跨行政区划湿地保护司法协同治理的探索——以大纵湖湿地为例

宋欣然，王同叶，赵 旭

(1.河海大学法学院，南京 211100；2.江苏省兴化市人民检察院，江苏 兴化 225700；3.浙江省杭州市临平区人民检察院，杭州 311139)

引 言

作为陆地和水域的过渡地带，湿地是地球上生物多样性最丰富的生态系统和人类最重要的生存环境之一，正确处理湿地环境保护与治理问题，必须坚持人与自然可持续发展理念。中共十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”也成为中共二十大报告的专章之一，再次体现了生态文明领域统筹协调、系统治理和协同推进的重要性[1]。同时二十大报告指出“加快实施重要生态系统保护和修复重大工程。推行草原森林河流湖泊湿地休养生息…”。因此，对于跨行政区划湿地环境司法协同治理是贯彻落实中央有关生态文明建设重大决策部署的体现。

1 大纵湖湿地及保护概况

大纵湖湿地是江苏省里下河地区最大的湿地淡水湖泊，地跨盐城盐都区和泰州兴化市两地。以兴盐界河为界，南部区域处于兴化市境内，北部区域处于盐都区境内，总面积36.78km2，其中53.75%隶属盐城市，46.25%隶属泰州市。根据《江苏省湖泊保护条例》《江苏省里下河腹部地区湖泊湖荡保护规划》，2017年盐城市盐都区人民政府和兴化市人民政府共同编制了《大纵湖生态环境保护规划》(以下简称《规划》)，两地政府为了实现大纵湖湿地水质优化、生态功能多样化、污染源规范化处理的目标，切实提出退圩还湖、退渔还湖的工作方案，并依据《规划》落实河湖清荡清障、污染物减排、水生态资源修复等具体工作举措，提高大纵湖湿地的调蓄、行洪、生态、供水等效能。2020年，在盐城盐都和泰州兴化两地检察机关的共同推动下，两地相关行政、司法机关会签了《盐城市盐都区 泰州市兴化市关于建立大纵湖湿地联动保护机制的实施意见》《盐城市盐都区 泰州市兴化市大纵湖湿地联动保护机制运行办法》，正式建立大纵湖湿地多部门跨区域联动保护机制，并启动多部门跨区域联合巡查。截至2023年3月，两地已开展3次联合巡湖活动，召开6次联席会议。2023年6月28日，由江苏省兴化市检察院办理的“督促保护大纵湖湿地生态环境行政公益诉讼案”被最高人民检察院发布为湿地保护公益诉讼典型案例。

2 跨行政区划湿地保护司法协同治理的必要性

2.1 传统行政区划治理体制有碍于湿地的全面保护

《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》规定了我国的行政区划管理体制，据此设置的地方人大、行政、司法等国家机关具有一定的区域性，各机关履行职责也局限于传统行政区划范围内，而河流、湖泊、湿地等往往不能整体对应于某个行政区划。依行政区划治理则忽略了全流域、跨区域湖泊湿地治理特征，现实中河水的流动会将污染扩散到其他区域甚至全域，危害极大。有学者指出：“因流域的整体性和人为行政区划分割间的矛盾，使得地方政府在无强制力协调解决环境问题的博弈中上下游地区难以合作，在跨行政区水资源管理和水污染防治中低效甚至无效[2]。”因此在治理跨行政区划湿地地区时，传统行政区划管理体制导致治理碎片化，存在着治理职责不清、责任不明的问题，从而出现各地区相互依赖、推诿的情形，这种治理模式致使单一行政区划污染治理方式与环境污染整体性特征存在矛盾。

2.2 生态功能分区治理有利于湿地整体性功能的发挥

湿地生态系统的整体性特征要求对其进行整体保护。2017年修订的《湿地保护管理规定》第十二条将我国对湿地实行分级管理的依据修改为湿地的生态区位、生态系统功能和生物多样性等的重要程度，这一修订强调了湿地生态系统功能的整体性[3]。而生态功能分区是有效保护生态资源，保障生态系统整体性功能的重要途径。生态功能分区的主要依据为在自然与人为因素的影响下，自然地理空间的地带性和分异性产生的生态功能的差异性[4]。所谓生态功能区划(ecological function regionalization，EFR)，就是在分析研究区域生态环境特征与生态环境问题、生态环境敏感性和生态服务功能空间分异规律的基础上，根据生态环境特征、生态环境敏感性和生态服务功能在不同地域的差异性和相似性，将区域空间划分为不同生态功能区的研究过程[5]。因此，根据生态功能区划进行跨行政区划的协同治理是尊重、顺应自然的体现，有助于提高湿地保护工作的质量与效率。

