环境标准在生态环境损害责任认定中的效力研究

李 晓

(河海大学，南京 211100)

前 言

《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第七编第七章“环境污染和生态破坏责任”中规定了两种生态环境责任，一是对私益进行救济的环境侵权责任，二是对生态环境本身进行救济的生态损害责任。其中，《民法典》第1234、1235条在设立生态环境损害责任的构成要件时使用了“违反国家规定”的表述，而“国家规定”不仅包括违反法律、行政法规的规定，也应该包括违反部门规章和地方法律的规定，以及违反司法解释的规定等[1]。环境标准作为国务院生态环境主管部门和省级人民政府依法制定的技术要求，以及判定损害发生的重要依据，理应在“国家规定”的范围内，然而在此前学界的讨论中，主流观点认为企业排污行为是否超过污染物标准只是其承担行政责任的依据，不应成为其承担民事责任的依据[2]。在传统侵权法的理论中，环境侵权的成立要件并不包括“过错”及“违法性”，将污染物排放标准作为环境污染侵权行为过错程度的评价依据之论断无异于将“违法性”纳入环境侵权的成立要件，并不符合环境侵权责任的解释路径。

因此，在《民法典》的背景下，本文围绕环境标准在生态环境损害责任中的效力，从不同污染类型中环境标准效力入手，解析环境标准在生态环境损害责任中具体效力体现，并划分环境标准在生态环境损害案件中的效力层级，尝试构建环境标准在民法典背景下的效力框架，为环境标准在环境司法中的统一适用提出切实可行的建议。

1 不同污染类型下环境标准对生态环境损害责任认定的效力

生态环境损害责任属于特殊的环境侵权责任，在《民法典》出台前，《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称侵权责任法)规定环境侵权适用无过错责任的归责原则，对于行为要件的要求仅仅需要证明污染排放行为的存在，而对其是否造成生态环境损害或者人身财产权益的损害在所不问。生态环境损害责任对于“违法性”要件的要求看似为环境侵权的成立限缩了范围，降低了环境保护的力度，事实上，尽管我国实体法层面并没有明确指出对“违法性”要件的要求，但在某些特定类型的污染案件中，环境侵权责任的认定就出现了从特殊侵权向一般侵权逃匿的现象[3]。

因此，讨论环境标准在生态环境损害责任认定中的效力，首先要对案件的污染类型进行划分。在环境科学的语境下，物理性污染是指在人们日常的生产生活中，环境要素中的物理要素在环境介质中的含量和浓度超过适宜的范围所造成的污染类型，具体的物理环境要素主要包括噪声、光、放射性辐射等；化学性污染是指在环境介质中排放化学物质造成的污染，其中的化学介质不仅包括酸碱等无机污染物，也包括烃类、酯类等有机污染物等造成的污染；生物性污染则是环境介质中的病原体和变应原等污染物超过一定浓度导致的污染。此种污染类型的划分不仅是自然科学理论中研究污染控制的基础，也应该成为环境法学研究中对环境侵权进行类型划分的基础。在法学研究的语境下，拟制型污染指的是物理性污染，实质型污染指的是化学性污染和生物性污染，与此相对应的环境侵权类型也可以根据污染类型的不同分为拟制型污染侵权和实质型污染侵权[4]。

1.1 拟制型污染中环境标准对生态环境损害责任认定的效力

1.1.1 环境质量标准对结果要件的效力

在拟制型污染领域(又称不可量物污染)，污染的定义是根据相应的环境质量标准确立的，据此，陈伟提出环境质量标准才是鉴定环境侵权案件中损害结果的关键[5]，然而不同语境下，环境质量标准的侵权法效力不能一概而论。在生态环境损害责任的构成中，鉴定损害与污染行为的判断是两个不同的构成要件，即环境质量标准可能对生态环境损害事实的鉴定造成影响，但环境质量标准不达标只能是结果，而不能是行为，在语义上不能证明污染行为“违反国家标准”。此外，鉴定生态环境损害的前提条件是确定基线，超标(此处的“标”指的是环境质量标准)并不是造成生态环境损害的判断依据。《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》(GB/T 39791.1—2020)给出确认基线的方法共有四种，其中包括标准基准，且当标准和基准同时存在时，优先适用环境质量标准；当缺乏适用的标准或基准时，可参考国外政府部门或国际组织发布的相关标准或基准。即环境质量超标并不能在司法裁判中具有直接证明已经具有损害结果即“造成生态环境损害”的效力，但可以通过鉴定生态环境损害的技术途径，间接对生态环境损害责任的认定发生效力。

