现代中央银行数字货币的国际竞争与发展制度构建

程雪军

二十大报告明确提出“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度”。在大数据、区块链等新一代信息技术的驱动背景下，中央银行数字货币（以下简称“央行数字货币”）在激烈的国际货币竞争中脱颖而出，作为技术驱动下的货币创新产物，它纠正了其他数字货币的无序化与无信化，深受多数国家认可。然而，任何创新技术与应用都具有双面性，在发展中面临较多的制度困境。如何从国际货币竞争视角，深度剖析现代中央银行数字货币的竞争格局与制度经验，构建中国现代中央银行数字货币的发展制度，成为一个重要的研究课题。

一、数字货币的非国家化与国家化竞争

（一）从基础理论对央行数字货币界定

货币自诞生至今，历经漫长而奇妙的演变过程。随着互联网及加密技术的繁荣，各种数字货币大量出现，显著提升了交易与流通效率。根据数字货币发行主体与信用基础的不同，可将其分为央行与非央行数字货币。其中，央行数字货币作为数字信息技术驱动的创新型货币产物，对于维护国家货币主权、实现货币国际化、突破传统货币霸权、促进货币竞争力等方面，具有至关重要的作用。因此，央行数字货币在数字技术与经济发展的演化下获得快速发展，在激烈的数字货币竞争中日益彰显出发展优势。

货币的物理形态并非一成不变，在货币种类上，它既可以表现为现钞货币（纸币、硬币），也可以表现为电子货币（如银行卡）与数字货币（私人、机构和央行数字货币等）。在适用范围上，除了私人与机构数字货币只适用于线上网络环境外，其他货币既可适用于线上网络环境，也可适用于线下物理环境。在货币价值层面，私人与机构数字货币本质上是私人信用与机构信用，不是基于政府信用的法定货币，而央行数字货币兼具法定货币的币值稳定性与信息技术的创新优势性。在交易安全性与成本性上，两者通常呈现出强相关性，即高（低）交易安全性具有高（低）交易成本性，但央行数字货币采用数字信息技术降低了交易成本，并保持了政府信用的交易安全性。不过，全球并未对央行数字货币达成共识。英格兰银行认为央行数字货币是中央银行授权发行的、国有货币主导的、计息的电子货币；国际清算银行提出“货币之花”模型，从发行人、货币形态、可获取性、实现技术角度，将央行数字货币分为批发型与通用型。本文认为央行数字货币的本质不是电子货币，而是数字货币；它的信用基础是政府信用而不是私人或机构信用；它不一定只在全国发行，也可能是跨国发行；它并非必须计息，也可能不计息，具有国别性与无限法偿性。

（二）数字货币从非国家化到国家化的驱动因素

1.央行数字货币不预设技术路线

大多数央行数字货币不预设技术路线，充分吸收各种技术优势。数字人民币（e-CNY）秉承技术中性原则，通过借鉴区块链技术理念并采用数据库技术，提升技术水平与应用。

第一，全程数字化，能够实现离线交易。央行数字货币具有交易成本低、速度快与效率高等特点。央行数字货币的应用，可以有效降低实物货币的使用比例，降低发行和交易成本。基于点对点支付的央行数字货币，在交易速度上远超现钞货币。近来，利用近场通信技术已实现“双离线交易”，较好地解决了网络不畅的用户体验问题，提升了交易成功率与效率。

第二，对现代技术具有高度依赖性，反向推动技术进步与经济发展。随着对央行数字货币的研究深入与应用推广，可以提高数据资产的价值以及智能化。央行数字货币是数字经济的发展基石，它在日常交易中会产生海量原始数据信息，对如何保障数据安全、高效利用复杂的数据信息提出了更高的要求，从而倒逼区块链技术甚至量子信息技术的进步，催生数据结构和模型更具创新的应用场景，推动数字经济的发展。

2.央行数字货币可以实现可控匿名

传统现钞货币的流通交易具有匿名性，满足了公众在小额支付场景下的匿名支付需求，在对大额交易密切监测的基础上，能够在可控范围内最大限度地保护社会公众的隐私。目前市场上第三方支付、银行卡支付等传统的电子支付普遍采取紧耦合模式,即需要绑定银行卡且通过实名认证两项要件，难以满足人们对于匿名支付、保护信息安全及隐私安全的现实需求。通过借鉴非法定数字货币，有些央行数字货币采用未花费的交易输出表达式（UTKO）,并采取账户松耦合模式，交易双方无须借助实名认证的银行卡便可匿名交易。值得注意的是，这种匿名并非完全匿名，而是可控匿名，即央行可以对交易双方的交易数据进行监控，但作为交易、支付中介的金融机构对于用户在交易中所产生的数据的查看与使用受到严格限制，只有得到用户授权才可以查看用户的交易信息。这种可控匿名在技术层面上实现了银行账户与用户身份的隔离，实现与现钞货币相媲美的匿名支付，从而有效保护用户隐私。

