公权力主导下失信惩戒的界定与法律分析

沙家辉

摘   要：近年来，法院为有效地解决执行难问题颇费周章，即生效的法律文书无法得到积极妥善的执行。为解决这类问题建立失信责任制度势在必行。但当前对于失信行为引起失信责任的定义、分类、性质、责任主体、法律权限、责任边界尚不明确。因此，有必要在对上述问题研究的同时，厘清失信责任制度框架，并且探究在公权力机关主导下，私权利主体对于建设信用社会的作用与途径。

关键词：失信惩戒；法律责任；惩戒边界；信誉恢复

中图分类号：D912.1        文獻标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）03-0158-04

引言

随着我国社会经济高速高质量发展的同时，一系列社会信用缺失问题相继出现。强调失信惩戒的呼声此起彼伏。古语言，信为立人之本。当代更是将个人信用与个人利益相挂钩。一些个人不顾社会信用规范与法律要求，无信无德，采取“赖皮”“死拖”“不认账”等方式满足一己私利，对社会、他人权益造成极其严重的损害。例如，不履行法院生效法律文书的失信被执行人和不遵守特定管理规范的特定严重失信人。本文重点论述失信责任中个体的失信惩戒。

失信惩戒这一制度最早来源于2013年最高人民法院审判委员会所通过的一项司法解释——《规定》，①2014年最高人民法院联合其他有关方面制定《备忘录》②即联合惩戒制度，其目的是解决法院做出判决后执行难的问题，主要针对拒不履行法院生效的法律文书且有其他规定情况的人。另外，2014年国务院发布《规划纲要》，③其中将社会诚信的领域分为司法、政务、商事、社会四大方面，相当于针对四大方面的主体设定了信用义务。后在2019年1月始，铁路、民航的特定严重失信人和法院失信被执行人都在有关部门网站给予公开。其中铁路、民航失信被执行人制度开始于2018年由发改委牵头联合几部门制定《火车意见》④和《民航意见》。⑤这两部法律性文件中失信被限制人较之以往有较大变革，除了法院决定的失信被执行人以外，还包括了违反铁路、民航、财税、保险等领域管理规范和信用规范的人。

一、失信责任的规范定界

广而言之，失信责任存在于调整不同社会关系的部门法之中。如，民事法律规范中规定的诚实信用原则；刑事法律规范中违反信用规则并恶意透支信用卡导致的信用卡诈骗罪；行政法律规范中行政主体与行政相对人之间通过意思自由为契机，协商一致而订立的行政合同受民事合同一般原理的规制，双方秉持诚信践行合同。故而，失信责任可以抽象定论为各类法律关系的主体背离由意思自治或法规拟定的义务导致的信用损减进而又渐进对其他权益造成的消极后果。但最广义的失信责任应当是在包含上述法律责任外再加之违反社会公序良俗、道德风尚的道义责任，即存于人类社会之中的违反基本社会信用秩序的责任。本文所讨论的失信责任应当是较为狭义的失信责任。抽象而言，界定在违反狭义法律而引发的法律责任之下和违反一般个人之间最低限度信用风尚之上的责任。具体而言，因违反最高法制定的《规定》；中央文明办、最高法、公安部等机关单位制定的《备忘录》《火车意见》和《民航意见》以及私人组织内部失信惩戒规定而引发的失信责任。

公众道德水平的下降是构建失信惩戒的根本原因，这就使得原本属于公共领域的道义责任被迫上升至法律责任的层面。因为道义层面的责任始终因缺乏强制执行力而无法有效阻止群体性恶习的蔓延。而在与传统三大责任相互比较时，发现失信责任因其自身的独特性并不能直接归入三者其一。在失信责任制度中，责任的施加主体具有多样性、多元化的特点；三大责任的做出主体固定。失信责任的存在于多类型的法律关系，有处在民事法律关系中的，有处在社会管理关系中；三大责任各自法律关系固定。失信责任其核心处分对象是强调人格信誉的减损，虽有部分行为能力或者行为资格的限制与剥夺但具有预防性与前瞻性，对被惩戒者的实体利益减损相对于三大责任较弱；三大责任强调实体物质利益和人身自由的减损，具有确定性。“复合”强调物的集合，失信责任在责任施加主体和承受主体上具有三大责任集合性。但是在处分对象上和处分的程度上不及三大责任包括的内容，不具有集合性。