3 跨行政区划湿地保护司法协同治理的障碍

3.1 地方治理中湿地开发与治理理念不统一

我国的行政区划分主要分为省、县、乡三级。环境行政权经过行政体制划分，形成区块状的治理版块，地方治理版块根据各自宏观规划，合理布局区块范围内产业结构。尽管地方治理版块客观上存在地理位置、经济利益等相邻要素，但区块间宏观规划并不能彼此衔接，在发展与治理过程中并不能做到行政区划治理兼顾相邻地方利益，不排除为发展地方个体利益牺牲相邻版块的公共利益的情况。这种地方治理版块由于经济水平差异、环保意识与地方发展利益相关联等因素影响很容易造成区域环境治理决策差异，解决环境问题存在着从本土利益出发将治理成本转嫁给相邻地方的可能。地方政府的自利性思维使得跨区域环境治理难以达成共识，成为困扰地方之间环境保护协作的根源之一。

3.2 忽视执法司法协同配套制度支持

为了充分发挥环境司法保护功能，提升对环境保护的系统性、一体性，2019年江苏省法院系统在全国首创环境资源审判“9+1”机制，即根据不同的生态功能区来设置九个环境资源法庭以及南京环境资源法庭，对全省环境资源案件实行跨区域集中管辖和专业化审判。这意味着在江苏地区环境资源司法裁判监督已经突破现行地方人大、政府的行政区划管理模式，为跨行政区划案件审判工作提供指导与协调，统一司法尺度，进一步提升了环境保护案件专业化审判能力。然而，目前还未出台相应的检察公益诉讼以及行政执法的配套协同治理的制度规定来有效配合环境资源案件集中审判机制，这使得环境保护协作机制的实践成效大打折扣。

4 跨行政区划湿地保护司法协同治理的思路与对策

4.1 建立生态功能区公益优先制度

在跨行政区划湿地环境治理中存在地方经济利益与公共环境利益的冲突，而对生态功能区整体规划治理具有恰当处理地方经济利益与公共环境利益冲突的作用，公益优先原则则是构建生态功能区治理制度的基本准则。跨区域政府间彼此可以依据公共利益优先原则，请求相邻政府予以配合处置其辖区内环境公共利益。地方检察机关还可以担任促进相邻地方政府间全面协调、协作、协商的角色，促进两地甚至多地政府间行政治理生态功能区整体规划的形成，保障政府间开发利用共享环境资源的有效统一。因此，将公益优先制度运用于大纵湖湿地保护工作中能够缓解区域之间的治理矛盾，优化跨行政区划协同治理制度。由于《江苏省湖泊保护条例》《江苏省里下河腹部地区湖泊湖荡保护规划》已将里下河腹部地区湖泊湖荡群系统规划，大纵湖湿地系淮河流域里下河腹部地区中心地带大型湿地湖泊，涉及兴化、盐都等行政区域。里下河腹部地区作为一个整体的生态功能区，大纵湖的治理需要盐都、兴化两个治理版块系统整体规划，两地政府行政规划、行政决策、行政决定必须依据里下河生态功能区整体规划作出，两地政府协商后的治理决策可以促进生态功能区相邻地方产业布局的调整，诸如大纵湖退渔还湖工作或者相邻地方污染企业重新布局等规划调整。地方政府可以基于公益优先原则请求相邻政府在规划范围内修正具体决策，保障本地环境公益的有效保护。当相邻政府行政不作为时，两地检察公益治理可以基于公益优先原则督促相邻政府履行协同治理义务，协调化解地方经济利益与公共环境利益之间的矛盾。当然有效落实规划事项不是建立在一方为另外一方作出牺牲让步的基础上，而是为了保护和修复湿地生态系统，在相邻地方间建立经济发展与环境保护相协调的良性关系。提出公益优先的地方政府应当对相邻政府进行补偿，这种补偿一般是通过地方政府之间的给付行为来实现。基于生态功能区整体规划，地方政府彼此间通过建立财政转移支付机制、生态保护补偿机制等方式，更易促进生态功能区内相邻地区共赢，进而共享生态资源开发利用价值。

