体系框架方案》,主要直属海关成立专门的风险管理协调机构。2002年,时任中共中央政治局候补委员、国务委员吴仪在提高口岸工作效率现场会上的讲话中明确提出:“提高口岸通关效率,进一步深化口岸管理制度改革,积极采用风险管理等先进管理方式”。基于此精神,2002年,全国海关关长会议确定了尽快建立海关风险管理数据库及其操作平台的总体部署。在这个阶段,海关风险管理组织架构基本形成,风险管理技术逐步渗透到海关业务各领域,对提高管理效能和管理水平起到十分积极的作用。

(三)深入发展阶段(2003年—2007年)

2003年,海关总署提出全面建设现代化海关、实现建立现代化海关制度的第二步发展战略目标。通过全面推行风险管理工作会议,广泛宣传风险管理理念,全国海关对风险管理重要性的认识得到显著提高。2004年,建立风险管理委员会、风险中心、风险办三级事权机构。2005年,开展建立健全风险管理机制的试点工作。例如,建立上海海关风险分析与监控中心,加强业务风险和队伍风险的防控控制;加快通关、查验、估价、加工贸易核销四大领域的先行试点,建立“放”“控”“管”“评”为一体的监管作业模式。2006年,海关总署在全国海关推广风险管理平台2.0版本。2007年,全国海关关长会议提出探索建立全国海关风险参数维护管理中心建设的总体方案。这一阶段,海关风险管理作为一种先进的理念和技术,在建设“耳聪目明”的智能型海关建设中充当重要角色,使得各项改革和建设取得新的成果。

(四)加速发展阶段(2008年—2020年)

2008年,《中华人民共和国企业分类管理办法》出台,有利于中国海关从全球贸易供应链信息源中提取信息进行风险分析和评估,帮助企业获得更多通关便利,有效地缓解有限监管资源与进出口贸易量增长的矛盾,实现有效监管与高效运作的统一。2009年,海关总署启动分类通关改革试点,提出以风险分析为手段,对诚信守法企业的低风险报关单快速验放,提高通关效率。2014年,海关开始全面深化改革,依托“两个中心、三项制度”打造通关一体化格局,其中一个中心就是风险防控中心,并明确建立海关总署、直属海关两级风险防控中心,实施业务风险集中防控。2018年,在海关机构改革中,海关总署成立风险管理司,风险防控中心升格为风险防控局,形成了总署风险管理司统管、两级风险机构职能错位、优势互补的“1+3+42”风险防控体系。这一阶段,海关风险管理立足方法创新,注重协同治理,全力维护国门安全,在服务国家大局中发挥重要作用。

(五)高质量发展阶段(2021年—至今)

2021年至今,《“十四五”海关发展规划》(14)《“十四五”海关发展规划》,http://www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/zfxxgkml34/3789429/index.html.中规定,建立适应国家战略的供应链风险防控机制、区域风险防控协作机制和进出境管控机制,构建科学高效的风险监测预警体系、风险分析研判体系和风险处置体系。立足新时代新征程,紧扣智慧海关建设,充分有效发挥风险管理的重要基础作用,开展以供应链为单元的风险防控,整合公共卫生、生物安全、进出口食品安全、进出口商品质量安全等领域风险,推进货物、寄递、旅检、边民互市、特殊监管区域等风险防控全覆盖,逐步实现海关监管事前、事中、事后全链条有效贯通。

四、典型国家海关风险管理内涵特征对比

(一)监管理念方面,相关国家海关将风险管理作为促进贸易安全与便利的基础

9·11恐怖袭击是美国海关风险管理道路上的一道分水岭,在风险管理理念方面由着重对“进出口贸易管理”转向以“国家安全为第一、商业管理为第二”。与美国海关不同,澳大利亚海关通过践行“不干预”理念,构建良好的口岸营商环境。“不干预”并不意味放任不管,澳大利亚海关通过分析大量数据和历史经验认为,大多数进口商能够进行自我风险评估,遵守海关监管要求,因此应该少干预或不干预其贸易行为。荷兰海关明确风险管理是实现贸易便利与安全的基石,表明信用管理、服务意识、以风险为导向和合作是其四大核心价值观。新加坡在管理理念上,将风险管理与守法合规管理相融合,认为获得贸易便利应当以高度守法为前提,实施以企业为单元、将风险防控与海关业务管理深度融合的风险管理模式。