3.央行数字货币具备完整货币职能

从数字货币非国家化（非央行数字货币）到数字货币国家化（央行数字货币）的发展转变，其主要原因在于央行数字货币具有完整的货币职能，可实现非央行数字货币不具备的职能。

第一，央行数字货币可实现价值尺度与贮藏手段职能。私人数字货币是基于社区用户共识建立起来的“技术信用”，背后缺乏相应的价值支撑，难以衡量商品价值及实现价值尺度的职能；一旦社区用户的共识出现分歧，那么私人数字货币的资产价值将所剩无几，导致其无法作为稳定资产，不能带来贮藏手段的职能。然而，央行数字货币以国家信用为背书，与国家财政收入等建立了适当关系，其币值具有稳定的保障，社会公众对其更具信心且愿意使用和贮藏，促使央行数字货币具备价值尺度和贮藏手段职能。

第二，央行数字货币具有流通手段与支付手段职能。央行数字货币是法定货币的数字化替代，若消费者用央行数字货币支付遭拒，其权益能够得到法律的绝对保护。多数央行数字货币在技术上能够实现“双离线支付”，即交易双方不需要网络和信号，就可通过移动终端完成支付，打破了极端场景下数字货币的支付壁垒。央行数字货币账户松耦合特征强化了央行数字货币的流动性，拓展了央行数字货币的流通范围。

第三，央行数字货币具备世界货币职能。在当今国际金融体系下，美元凭借其在全球货币体系的垄断地位攫取了垄断利益，不公正的货币现象长期存在。央行数字货币为重塑国际贸易结算体系提供了新的契机，为人民币的国际化竞争开创新赛道。我国经济贸易体量位居世界前列，强大的国家实力为央行数字货币提供了信用背书。央行数字货币通过技术能够实现对美元霸权的突围，打破SWIFT体系的制裁威胁，为实现世界货币职能提供强劲的助推器。

二、央行数字货币在国际竞争中的发展制度困境：从机器权力到数字制度

作为技术驱动下的货币创新产物，央行数字货币通过创新方式推动了货币金融行业的变革发展，但同样在国际竞争中面临潜在的法律、金融与技术制度的困境，亟待完善其相应的数字制度。

（一）法律制度困境：央行数字货币的发行权属模糊

货币发行权是一个国家或地区决定本区域内发行货币的面值、种类、数量与发行的权力，它是一种核心金融主权。央行数字货币的应用前提是明确货币发行权，但当前法律制度并未及时明确央行数字货币的发行权属，并集中体现为其发行主体与发行形式缺乏法律规范。

第一，央行数字货币的发行主体没有法律确定。央行数字货币与非央行数字货币的本质区别在于本国或地区的法律明确规定货币当局具有数字货币发行权。尽管我国通过《中华人民共和国中国人民银行法》规定中国人民银行发行人民币、管理人民币流通，但是它只是从法律上赋予中国人民银行发行物理形态的人民币（纸币、硬币）的铸币权，而并没有从法律上明确中国人民银行具有发行数字化形态的人民币（央行数字货币）的法律授权。

第二，央行数字货币的发行形式没有通过立法明确。传统法定货币（硬币与纸币等）具有鲜明的物理化特征，而央行数字货币并不具有物理化形式，而是采用数字化形式的货币。《中华人民共和国人民币管理条例》规定人民币“是指中国人民银行依法发行的货币，包括纸币和硬币”。可见，我国立法中明确的中央银行发行的货币，仅有物理形态的纸币和硬币，并不包含数字形态的货币，没有通过立法明确发行主体与形式。

（二）金融制度困境：央行数字货币的系统性金融风险

央行数字货币在区块链技术下快速发展，尚缺乏稳定有效的价值锚定与技术反馈机制，其在自我演进中容易引发系统性金融风险，集中体现为金融脆弱性风险与金融监管套利风险，损坏传统货币金融生态系统。