1.1.2 污染物排放标准对行为要件的效力

在环境司法实践中，由于环境侵权案件的司法裁判具有很强的技术依赖性，仅仅依据法律规范的条文无法解决生态环境损害责任认定中的所有问题，因此法院在具体诉讼案件的裁判中对侵权行为的认定、损害结果的认定及因果关系的认定时往往需要借助环境标准等其他技术规范[6]。在现有生态环境损害责任的裁判案例来看，环境标准的适用存在说理模糊，效力不一的问题，除了损害结果的认定，在行为要件上来看，其争议核心仍是“违法性”，而在《民法典》的背景下，这一争议就变成了“违反国家规定”。此处的“违法国家规定”是否是对“违法性”的明确规定，在此前的讨论中，尽管法院并没有明确“违法性”的内涵，但学界对“违法性”内涵的界定主要集中于“违反环境保护的相关法律、行政法规等法律规范”的狭义概念，而关于违法性要件的取舍，在生态环境损害责任的认定中，核心争议仍是“合规抗辩”。

学界对违法性要件的取舍存在分歧，究其原因是对违法性内涵和判断标准的理解和认识不同，具体而言，学界对违法性的判断标准共有两种观点。第一种观点认为违法性的判断应以实质违法与形式违法为标准，无论行为人的行为是否侵害了既定的法益，只要在因果关系上导致了损害结果的发生过，行为就具备违法性。第二种观点认为违法性的判断应以行为违法与结果违法为标准，即行为违法性的成立不仅需要因果关系的证成，行为人的排污行为需要违反特定的法律法规，或者特定的注意义务。

《民法典》关于生态环境损害责任的规定实际上是采取了行为违法的解释路径，“违反国家规定”要件的设定本质上是为行为人设立注意义务，而注意义务作为一种法律义务，其设立必须具备可能预见或避免的危害。环境污染作为一种抽象的概念，如果不借助标准加以量化，难以被一般人判断和预知，而环境标准的公开与实施，也是从法律层面对排污行为进行管制，使行为人明确超标排放可能造成环境污染和生态破坏的后果。质言之，只有污染物排放标准才能使行为人在排污时对损害结果有预见的可能性。在这个基础上，当具有强制执行力的污染物排放标准的规范目的与民法典中生态环境损害责任的规范目的一致时，具有强制执行力的污染物排放标准才可以作为“国家规定”在生态环境损害责任的认定中产生效力。

1.1.3 合规抗辩在生态环境损害责任中的适用

“超标排放”可以证明行为的违法性，反之，“达标排放”是否可以阻却生态环境损害责任的成立呢。《民法典》第1234、1235条之“违反国家规定”的表述，属于广义上的“违法性”，对比采用违法性的狭义概念所争论的问题，此种对于违法性要件的明确规定，意味着环境标准等不属于正式法律法规范畴的行政规范性文件可以成为环境司法中的裁判要素，即“达标排放”具备了阻却生态环境损害责任成立的可能性。在此基础上需要进一步深化的问题在于，此种广义上“违法性”的表述，是适用于所有环境侵权案件，还是仅仅适用于第1234、1235条规定的生态环境损害责任。在一般环境侵权案件中，“违法性”并不是对行为要件的要求，超过污染物排放标准进行排污也并非是认定侵权行为的必要条件，合规达标并不能成为阻却行为成立的要件，反而起到了证明排放行为的存在的作用。例如在“倪旭龙与丹东海洋红风力发电有限责任公司噪声污染侵权纠纷案”中(参见辽宁省高级人民法院2013辽审三民提字第45号民事判决书)，法院得出损害结果与行为之间存在因果关系的分析是基于噪声发出点与中华鳖养殖场的距离及相关的风力发电厂建设规范性文件，并没有考察风力发电厂发出的噪声和震动是否超过国家规定的噪声排放标准。此种裁判思路还是基于认为环境侵权责任是无过错责任，其认定只需要存在排污行为、损害结果和因果关系。然而，在“沈海俊诉机械工业第一设计研究院噪声污染责任纠纷案” 中(参见安徽省蚌埠市中级人民法院2015蚌民一终字第00679号民事判决书)，法院却采取截然不同的裁判思路，认为被告并没有超出噪声排放标准，从而阻却侵权责任的成立。与此同时最高人民法院在将其作为典型案例发布时，指出环境噪声侵权与一般的环境侵权不同，不能适用无过错责任原则，其认定需要行为人主观上存在过错，即外观必须具有超出国家规定的噪声排放标准的违法性。同样是拟制型污染，同样是环境噪声侵权案件，二者对管制性环境标准的态度却几乎相反。“倪旭龙与丹东海洋红风力发电有限责任公司噪声污染侵权纠纷案”中行为的合规性并不是责任成立的考察范围，而在“沈海俊诉机械工业第一设计研究院噪声污染责任纠纷案”中，“达标排放”却成为阻却侵权责任成立的要件。前者认为环境噪声侵权应该同环境侵权一样，遵循无过错责任的规归责原则，污染物排放标准在其中不会对责任成立产生任何影响；后者认为环境噪声侵权不同于一般的环境侵权，应当遵循过错责任的归责原则，将违反污染物排放标准视为过错要件是否存在的判断标准，从而可能产生阻却责任成立的效力。综上，拟制型污染领域“合规抗辩”是否成立的核心争议在于归责原则的分歧，间接导致了在此类案件中环境表中在法律适用方面存在混沌和模糊。而在生态环境损害责任的认定中，民法典将违法性要件确立为生态环境损害责任的构成要件解决了这一难题，即“达标排放”成为可以阻却行为成立的要件，但此类适用并不能统一于所有污染类型的案件中。