(二)监管方式方面,相关国家海关对重大风险采用分类、分层、分环节管理

美国海关结合近年来风险事件发生情况,开展风险因素排查,根据发生概率、危害程度等因素,进行风险评分,将风险隐患划分为1级低风险、2级中风险、3级高风险。通过评估当前复杂多变的国际局势,美国海关认为目前总体面临3级高风险威胁。(15)5-Step Risk Assessment Guide,https://www.cbp.gov/document/guidance/5-step-risk-assessment-guide.其中,主要面临的重大风险包括:恐怖主义威胁(3级高风险)、毒品及违禁物品走私(3级高风险)。澳大利亚海关通过总结近10年来全球发展及世界格局的变化,认为目前其面临的重大风险包括来自外部的非法移民入境、有组织的跨国犯罪、极端主义意识形态、恐怖组织、外国军事发展等,以及来自内部的人力、财力等资源约束等。荷兰海关根据对商品、贸易商、供应链的掌握情况,采取分层执法的理念,将货物流分为蓝、绿、黄三种情况,减少物流迟滞时间,精简行政执法成本,实现严格执法与贸易便利的平衡。其中,“蓝流”指的是对于未知经营者的货物流,荷兰海关基于风险选择和分析,在边境进行检查;“绿流”指的是对具有AEO资质的公司,荷兰海关暂对货物进行观察,在物流运输过程中,可能查验该AEO公司的合规合法性;“黄流”指的是智能和安全的贸易通道,荷兰海关基于对商品和公司的情况及大量数据分析,达到一种理想化通关的状态。新加坡海关从进出口两个环节确定防范重点,其中出口以履行国际协定义务、保障供应链安全、提升本国企业和产品声誉、促进出口增长为目的实施风险管理;进口以偷逃税、逃避贸易管制、虚假原产地申报等为风险管理重点。

(三)监管依据方面,相关国家海关将风险管理纳入到国家(地区)法律法规中

荷兰海关风险管理将《欧盟海关法典》作为其主要执法依据。《欧盟海关法典》第一编第四十六条“风险管理与海关检查”规定:风险管理应包括收集数据及信息,分析并评估风险,诊断并采取行动,并且根据国际、欧盟、本国的资源及战略,定期监控及审查该方法及其效果;海关当局应进行风险管理,区分海关应检查或监管货物的风险程度,并确定应进行海关检查的货物及地点;海关当局可执行任何他们认为有必要的海关检查,除随机抽查外,应主要以应用电子数据处理技术进行的风险分析为根据,建立共同风险管理框架等。(16)国家口岸管理办公室:《欧盟海关法典》,中国海关出版社2016年版。美国在法律层面,没有关于风险管理的规定,但有对风险管理的相关举措C-TPAT(Customs-Trade Partnership Against Terrorism),(17)Customs-Trade Partnership Against Terrorism,https://www.cbp.gov/border-security/ports-entry/cargo-security/CTPAT.在《2006年港口安全与责任法案》中对制度建立、合作方要求、违反规定的后果、申诉等方面做出规定。(18)Security and Accountability for Every Port Act of 2006,https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-109publ347/pdf/PLAW-109publ347.pdf.另外,美国《2015年贸易便利化及贸易执法法案》也对该制度做了补充说明。(19)Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015,https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/644.澳大利亚将该国风险管理的手段AEO制度上升到法律层面,但澳大利亚海关与新加坡海关没有在法律上对风险管理作出明确说明。