1.金融脆弱性风险

为遏制非央行数字货币的破坏性创新与金融脆弱性风险，我国法律规定非央行数字货币属于虚拟货币，其活动行为属于非法金融行为。央行数字货币的本质属性是新兴技术驱动下的数字货币，因为其发展时间较短、发展程度较浅，大部分央行数字货币采用松耦合模式。这意味着交易方可以不依赖于中间银行账户体系，而是采取点对点（P2P）之间的直接交易，而且没有跨境网络条件的相关限制。这为不法分子实施金融风险行为提供了“理想载体”，可能给传统货币金融市场带来不稳定的金融风险，损害竞争有序的货币市场秩序并放大潜在的金融脆弱性风险。

2.金融监管套利风险

数字货币是一种利用数字技术实施创新的货币形态，它具有明显的创新性作用，促进货币金融业从分业经营向混业经营发展，包括央行数字货币信贷、支付、担保等，突破传统金融监管。然而，我国当前依然沿用传统的分业金融监管框架，难以适应央行数字货币的混业经营，缓解金融监管空白问题，不可避免地造成金融监管套利风险。

（三）技术制度困境：央行数字货币的技术安全保障不足

央行数字货币是技术驱动下的新型货币，技术是央行数字货币在国际竞争中的核心竞争力。然而,技术安全保障在众多国家依然明显不足，一旦央行数字货币在某国或地区全面推广，因为央行数字货币发展时间较短、发展技术不太成熟，而且中央银行与运营机构掌握海量的用户身份信息与交易信息,这可能衍生相应的技术制度困境。

从技术原理角度看，央行数字货币每次交易完成后，之前的交易数据就不可更改，且自动进入新的状态，通过一层层的追溯可以验证交易的真实性,交易数据的不可更改性可以从原理上实现技术安全。但是，技术具有复杂性与发展性，无论央行数字货币采取单层运营体系还是双层运营体系（中央银行一商业机构一公众），都离不开技术安全保障制度。以我国数字人民币为例，它采取双层运营体系：在运营体系之内，数字人民币的架构繁杂，包括众多的商业机构与场景，一旦因为技术缺陷或保障机制不全，容易带来数据泄露与侵害风险；在运营体系之外，各种黑客以及其他货币竞争者的攻击层出不穷，严重危害数字人民币的信息安全，这亟待完善相应的技术设计与制度规范，以保障货币安全。

三、现代央行数字货币的国际竞争格局与综合比较

央行数字货币在国际竞争中普遍面临发行权、金融风险、技术保障等制度困境。央行数字货币表现出以下国际竞争格局。

（一）采取联合性测试的跨国型中央银行制国家：以欧盟国家为代表

现代中央银行制度是货币政策框架、系统性金融风险防控与金融基础设施服务等方面的体系综合。中央银行体制可分为单一中央银行制、跨国型中央银行制、准中央银行制，欧盟中央银行（ECB）作为欧盟地区的跨国型中央银行，是跨国型中央银行制的典型代表。为应对传统美元霸权与现代数字货币的国际竞争，ECB在2016年与日本银行联合开展央行数字货币项目（Stella）,并于2020年10 月发布《数字欧元报告》，筹划发行数字欧元。

第一，数字欧元是应对国际货币竞争的产物。在国家化数字货币层面，多国研发本国央行数字货币；在非国家化数字货币层面，大型私人主体与技术机构开发以非欧元计价的数字货币方案，挑战欧洲货币主权和稳定。因此，ECB认为发行数字欧元具有必然性，从而确保欧洲公民可享有基于前沿技术的货币服务，促进欧元数字化与市场竞争。

第二，通过发行数字欧元，有利于提升金融政策有效性。与传统欧元相比，数字欧元可以更好地助力政策利率零下限的消除，增加现金短缺情况下可用的政策选择；通过数字化货币，能够更加有效地监控货币资金的流向与数据，促进金融政策的相机抉择。不难预料的是，随着国际金融体系发展，数字欧元的政策有效性有望继续提升，提升国际货币竞争力。

（二）拟发行央行数字货币的准中央银行制国家：以新加坡为代表

全球并非每个国家都有标准的中央银行，新加坡通过设置金融管理局（MAS）承担准中央银行职能。作为东南亚小国，为应对激烈的国际货币竞争,维护本国的货币主权，MAS与R3公司在2016年联合研发Ubin项目，推进区块链技术应用于跨银行机构支付、结算等业务。