失信责任具有相对独立性，不应归属于三大责任任何一方且不是复合性责任。若单独划分为失信责任是否具有可行性？首先，民法虽直接划分了三大责任，但宪法中并没有明确化的责任分类。依据《宪法》有关规定我国公民必须“遵守公共秩序，尊重社会公德”。由此，便为失信责任的独立构建提供给了宪法依据。再者，失信责任的核心是以人格利益损减，行为能力剥夺性[1]，其内涵是公共社会服务的区别待遇，注重非物质利益的惩戒，使之有成为新兴第四类责任的可能性。另外，法治中国、文明中国建设的要求，提高公民思想道德素质，增强公民个体法治思维成为当前大环境，这无疑为失信责任的立法完善提供的社会土壤。但是，在失信责任单独划分的情况下，是否要单独另行设置失信检察机关，信用申诉、上诉机制等又是一系列巨大问题。之前法院经济庭的设立，废改就是一例，不但浪费司法资源，也给民众维权诉讼增加了一定困难。所以，不妨继续保持目前由人民法院，行政机关、企事业单位作为失信责任的施加主体，进一步细化规定失信责任的救济方式较为稳妥。失信责任的单独划分有一定的学理可行性，但是基于目前社会环境对于加大失信立法的诉求，完善失信体系建设的迫切需要，加之失信责任是否单独划分并不影响法律适用，故而认定为：失信责任有独立为第四种责任的可行性但不必要。

二、失信惩戒实施中的典型问题回顾

（一）失信被执行人的救济——复议与诉讼之争

有制裁必有救济，没有救济程序的法律责任是不合法的。在《规定》中，对于失信被执行人的救济最高人民法院规定了两种救济措施。一是在限定范围事项内的申请纠正，二是对于纠正不服的上级法院复议。

首先，类似规定有民诉法对于执行异议的申请上级法院复议制度。从表面看，民诉法的执行程序和失信被执行人制度都是针对解决执行难而做出的，但是二者在实质上有着根本性的不同。民诉法是单纯执行行为，而失信被执行人制度是为了更好地履行或迫使执行的顺利而做出的法律惩戒。换言之，民诉法执行程序基本不涉及执行标的物以外的人身、财产的强制措施。失信被执行人制度则涉及了履行法律文书以外的其他法益的侵害，从限制购买高铁、民航服务，到排除子女就读高费用私立学校等。再者，从参照罪责相适应原则出发，失信责任法律惩戒的范围不应该肆意的宽泛化。但现实社会中，老赖们往往有钱不还款，有能力不执行，长期以来一方面减损了债权人的法定权益，另一方面又伤害了法律至高的权威性，在社会中营造了不好的风气。最后，复议倾向于程序的合法性，较少涉及实体合理性与合法性。但是，失信被执行人制度所处分的法益具有超过性，已经不是普通执行程序所涵盖的了。在某种程度上是法院给予失信被执行人在人身、财产、订立合同等方面的实体权利限制，是一种法院与失信被执行人之间的法律处分，一种法律制裁关系。立足一般法理，公民认为其合法权益受到公权力机构侵害时有权提出申诉与控告，进而引起司法程序并最终以司法终局结束。基于法院对于失信被执行人权益侵害性的考量，建议参考行政诉讼程序，失信被执行人对上级法院复议不服，可提起行政诉讼且诉讼不停止执行。

（二）特定严重失信人制度中法律文件的定性

其他失信被执行人是排除法院认定人员以外的其他人，也就是特定严重失信人。对特定严重失信人的法律惩戒所依据的是法律性文件主要是《火车意见》和《民航意见》，从而两份法律性文件的法律性质、法律地位需要明确。从制定主体看，其中七个是国务院部委、直属机构及其下属机构，另一个为最高法。从内容看，主要是为行政管理目的而设，涉及司法机关的内容仅有“被人民法院……采取限制消费措施，或依法纳入失信被執行人名单的”和“诉讼指导”。从名称上看，文件仅是“意见”，不归属行政法规、规章的范畴。从实际实施看，《火车意见》和《民航意见》是针对特定严重失信人做出具体行政行为的法律依据。