五、典型国家海关防范处置重大风险的举措比较

(一)AEO是相关国家海关防范风险的标配

美国海关通过与行业和私营部门建立经营者伙伴关系C-TPAT,防范供应链安全风险。美国海关通过C-TPAT与国际贸易相关方合作建立国际供应链安全管理系统,确保供应链从起点到终点的运输安全、信息安全和货物安全流通,阻止恐怖分子渗入。通过以通关便利等系列优惠待遇为条件,美国海关要求成员按照其制定的“最低安全标准”建立公司内部安全控制制度,自主规避安全风险。最初企业申请加入C-TPAT时,须与美国海关达成协议,以保护供应链、识别安全漏洞并实施特定的安全措施和最佳实践,并提供行动计划的安全配置文件,以调整整个供应链的安全性。澳大利亚诚信贸易商项目ATT(Australian Trusted Trader)由澳大利亚内政部和海关共同管理。(20)Australian Trusted Trader,https://www.abf.gov.au/about-us/what-we-do/trustedtrader.企业需针对国际供应链进行安全风险评估且要采取适当措施降低风险,并遵守相关规定,才能获得认证。企业获得认证后,可以获得相关益处,从而简化通关流程。荷兰海关AEO制度是其风险管理的重要手段。在通关环节中,荷兰海关通过风险分析筛选识别出AEO企业,将其申报信息进行分流,并给予相应的简化通关手续及便利,促进物流链流动,节省贸易成本。新加坡海关基于风险的贸易便利化的综合系统Trade FIRST,对企业概况、程序和流程、安全、库存管理、其他计划的特定要求、合规性进行风险评估,将便利程度分为基本、标准、中等、加强和高级。(21)Trade FIRST,https://www.customs.gov.sg/businesses/customs-schemes-licences-framework/trade-first.结合评估结果,同时根据贸易安全伙伴计划STP(Secure Trade Partnership)指南要求,确定企业等级。(22)Secure Trade Partnership,https://www.customs.gov.sg/businesses/customs-schemes-licences-framework/secure-trade-partnership-stp/#.

(二)相关国家海关均重视情报运用,但具体举措略有差异

美国善于整合资源,发挥强大的情报体系作用。美国海关情报与行动协调中心(Intelligence and Operations Coordination Center,简称IOCC)是美国海关各部门之间行动协调和信息共享的“一站式服务点”,以加强美国海关工作人员间的信息共享。美国海关情报与行动协调中心与运营部门及执法和情报合作伙伴共享情报。例如,美国海关通过加强与情报局、国家帮派情报中心(The National Gang Intelligence Center,简称 NGIC)合作,整合对美国构成重大威胁的帮派、移民、犯罪活动等情报,发挥情报精准制导作用,打击恐怖主义和跨国犯罪团伙。澳大利亚发挥情报主导作用,开展执法活动。由澳大利亚海关与澳大利亚国防军组成的多机构指挥部海事边境司令部,通过合理分配资源,阻止澳大利亚海洋领域的非法活动。澳大利亚海事边境司令部的情报中心通过对信息进行加工,最终形成情报,运用海事识别系统,监控船只;并充分利用澳大利亚海关和内政部下属机构澳大利亚联邦警察局提供的情报信息,识别未知风险。为便于履行边境保护职能,《澳大利亚海关法》规定所有往返澳大利亚的国际客运航空服务运营商必须提供相关信息。(23)国家口岸管理办公室:《澳大利亚海关法》,中国海关出版社2018年版。澳大利亚海关通过挖掘利用旅客数据,在打击恐怖主义、贩毒、欺诈、贩运人口和其他严重跨国犯罪等情况中取得重要成效。新加坡海关综合发挥情报作用,统一风险处置。新加坡海关广泛开展对外情报合作,内设情报处与风险评估处,两个处室可通过同一平台共享布控及案件办理等信息。海关风险管理部门与其他相关部门按照各自职责进行风险研判下达的布控指令,都汇集到海关或移民与关卡局(Immigration &Checkpoints Authority)的系统,统一实施处置,实现即决式布控。风险管理部门对于经研判需实施稽核查的,移交至情报与调查司相关处室处理。