当前，MAS对央行数字货币发展秉持积极乐观的态度。首先，在金融监管政策层面，尽管MAS为Ubin项目创造足够的发展空间，实行激励性而非禁易性监管政策，但亦面临某些监管困境，因为不同司法管辖区对央行数字货币具有差异化的识别与监管要求，难以形成统一的监管框架。因此，Ubin项目将推进跨司法管辖区的统一监管框架建设，制定相应的市场准入制度。其次，在技术发展层面，MAS认为Ubin项目不应阻碍基于区块链技术的央行数字货币应用和实验，而应通过联合研发与实验改善金融生态体系。如图1 所示，新加坡对Ubin项目采用了“新加坡金融管理局一银行系统一用户”的双层运营体系，MAS作为发行主体，通过分布式账本（DLT）连接器与全额结算系统（RTGS）向市场发行央行数字货币，然后银行系统通过分布式账本（DLT）连接器与网络产品界面设计等向用户流通央行数字货币，从而全面促进Ubin项目的发展。

图1 新加坡Ubin项目的运行架构

（三）开展概念验证实验的单一中央银行制国家：以加拿大为代表

单一中央银行制是全球主流发展模式，它是指某个国家（地区）只设立独家中央银行执行职能的机制。作为单一中央银行制国家，为了实现更新支付系统的可能技术选择，加拿大中央银行于2016年牵头设立了 Jasper项目。该项目的主要内容是开展三阶段的概念验证实验，在基本支付场景下验证数字货币的应用可行性。

通过阶段性实验，加拿大发现央行数字货币首先存有某些法律风险：在用户认证阶段，存在结算方加入和一般用户挂靠的合规风险；在交易阶段,存在数据处理泄漏结算双方隐私信息的风险；在清算阶段，概念验证（POC）信用管理复杂且风险较大；在结算阶段，因采用见证人机制削弱了系统的可靠性。其次，Jasper阶段性报告指出，加拿大目前将国际金融市场基础设施原则（PFMIs）应用于该项目的监管实验中，要求该项目在银行间结算和财务管理系统等方面采取国际PFMIs的法律治理基础作为应用指南，以维护金融市场秩序和货币体系稳定。在结算风险管理方面，Jasper项目要求法律为用户的资金逆转风险提供有效的制度保障。最后，商业银行的代理行为必须置于严格的法律监管之下，在增强用户支付透明度、保护个人隐私信息和降低信用流动风险等方面配置明确的法律条文。

四、国际竞争格局下中国现代央行数字货市的发展制度构建

传统现代化消解了等级僵化的农业社会，开创了工业社会的结构图景。当今的现代化，同样消解了工业化的轮廓，央行数字货币形态在现代化的连续性中悄然形成，对传统货币制度带来了较大冲击。为维护货币主权，形成国际货币竞争力，多国根据自身资源禀赋深化货币变革，基于中央银行体制形成了三种不同的央行数字货币发展矩阵。在现代化货币变革背景下，我国同样需要充分借鉴央行数字货币的国际发展经验，结合我国本土发展实情，从法律政策、金融监管与技术制度角度构建现代中央银行数字货币的发展制度（见图2）。

图2 现代央行数字货币的国际经验及中国路径

（一）加强法律制度供给，构建现代中央银行的法律政策框架

首先，发行权是货币发展的基础，我国可以对《中华人民共和国中国人民银行法》与《中华人民共和国人民币管理条例》进行修改，明确央行数字货币的发行权属。一方面，由全国人大对《中华人民共和国中国人民银行法》立法解释，明确央行数字货币的法律地位以及发行主体，即央行数字货币的法律地位是法定货币，央行数字货币的发行主体是中国人民银行。另一方面，由国务院修订现行的《中华人民共和国人民币管理条例》，完善法定货币的表现形式与制作方式，即将物理形态人民币（纸币、硬币等）的表现形式扩展至数字形态的人民币（数字人民币），货币制作形式包括物理形态的货币制作与数字形态的货币研发。

其次，通过法律制定与修订的方式，不断完善央行数字货币的信息保护。通过立法明确只有中央银行在符合“告知一同意”的法律要求下，才可以合法读取和处理用户信息。坚持“预防为主，打击为辅”的法律原则，央行数字货币使用中产生和收集的用户信息，应通过立法事先预防信息泄露，然后明确承担央行数字货币信息保护责任的主体与范围，打击泄露和滥用用户信息行为，明确相应的法律惩戒及法律责任。