综上，可知两份法律性文件应属于行政规范性文件中的行政创制性文件，亦称之为行政规定。行政规定不是狭义的法律。结合《立法法》知，我国对于限制人身自由的处罚采用严格法律主义。就目前来看，失信惩戒的措施限定在社会经济权利方面，没有涉及对于人身自由的强制。但在实践中，一般是基于《指导意见》，①针对高铁占座一类事件进行联合惩戒，多运用《治安管理处罚法》惩处，在施加人身自由罚的同时附带限搭高铁、民航。这么一来，失信惩戒似乎成为一种附加保安措施，其主体性缺失，难以凸显失信责任特点。为强调失信责任的法律地位，有必要出台相应法律并规定相应限制人身自由的强制措施。

（三）特定严重失信人制度的被告与复议前置程序

依据《火车意见》中认定失信行为主体性质推论。对于公安机关认定不服的公安机关为被告人。对于火车站单位认定不服的，有必要分开讨论。其一，认定火车站单位行使的是公权力，是铁路总公司下放权利实施的下属机构。下放权力实施不等于行政二次授权，且依据行政法原理，被授权的组织不能二次授权。且铁路站单位本身也是铁路总局的下属单位。行政主体依然是铁路总公司，其行政诉讼被告对象也应该是铁路总公司。其二，认定铁路站单位行使的是私权利，其本身是铁路总局下属机构，代表铁路总公司认定失信行为。那么，民事诉讼被告也应该是铁路总公司。依据《民航意见》中认定失信行为主体性质可知，公安机关为认定主体成为行政诉讼被告人。

对于具体行政行为不服的，行政救济法通常制定了前置复议程序。在《火车意见》和《民航意见》中，对于引发的行政争议解决只规定了行政诉讼程序。行政诉讼是标准司法程序，仅审查合法性不审查合理性。但在确定当事人权益受限时长时往往涉及自由裁量权的合理适用。“意见”中“造成严重不良影响”的处罚标准过于模糊，其具体适用又涉及自由裁量。通常，行政行为的合理性大多是为了规范自由裁量的行权。故而，对合理性审查是必要的，单一的行政司法救济不能替换行政复议这一准司法救济。又因行政复议具有及时灵活的优点，更加有利于处理争议，复议前置实为必要。

三、制度实践的补充性措施

我国曾经长期处于计划经济体制，社会的大量活动由国家统一调整。随着发挥社会自主作用的政策文件层出不穷。国家已不能是无限控制社会的力量，尤其失信责任中针对特定严重失信人的惩戒往往是因为道德滑坡引起的。法与道德之间没有难以跨越的鸿沟，但是有泾渭分明的界线。不能够将所有的或者一般性的道德问题都纳入法与国家规制的领域。原本一些被国家权力所占据的社会领域要逐渐返还给社会，由社会自发管理。当然，考虑到当前我国公民社会建设过程中实际问题与公民素质有待提高的现实问题。不但不能反对而且要认同公权力在失信惩戒制度中的运用。但在公权力运用的过程中，要适当引入“社会权利”。这类“社会权利”可以定界为基层群众自治组织、社会化商事主体的权力。

（一）社会组织的补充惩戒

普通社会组织企业的信用评定与适用。社会信用体系除了由公权力机关建设以外，还应有私人主体的介入。目前典型的普通企业失信制度有蚂蚁信用和腾讯征信。这类信用评定制度主要是通过对用户的履约能力进行打分，按期履约者获得高信用分可以享受高标准服务，不按期履约者降低评分，对于涉及信用有关的服务给予限制。某种意义上是将信用卡制度运用在商品服务领域。显然，这类主体不是公权力机构，所做出的信用评级不能够在组织外部的公共空间里适用，仅能内部适用。但是在公权力机关的授权下可以进行联合惩戒。当前国家提倡网格式治理与下沉式治理，基层群众性自治组织在当前社会治理中可以发挥更大的优势。个人信用会在邻里中形成一种评价，这种评价仅是道德上的评判，不具有任何法律效力乃至强制力。但将道德领域的信用评价或者社会风评纳入居委会、村委会管理，形成本社区的评价标准，开创性发挥基层自治组织的协助维护社会治安功能。无疑可以给不遵守基本信用规范的当事人有力警醒。但是也要注意，基层自治组织不是一级地方政权，所做出的信用评价不能直接被公权力机关适用，但可以作为参考。