1.2 实质型污染中环境标准对生态环境损害责任认定的效力

与拟制型污染不同，实质型污染的案件主要集中在大气污染与水污染领域，大多数实质型污染案件并不需要环境标准的介入来证明“污染”是否存在，大部分的生态环境损害赔偿案件和环境公益诉讼案件都是环境犯罪或环境行政处罚的延伸，且与环境行政执法中认定的“超排”行为有关。

在生态环境损害责任纠纷的裁判案例中，被起诉的超标排放行为通常系已经受到行政处罚，但由于种种客观或主观原因继续超标排放的行为。在这种情况下，排污者通常会辩称其主观上并无过错。由于制度的缺失和矛盾，在我国的司法实践中，法院在对生态破坏的行为进行追责时，在裁判文书中并没有指明违法性是生态环境损害责任的构成要件。然而，请求权适格主体在决定启动生态环境损害责任的追究程序时，均对“违法性”行为在选择上具有一定的倾向性，从诉讼结果来看，行为的违法性与胜诉的概率也呈正相关关系。这一结论在现有的生态环境损害诉讼案件中也有所体现，索赔主体通常会选择具有违法行为的加害人作为被告提起诉讼。例如在“郑州新力电力有限公司、山东环境保护基金会大气污染责任纠纷”(参见河南省高级人民法院2019豫民终1592号判决书)中，新力公司在2015年因燃煤机组的氮氧化物或烟尘排放浓度超标受到郑州市环境保护局的行政处罚，后因拒不改正违法行为受到郑州市环境保护局的按日连续处罚，对此新力公司辩称对损害结果并没有主观过错，存在客观原因，因为新力公司是郑州市的主要热源点之一，担负着供电、供暖工作，一旦停产则严重影响郑州市居民的日常生活。然而法院认为环境污染责任作为无过错责任，无论其主观过错大小，只要责任人实施的违法行为造成了生态环境损害的后果，就应当承担侵权责任，因此在责任的认定时，主观过错大小并不影响侵权人是否承担侵权责任的结论，而是否“超排”，才是影响责任是否成立的关键。大气污染中的“超排”是指超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的行为。在公法领域，排污单位的“超排”通常被认定为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条，承担相应的行政责任。在私法领域，在《侵权责任法》时代，被侵权人可以通过环境民事公益诉讼的司法手段请求侵权人承担停止侵害、消除危险等民事侵权责任。然而在《民法典》时代，根据《民法典》第1234、1235条，行为人的超标排放行为即使没有造成人身损害或者财产损害，只要其“超排”行为对生态环境本身造成损害，就可以视为“违反国家规定”，承担相应的生态环境损害责任。即在责任认定环节，通过污染物排放标准判断行为违法性，在事后治理环节，可以借鉴瑞典经验，通过环境质量标准确定损害修复应达到的水平[7]。