（二）完善现代金融监管，推动央行数字货币的系统性金融风险防控

对于快速发展中的央行数字货币而言，我国既需要重视其内在的创新发展性，也要重视其内在的风险破坏性，有必要完善现代金融监管，采取创新监管与全流程监管，推动央行数字货币的系统性金融风险防控。

首先，创新监管沙盒模式，稳步推进央行数字货币的发展。货币中性（货币面纱论）认为货币仅仅起到价格标准作用，而现实中货币不仅是交易媒介，更是债务创造者。中国当前经济面临的最大难题不是价格标准，而是货币的债务问题，要防止因市场经济内在的货币不稳定性而引发的系统性风险问题。对于货币内生的不稳定性，有些国家（如新加坡、加拿大等）创新监管沙盒模式，稳步拓宽央行数字货币的应用场景，促进了央行数字货币的平稳发展;有些国家（如委内瑞拉）过于强调创新而盲目上线石油币（Petro）,忽视了必要的理论验证与金融监管,导致央行数字货币以失败告终，并引发了相应的金融风险。对此，我国可以吸取海外国家的监管沙盒经验，充分结合我国央行数字货币的本土化发展情况，积极构建中国版监管沙盒模式，建议由申请、评估、测试、退出四阶段构成，逐步完善监管沙盒模式的准入与退出条件，可以先在某些发达省市（北京、上海、深圳等地）试点监管沙盒，测试成功后向全国逐步推广，从而有效平衡央行数字货币的创新发展与风险防范的关系，避免出现委内瑞拉式失败结局。

其次，建立央行数字货币的全流程监管制度体系，有效防控系统性金融风险。一是在市场准入监管制度层面，严格经营者与消费者适格性：关于经营者适格性，任何数字货币经营者须取得国家监管机构的审批，领取货币牌照与营业执照，方可经营央行数字货币业务，并接受监管部门的年检或者独立第三方的风险评估；关于消费者适格性，应不断完善个人征信体系，从征信源头规范央行数字货币的使用，防范信用状况较差者透支使用和消费。二是在业务运营监管制度层面，完善央行数字货币的发行与流通制度，将金融风险降至最低：对于央行数字货币的发行，可以实施“双层”发行架构，最大化巩固中国人民银行的中心地位与释放商业银行的基础地位，缓解中央银行负担与金融脱媒风险；因其便捷性与可控匿名性，央行数字货币对流通中货币产生替代效应，可能对商业银行存款规模与信贷能力产生负面影响，诱发商业银行的信贷创造风险与挤兑危机，所以我国金融监管机构应增强相应的风险监测和预警监管，防范银行流动性危机。

(三)夯实技术制度基础，促进央行数字货币国际竞争与技术安全建设

在新一代信息技术驱动下，央行数字货币的试点地区不断扩大、交易笔数持续增加、交易金额稳步上扬，必然要求央行数字货币具备现代化的技术制度与相应的金融基础设施。

首先，深化技术应用，通过夯实央行数字货币的金融基础设施服务，促进央行数字货币的国际竞争力。央行数字货币具有技术不完善性与容量有限性，当其发生多频交易时，容易发生网络拥堵与交易风险，因而有必要夯实金融基础设施：一是央行数字货币应当通过技术反复验证后推出，为其流通提供足够的网络容量并保持高速畅通，不断丰富金融基础设施中的支付体系及相应的配套系统，从技术上促进央行数字货币的国际竞争水平。二是中央银行通过深化技术应用，加强相应的技术监管，利用大数据对大额与异常交易信息进行监测，分析交易信息与用户行为特征，从而避免金融机构对用户数据的滥用，打击洗钱、数据外泄等违法犯罪行为。

其次，夯实技术标准及其规范，保障技术安全。我国全面推行本土化央行数字货币，需要通过可控匿名方式，对匿名实施违法犯罪行为保留必要的核查手段，建议对央行数字货币的交易行为特征而非具体交易内容进行智能识别，从而平衡个人隐私保护与国家金融安全。另外，我国应与其他国家和地区加强技术合作与监管联动，构建国际货币协调合作治理机制，提升国际货币竞争的技术制度话语权:通过技术互助推动央行数字货币的国际化发展与技术创新，通过监管联动促进央行数字货币的金融风险防范与技术安全。