（二）失信惩戒边界的明确

责任自负的首要内涵为惩戒自受，不可转替。在其他失信被执行人中基本不存在超越责任自负原则的情况，但是在法院失信被执行人制度中有一项措施饱受争议，即排除子女入学高价民办学校。较为有影响力的论证有，司法权之属性在于限定于法院行使，其他机关无权代为行使[2]。即是从狭义司法权出发，认定上述限制的不合理。从教育平权出发论证。其一，公民的受教育权由宪法规定，此处的教育指的是广义的各种教育。宪法并没有区分公办教育与民法教育，《民办教育促进法》更没有规定公立教育与私立教育孰轻孰重。因此民办教育与公办教育在形式上是平权的。而单独的限制某一类学校有暗示二者形式不平等的嫌疑。其二，在义务教育阶段国家保证了义务教育学校的教育质量的一致性。但在其他教育阶段的教育质量却非等同性，如大学阶段，大学种类一般分为专科层次与本科层次。立足于本国国情，接受本科层次教育成果明显高于专科层次。如果此时限制其子女报考高收费本科层次高校无疑是对于子女发展权的剥夺。故而，原则上不反对此项措施，但是应当对受限制的高额费用的私立学校的教学阶段做限缩解释，限定在义务教育阶段。

任何制裁都有必要的限度，要达致惩戒效果与权益保障的平衡。目前失信惩戒的信息公开主要有两种方式，一种是在信用中国网站、中国执行信息公开网等国家网站发布，另一种直接通过新闻媒体公共屏幕直接公布。公开失信被执行人个人信息有利于迫使其履行义务，但是公开要法定化、专门化，不能一味地强调公开就任意地公开各种信息。其中照片的公开争议尤其大。国家网站目前尚未公开失信被执行人照片，而部分地方法院则直接全网公开照片，社会大屏幕滚动播放。此种行为有涉嫌侵犯失信被执行人肖像权与名誉权的嫌疑。而且在法院失信被执行人履行义务和其他失信被执行人度过惩戒期限之后，将面临着信誉恢复。不加限制的传播无疑会加重污名化程度，影响失信被执行人日后生活，不利于社会稳定和谐。

（三）信誉恢复制度的构建

有学者言：失信惩戒是失信责任的核心，但其目的不是将失信主体烙印在耻辱柱上，应有其重新改过的机会[3]。这是提供信用恢复机制，属于积极的信誉恢复。当前《规定》《火车意见》《民航意见》都有失信信息删除制度。失信信息的删除在形式上意味着信用的恢复，但因为之前公示而造成的信誉损害影响已经是较难转变了。信誉一旦损害造成的污名化是难以在短时间内消除的，且外力消除成本高昂。另外，刑事制裁也会在一定程度上遭受污名化，但是法律未有规定刑事制裁污名化救济制度。故而建立消极信誉恢复制度较为妥当，即法律无须制定积极信誉恢复制度，只在当事人确切需要之时可以给予某些签章文件，以此证明信誉已经恢复。

参考文献：

[1]   刘俊海.信用责任：正在生长中的第四大法律责任[J].法学论坛，2019，（6）：8.

[2]   李广宇.禁止“子女就读高收费私立学校”惩戒性措施省思[J].华侨大学学报：哲学社会科学版，2019，（1）：115.

[3]   王伟.失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计[J].中州学刊，2019，（5）：52.

The Definition and Legal Analysis of Punishment of Dishonesty under the Domination of Public Power

Sha Jiahui

（Law School， GuiZhou University， Guiyang 550025， China）

Abstract： Difficulties enforcement of court and robbing-seat in train are typical issues of credit loss. In order to solve these problems， it is imperative to establish the system of punishment for credit loss. However， the definition， classification， nature， subject of responsibility， legal authority and responsibility boundary of credit breach are not clear. It is necessary to clarify the institutional framework of system of punishment for credit loss while studying the above issues. Under the guidance of public power organs， the role and ways of private subject for the construction of credit society are explored.

Key words： punishment of credit loss; legal liability; punishment boundary; credit recovery

[責任编辑   白   雪]