2 环境标准在生态环境损害责任司法认定中的效力层级

通过上文的论述，环境标准在生态环境损害责任中可以对其认定产生效力，然而并不是所有环境标准均能产生效力。环境案件因其复杂性、技术性的特征，不同的环境标准具有不同的功能，不同的地区、行业所执行的环境标准亦有不同，因此，在环境司法的过程中如何在种类繁多的环境标准中遴选出准确适用的环境标准纳入“国家标准”的范围，强制性标准与推荐性标准的效力有何不同，地方标准与国家标准如何取舍等问题，就成为法院在司法裁判中现实面临的问题。因此在结合目前的司法现状进行实证分析后，在《民法典》新的规范基础之上，目前生态环境损害责任制度与生态环境标准体系的衔接，应以是否具备强制执行力为核心，区分以下效力层级。

2.1 强制性国家标准应当在“国家规定”范围之内

《民法典》第1234、1235条确立了生态损害赔偿制度的基本框架，而“违反国家规定”要件的确立，实际上是国家公权力机关为行为人设定注意义务，如果行为人没有“违反国家规定”而造成生态环境损害，则生态环境修复责任应该由政府公共资金承担。在此种规范基础上，环境标准作为一种由特定国家机关制定的具有法律约束力的技术规范，其法律属性在学界理论研究中一直存在争议。通说观点认为环境标准作为一种行政规范性文件，其本身并无独立的法律意义，但可以被准用性法律规范援引后成为法律规范的构成要素。2020年12月，生态环境部出台《生态环境标准管理办法》，对推进环境标准体系建设和标准管理工作发挥了重要指引和规范作用表明我国环境标准体系已经由三级五类发展为两级六类。在具体法律效力的规定中，强制性生态环境标准具有必须执行的效力，而推荐性生态环境标准只有在被强制性生态环境标准或者规章、行政规范性文件引用并赋予其强制执行效力的情况下，被引用的内容才具有必须执行的效力，然而推荐性生态环境标准本身的法律效力不变。由于生态环境标准在生态环境损害责任认定的过程中发生效力的途径是为行为人设定注意义务，而推荐性标准在没有被强制性生态环境标准或者规章、行政规范性文件引用并赋予其强制执行效力的，不具备必须执行的效力，因此排除在“国家规定”的范围之内。

一般情况下，只有在国家环境标准没有相应规定而具有实际工作需要的情况下才制定行业标准，因此环境保护行业标准仅仅作为国家环境标准的备用或者补充作用而存在，一旦国家层面就此技术规范制定了国家环境标准，相应的行业标准自动废止。因此，环境保护行业标准本身并不具有强制执行的效力，但类比于推荐性标准，当行业标准被强制性标准或其他部门规章、政策文件引用时，违反行业标准进行排污也应当被认定为“违反国家规定”。

2.2 地方强制性标准应当视情况确定其是否在“国家规定”范围内

如前文所述，因立法考虑“放权”的需要，地方法规应当被纳入“国家规定”的范围。环境问题多为地域性问题，而地方性法规是根据国家颁布的法律、法规、规章，结合地方实际情况制定的法规，与环境问题的地域性高度吻合，一定程度上弥补了国家综合性法律法规的操作难的问题[8]。但地方环境标准在法律属性上并不属于地方法规，比起环境民事侵权，生态环境损害责任作为保护公益的特殊侵权责任，其认定应该遵循更为严格的标准，如若不对“违反国家规定”的判定严加把控，将会使要件判断失去其独立价值，但若将所有地方环境标准拒之门外，亦不利于环境公益的保护。

在环境监管执法的过程中，排污单位在相同项目上地方环境标准比起国家环境标准具有优先执行的效力，即排污单位注意义务的来源并非全部来源于国家强制性标准，因此当地方环境标准作为执行标准时，应当被视为《民法典》第1234、1235条所述之“国家规定”。以污染物排放标准为例，针对同一排污单位，同时存在不同级别、不同类型的污染物排放标准时，如何确定该单位应执行的排放标准，是环境监管执法工作中经常面对的问题。为此《生态环境标准管理办法》第24条对污染物排放标准执行的优先顺位作出了明确规定，即地方污染物排放标准优先于国家污染物排放标准；地方污染物排放标准未规定的项目，应当执行国家污染物排放标准的相关规定。同属国家污染物排放标准的，行业型污染物排放标准优先于综合型和通用型污染物排放标准；行业型或者综合型污染物排放标准未规定的项目，应当执行通用型污染物排放标准的相关规定。同属地方污染物排放标准的，流域(海域)或者区域型污染物排放标准优先于行业型污染物排放标准，行业型污染物排放标准优先于综合型和通用型污染物排放标准。流域(海域)或者区域型污染物排放标准未规定的项目，应当执行行业型或者综合型污染物排放标准的相关规定；流域(海域)或者区域型、行业型或者综合型污染物排放标准均未规定的项目，应当执行通用型污染物排放标准的相关规定。此种行政执法的适用顺序应当同步到司法裁判中，即地方污染物排放标准作为排污单位执行的唯一标准时，可以作为“国家规定”拥有相应的法律效力。