4.2 完善湿地保护执法司法配套协作机制

4.2.1 转变司法治理理念

司法权运行应符合自身权力运行特征和规律，环境资源类司法治理应围绕高效实现环境立法价值而开展。由于传统行政区划管理体制不能提供符合生态系统整体保护要求的司法治理方式，因而难以有效处置、解决跨区域环境污染行为。因此有必要更新司法治理理念，构建适应环境整体治理的生态功能区司法治理制度，跨行政区划运行环境检察权、审判权。目前，江苏省已启动“9+1”审判机制集中管辖环境资源案件，审判权集中管辖基本按照生态系统的分布设置，生态功能区法庭的建立标志着司法裁判监督突破了传统行政区划管理模式，这意味着行使检察权也应当积极转变司法治理观念强化检察一体。根据《江苏省里下河腹部地区湖泊湖荡保护规划》，里下河腹部地区系一个整体的生态功能区，对其治理需要遵循生态功能区特点实行跨区域司法管辖，检察公益诉讼治理应该强化区域内兴化、盐都、高邮、宝应等多地检察权协作，建立生态功能区检察协同机制，促进跨地区检察机关加强配合，重点针对线索移送、立案管辖、调查取证、诉前程序、提起诉讼、日常联络等问题形成检察合作性文件。结合江苏省内环境资源“9+1”审判机制的运行现状，将检察公益诉讼的起诉职能集中至“9+1”对口的检察机关，诉前监督职能、立案调查职能保留在各自的行政辖区内。跨行政区划开展环境检察监督可以根据实际情况进行协商管辖或指定管辖，经协商或指定管辖后可以异地履行检察环境公益治理职能。

4.2.2 建立流域内执法司法协调管理机构

流域环境司法强调协作协同理念，司法与行政执法加强衔接才能产生聚合作用和增幅效应[6]。2020年，盐城、泰州两地相关行政、司法机关会签了大纵湖湿地联动保护文件，形成了多部门跨区域联动保护机制，包括建立工作责任体系、联席会议制度、联合巡查制度等，增强了联动保护合力，在一定程度上提升了湿地生态环境资源保护水平和成效。然而，作为联动保护机制中承担沟通联系任务的工作联络室虽然明确由各责任单位派员入驻，但客观上属于非正式的临时机构，该联络室在日常决策的联系与实施时不能够保障多部门多地区间沟通协调的高效化与专业化。由于大纵湖未专门设立生态流域管理机构，行政治理存在行政区划版块治理边界，导致检察公益治理相应有了边界，使其不能充分发挥监督作用，难以保障对于生态功能区整体性、系统性的保护，形成权力执行与权力监督的良性互动，实现执法与司法高效配合。另外，尽管检察权与行政权存在宪法监督关系，但是一直以来检察权监督行政权局限在地方人大区域管理版块内，现行法律并没有对跨出行政区划的检察权能否监督行政权作出肯定性规定，尤其对于环境保护具有跨区域、全流域的特征，且存在普遍性公益性质，若不在生态功能区范围内系统化、整体性治理则不能全面实现立法目的。因此有必要建立一个实体的、权威的流域协调机构，以增强大纵湖湿地保护治理内容的明确性和实际落实的有效性。例如太湖流域设置水利部太湖流域管理局，已考虑到生态功能区的整体性、系统性特征，打破传统行政区划设置，该流域管理局有跨行政区划治理的权力，行政治理模式超出地方人大区域管理版块，能够组织编制流域水资源综合规划、管理和监督流域水资源、负责水行政执法等工作。流域协调治理实体机构的建立不仅能够增强协同治理的可实施性和务实性，还能够有效填补跨区域保护追责的空白[7]。通过建立大纵湖流域协调管理机构，能够进一步健全湿地保护执法司法配套协作机制，从而提升大纵湖湿地以及里下河腹部地区湖泊湖荡群生态环境协同治理的稳定性、持续性和高效性。

5 结 语

《中华人民共和国湿地保护法》作为我国第一部关于湿地保护的专门立法，填补了我国在湿地保护领域的立法空白。然而，基于环境的特性，湿地保护工作产生实际成果是一个漫长的过程，特别是对于跨行政区划的湿地生态系统保护仍然没有形成全面、成熟的治理体系，这其中就需要不断地磨合相关地区、部门之间的关系，转变环境治理理念。司法协同治理是湿地整体性治理在司法领域的要求。为此，应当以习近平生态文明思想和习近平法治思想为理论基础，顺应湿地生态环境的客观规律，维护湿地生态功能区的整体性、系统性，构建新型、全面、高效的司法协同治理机制，不断提升湿地生态环境保护水平和成效。