(三)开展联合防控是相关国家海关防范风险的重要手段

美国国务院、美国海关等17个不同机构联合开展进出境货物风险评估,利用独立并不互联的数据库及信息系统,提供数据和信息支援,进行“联合诊断”。美国海关商业布控和分析中心通过促进信息共享并利用参与政府机构的集体资源来预防、阻止和调查风险事件,减少重复检查,提高执法效率。美国海关商业布控和分析中心共与12个联邦机构签署了谅解备忘录协议。在2020财年,美国海关商业布控和分析中心缉获了9382件存在安全风险的商品,国内总价值超过2160万美元。(24)Priority Trade Issues,https://www.cbp.gov/trade/priority-issues.澳大利亚与新西兰执法部门针对摩托车黑帮团伙发起国家特别行动组墨非斯联合倡议;与澳大利亚联邦警察局及各州、领地警察开展系列协调搜查活动,并将所获情报通过澳大利亚刑事情报委员会(25)The Australian Criminal and Intelligence Commission(ACIC)是澳大利亚联邦政府于 2016 年 7 月 1 日成立的执法机构。它具有专业的调查能力,维护国家信息共享系统;ACIC 总部位于澳大利亚首都,该机构在每个州和北领地都设有地区办事处。ACIC 还在国际上部署官员,并在跨国刑事调查中与执法和刑事情报机构密切合作。的情报协调中心与所有执法机构共享。澳大利亚海关卡德纳特遣部队通过与公平申诉委员会、澳大利亚刑事情报委员会、澳大利亚联邦警察局、澳大利亚证券与投资委员会、澳大利亚税务局、澳大利亚交易报告与分析中心、澳大利亚州和领地警察合作,发挥各自领域内的职能优势及主体作用,使得联合行动产生乘数效应,力求最大限度提高执法效果。澳大利亚海关成立“非法烟草调查工作组”,(26)非法烟草调查工作组(The Illicit Tobacco Taskforce,简称ITTF)于2018年7月1日成立,是个多机构领导工作组。利用联邦检察办公室、澳大利亚税务局等专业知识,打击非法烟草贸易,确保税收安全。澳大利亚海关还积极参与国际合作,与太平洋打击跨国犯罪组织联合开展缉毒行动。荷兰海关将协作作为四个核心价值观之一。在国家内部合作方面,基于平等和透明的沟通机制,荷兰海关通过海关商务咨询机构与物流链各个环节的企业代表进行定期沟通交流;与荷兰食品和消费品安全局、卫生保健检查局合作,禁止或仅在遵守某些条款和条件的情况下允许某些商品进出荷兰,还与商界及其他执法机构一起讨论欧盟内货物跨境流动涉及IT系统的变化、立法实施期等。通过与学界合作,荷兰海关围绕提高国际供应链的安全性及风险分析算法,开发相关软件。在国际合作方面,荷兰海关在国外设代表处,充当国际调查信息交流的联络人,反馈商界需求。荷兰海关致力于加强内外部合作,在生产和分销基地监测和拦截违禁品,在打击毒品方面查验命中率极高。新加坡通过政府多部门协同一体化的管理方式,共同实现使贸易便利、公平和安全的目标。新加坡海关是口岸管理的主要负责部门,其他相关单位各有侧重协同管理。例如,新加坡海关监管内容包括税收征管、贸易文件处理、贸易安全和便利化及知识产权边境保护等;新加坡移民与关卡局负责进出境货物、行李物品、车辆等通关检查及移民和登记服务;新加坡国家环境局负责口岸卫生监管等;新加坡食品局负责进口食品的检验检疫;新加坡国家公园局负责进口动物、植物及其产品的检疫;新加坡卫生科学局负责进口药品、医疗健康产品、化妆品的检验等。

(四)相关国家海关在运用高新技术精准锁定风险方面,水平各异

为进行科学高效的风险分析,美国海关于2002年开发使用了“全球自动布控系统”,处理各种数据信息,实现系统与人工甄选相结合的作业模式。美国海关通过不断优化自动商业环境系统,为参与国际贸易的各方提供“单一窗口”。此外,美国海关使用简化抵达机制,通过生物特征快速准确地验证旅行者身份、检索旅行者记录,免除如文档扫描和指纹捕获等耗时较多的程序,降低病原体传播风险。澳大利亚海关运用一体化货物通关系统,处理进口和出口申报的电子通关系统。对于贸易频繁的公司或经常出入境的个人,可以采用电子数据交换和海关互动两种选择方式通过一体化货物通关系统,向澳大利亚海关传输信息。(27)Integrated Cargo System,https://www.abf.gov.au/help-and-support/ics/integrated-cargo-system-(ics)/using-the-ics/communication-with-the-department.澳大利亚海关还会根据实际情况,适时动态修改并签发关键风险参数,增强风险识别度。再者,澳大利亚农业、水利和环境部所属的生物安全进口条件系统,(28)Biosecurity Import Conditions system (BICON),https://www.awe.gov.au/biosecurity-trade/import/online-services/bicon.提供进口货物相关信息的检索功能,进口商通过该系统,能够自主规避相关风险。荷兰海关秉承创新理念,不断更新技术来应对不断增长的货物量,重视风险数据分析,发挥检测技术作用,不断更新扫描仪算法,重视货物跨境流动方面的相关问题,研究分布式账本技术(包括区块链)等最新科学进展。荷兰海关所有申报流程均实现无纸化和自动化,是全球唯一实现植物进出口数字证书的国家。相比之下,新加坡海关参与的东盟海关过境系统是一个计算机化的海关过境管理系统,目的是为在东盟内跨境陆路运输货物的企业提供服务。通过该系统,贸易商只需办理一次海关手续,就可实现在相关东盟成员国之间自由运输货物。