需要注意的是，无论是何种标准，在作为裁判要素时指的是污染物排放标准作为强制性标准对污染物排放规定的各项控制要求，而不是污染物排放标准规定的污染物排放方式、排放限值。这是因为污染物排放标准规定的污染物排放方式、排放限值等仅仅是判定污染物排放是否超标的技术依据，本身并不具备法律效力。“超标排放”的行为尚且不一定构成行政违法，民事、行政上“违法性”的含义与构成要件亦有不同，行政执法标准并不能直接应用于司法审判，而应该通过被准用性法律规范援引才可以成为裁判要素。因此在司法裁判的说理过程中，地方标准的效力可以由环境保护法或其他污染防治单行法予以补充和确定。

2.3 同一污染物排放标准的时效性问题

在通过区分标准的适用范围得出适用的标准范围后，确认标准在生态环境损害责任案件中是否产生效力，还应该注意其时效性问题。环境标准作为技术性规范，要随着实际情况的变化，经济技术的发展而制定和更新，环境标准的更新意味着一批环境标准的废止，即便环境标准在公布时会规定正式实施时间，给各级机关、企业调整学习的时间，然而由于种种现实因素，常常会出现由于客观存在因素不能停产进行技改的情况，这就使法院在具体司法实践中常常会因为标准的更新而不能确定其法律效力。

例如在“大吉公司大气污染责任案”中(参见江苏省高级人民法院2020苏民终字第158号民事判决书)，2014年新的《生活垃圾焚烧污染控制标准》(GB 18485-2014)施行要求现有生活垃圾焚烧炉自2016年1月1日起执行新标准，但在2017年1月19日至2018年7月31日期间，大吉公司的1号、2号、3号垃圾焚烧炉排放废气中的颗粒物、二氧化硫及氮氧化物均存在超标情况，原盐城市环境保护局和原盐城市盐都区环境保护局多次对此作出行政处罚决定。尽管大吉公司在原盐城市环境保护局、原盐城市盐都区环境保护局作出行政处罚后多次就执行排放标准、停产技改及整体搬迁等问题向当地政府及其环保部门提交书面报告，但由于停产涉及重大公共利益，超标排放行为未能及时整改。法院认为大吉公司应当依法承担大气污染侵权责任，其以主观无过错为由要求减免侵权责任的抗辩理由依法不能成立。

对此，笔者通过总结法院的裁判案例提出以下适用规则。第一，已废止的污染物排放标准由于失去强制执行力，不再属于“国家标准”的范围。但如果排污者的排放行为在标准执行期间超标排放并造成生态环境损害，由于环境污染通常会对生态环境功能造成长久的影响，在案件审理期间应该认为标准具有溯及力视为“违反国家规定”。第二，如果排污单位在新标准实施后没有积极整改使污染物排放达标，无论其主观上是否存在过错，只要在客观上具有“超标排放”的行为，就可以视为“违反国家规定”。

3 结 语

《民法典》第1234、1235条关于“国家规定”的表述固然打通了行政法规与狭义上的法律法规之间泾渭分明的分界线，使得法院能够更为灵活的对超标排污者的生态环境损害责任进行认定。然而，行政意义上的“环境标准”与司法裁判中作为实际裁判要素的“环境标准”仍然需要区分，否则放任“国家规定”的滥用势必会打击生产与环保的积极性，使其失去要件判断的独立价值，不利于经济发展与环境保护之间的平衡关系。因此，针对法院在环境侵权案件中对司法适用规则存在态度模糊的问题，首先应当明确环境标准的法律地位，其次，需要优化环境标准的制定流程及具体内容，使环境标准不仅具有技术上的科学性与准确性，也具有明确的法律效力。而对于生态环境损害责任制度的完善，不仅要做好《民法典》的规范解释，更要在环境法典的编纂过程中对生态环境损害责任制度加以完善。