六、启示

当前,世界正经历百年未有之大变局,进入新的动荡变革期,经济全球化遭遇逆流,国内经济发展和外贸面临前所未有的风险挑战。从中国海关实际出发,坚定不移贯彻总体国家安全观,深入思考海关面临重大、系统性风险,加快海关现代化进程,为更好履行维护国门安全的职责使命,提出以下启示。

(一)监管理念层面

1.始终坚持把防范化解重大风险摆在突出位置

当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期,各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多,其中重大风险包括经济、政治、意识形态、社会风险以及来自国际各方面的风险等。面对新时期安全风险形势新情况新特点,既要有防范风险的先手,也要有应对和化解风险挑战的高招,处理好预防为主和底线思维的关系,提高风险预见、预判能力,力争把可能带来重大风险的隐患发现和处置于萌芽状态,把通关便利建立在更加安全的基础之上,牢牢守住安全发展底线,以高水平安全保障高质量发展。

2.进一步完善风险管理执法评估机制

优化口岸风险管理的执法水平,需要定期对政策落实效果进行评估。通过完善风险管理审计机制,评估口岸风险管理的执法水平。借助企业调研等大数据分析方式,衡量风险管理政策执行效果。优化监管资源配置,统筹动、卫、食、商各业务条线风险点,分关区、分领域规范化、科学动态设置绩效评估指标,实现风险业务规范化、精细化管理。开展执行情况督导检查,加强量化考核,强化风险意识,防范执法风险和廉政风险。

(二)监管方式层面

1.强化科技创新应用

依托5G等新技术,加快推进信息化系统建设,在确保安全的前提下,统筹各部门资源,打破部门间信息壁垒,建立综合性大数据池,实现分析建模、快速甄别与在线作业的有机融合,强化风险管理信息化支撑作用。推动建立集税收安全、生物安全、食品安全、商品质量安全等一体化风险防控体系,充分发挥先期机检、智能审图、风险研判、边境围网的联动效应,建立覆盖国内末端的全链条商品监管机制,将防控链条向后续拓展,提升风险防控覆盖面和精准度,优化查验作业模式和考核机制,提高查获率。

2.探索建立情报体系网络

汇集多渠道数据信息,建立情报共享平台,丰富情报联合研判机制,提高布控精准性,助力智慧海关建设。根据各属地情况,探索建立基于供应链的风险情报信息收集站点,按照“以点带面”的思路推动建设口岸情报信息网。构建资源互联互通机制,拓宽情报信息来源,联合研判国内外商品动态、走私动向、价格波动等方面的信息,实现数据实时共享。

(三)监管保障层面

1.加强风险管理法治保障

建设中国特色社会主义现代化海关,不仅需要对标国际海关先进经验,进一步完善风险管理体制机制,也需要修炼内功,提升风险管理的法治地位。在法律层面,可明确海关可执行的有必要的海关检查,根据国际、国内标准识别和评估风险并制定必要的应对措施。在业务层面,科学划分海关检查或监管货物的风险程度,创新监管制度、管理模式和方法技术,依据海关风险管理高质量发展的战略规划,定期更新重点查验领域。

2.加强风险领域人才队伍建设

探索构建企业风险管理调查员制度,精准企业画像,统筹权衡AEO企业协调员与风险管理调查员的关系,链条式分析挖掘企业数据。加强风险收集与研判等专业人才培养,合理调配人力资源,确保专门力量负责海关内外情报工作。建立多方参与的风险防控专家委员会,为分析布控和领导决策提供可靠支持。通过发挥专家作用,开展对口帮扶与经验交流,解决我国海关风险管理发展不平衡不充分的问题,提升风险管理队伍综合能力建设。

3.扩大风险管理国际合作朋友圈

为保障产业链、供应链稳定,以“智慧海关、智能边境、智享联通”理念为引领,推进与世界海关组织的战略对接,拓展与“一带一路”国家开展合作交流,共同践行国际公约承诺。与RCEP成员国合作建立类似东盟海关过境系统的通关一体化平台,强化风险防控整体合力。通过世界海关组织等国际组织平台,推广自主研发的风险技术,深化贸易安全和通关便利化合作,扩大海关风险管理国际合作范围。