“跨纵向层级”网上政务咨询互动模式及改进策略——以F部门事项为例

丁声一

一、问题的提出

合作是以实现共同目标为导向的共同行动[1]，“协同”是一种特殊形式的合作。就政府部门协同来说，协同是指政府组织间的合作与一致行动[2]。数字政府的发展是政府内部各层级协同共治的过程[3]。从已有研究来看，政府间协同和协同治理重点应从以下几个方面理解。一是仍然围绕政府组织间主流的科层制组织形式，包含从更高层级到地方不同层级的纵向整合以及不同功能的横向部门整合两个方面；二是各政府服务平台在架构上趋于平台化模式，将其作为数字能力的基础配置，目的是通过数据平台或载体上的信息和数据传递价值，促进政府间扁平化与互通融合。而搭建数字化平台必然吸引公众参与，一部分具体表现为在政府互动平台中收集并回应社情民意。三是重视数据资源体系的开放共享，将其作为当下打破部门主义割裂和解决管理“碎片化”问题、实现数字政府建设“敏捷高效、智能精准”目标的有效方式[4]。

数字化协同治理的本质是平台化治理[5]。从实践来看，从更高层级到地方不同层级正在通过建设数字化的政府服务平台突破传统横向和纵向层间的信息沟通障碍，积极推进政务信息系统整合共享，公共信息资源开放[6]，促进政府治理的扁平化与网络化。在理论上，政府服务部门应与垂直管理部门协同解决咨询和审批服务的各类问题。而本文根据工作中的实际观察，我国现有政府部门大厅受理模式展示了更为复杂的现实情景。根据当前我国属地管理的治理制度，正致力于实现各级政府职责明确地提供纵向“分级分层”服务，企业基层群众咨询或建议至最高层部门，将责任和风险一并向上转移，或只相信政策制定者更高层级部门的权威来求证某具体事务，逐级咨询已不再是解决问题的唯一方式，“跨纵向部门”咨询的现象日益增多，更高层政府时而有需求将下级纵向咨询服务范围内的事项进行转办，以指导、协商下级部门，而目前尚没有机制和技术支撑，就如何协同下级部门，实现央地协同更高效有效的回应仍在探索中。

二、研究背景：协同治理成为数字政府建设的重要方向

(一)我国在宏观政策规划中强调“跨部门”政务协同

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“协同性”作为国家治理体系和治理能力现代化的重要发展指向，为“协同治理”概念的发展带来了新的价值导向[7]。近年来我国数字政府相关规划设计也为“跨部门”协同指明了方向。2019年，国务院印发《国家政务信息化项目建设管理办法》指出，要“推动政务信息系统跨部门跨纵向部门互联互通、信息共享和业务协同”。2022年，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确要求推动政府履职更加协同高效[8]。可见，政府部门谋划数字治理体系建设，是数字治理的主要启动者和推动者，也在促进改善这一科层组织的弊端，试图运用数字技术赋能社会经济和公民以实现更好地协同。

(二)建设政务平台实现数据共享成为数字化协同治理的引擎

实践中，政府部门作为主要牵头单位，带领各互联网科技企业开发设计政府服务平台，推动政府实现数据间的应用共享，促进政府治理能力走向协同化。近年来，我国大力推进“放管服”改革，对企业、基层和群众需求的及时互动实践突飞猛进，各级政府无论是在政策制定还是公共服务的提供上，都可以通过数字技术建设服务平台，倾听民意了解民生，提前预测和了解社会的变化和民众的需求，并对此做出快速的反应[9]。我国各级政府建立完善实体政务大厅和网上大厅，践行让人民群众“最多跑一次”的改革实践，在方便企业和群众异地办事、优化营商环境等方面发挥了重要作用。

(三)重视政务数据资源利用，辅助科学决策成为治理重要方向

数字政府的建设强调以改革创新促政府履职能力提升，以数字化改革推进政府决策科学化[10]。政务数据规模大、权威性强，也蕴含着巨大的经济价值和社会价值。政府部门开始考虑辅助科学决策，加强服务效果评估，推动政府服务切实向“以人民为中心”转变，人民群众的有效反馈能够有效推动数字化政府服务提质增效[11]，促进政府部门从经验决策向基于数据的科学决策方向转变。越来越多的政府部门回应政策咨询、分析咨询数据，推进实现跨纵向部门、跨地域的数据共享，政府治理中条块分割和流程不畅问题得到有效改观。

三、咨询服务主体类型、内容和动因

(一)选取的案例概况描述

本文以F部门综合咨询服务为研究案例，该服务开通了电话和网上两个渠道，受理来自全国企业、基层、群众以及第三方机构关于政策的咨询问题，及时回应群众关切。目前，该部门已累计受理咨询5万余起，其服务在政府部门中是特色典型，一直走在数字化咨询服务的前列，且政策范围覆盖社会各领域，具有一定的代表性，对其他部门提供数字化政府服务具有较大的借鉴意义。本文的质性资料来源于该部门发布的政策文本、可公开的咨询记录以及在工作中对服务对象的访谈资料。

(二)咨询服务主体情况

为更好地阐释问题类型、回应策略，我们首先需要了解服务对象分类。本文通过访谈和观察，将F部门的服务对象进行了分类，分别说明了其角色和目的，并按照其咨询目的归纳了相关类型。

表1 F部门“跨纵向部门”咨询服务对象的分类、角色、目的、类型

通过上述服务对象的划分可以看出企业、基层、群众和第三方机构“跨纵向部门”咨询的不同目的和类型，并反映出在其向更高层级部门提问前就可能已经陷入冲突，其中明显可以看出事项属地部门未必可以解决其属地管理的问题。如企业已向事项属地相关部门询问过，出于想进一步得到明确答案或再求证的想法向更高层级部门询问；如基层已向省级部门询问过某政策具体如何执行，被指引至更高层级部门；如群众在地方反映某事无门，则越过几个层级直接找到更高层级部门进行核实。

(三)典型咨询内容及其动因

具体到某咨询问题，情况更为复杂，咨询主体和类型会交叉存在。不同类型的服务对象将会有不同问题的偏好，本文梳理了来自四类咨询主体800余条问答记录，发现针对不同主体、不同问题，咨询者在提问背后有着不同的动因。根据访谈资料，我们将动因分为四类，即相信“权威”、避免担责、寻求指导和研究求证。

研究发现，由于某一具体问题的咨询主体多重性，四类咨询目的与动因之间的关系并非一一对应，而是混合对应。总体来看，问询型和核实型的咨询主体主要为企业和基层，咨询背后的主要动因为：相信“权威”；请示型的咨询主体主要为基层政府，咨询背后的主要动因为：担心避责和寻求工作指导；研究型的咨询主体主要为第三方机构，咨询背后的主要动因为：“研究求证”。

表2 “跨纵向部门”常见咨询问题情况及动因

(四)咨询动因具体分析

按照“主体-目的-动因”的分析思路，以下将具体分析各类型动因。

1.相信“权威”。咨询主体认为自行查询或基层部门告知的信息不够准确或权威，如对于行业指导意见、政策文件中某概念的定义和引用文件等信息，相比较于基层、市域、省级政府的答复，相信更高层级部门提供的“官方答复”更为精准。

咨询案例1

2.避免担责。部分地方部门虽然对某些属地管理的事项作出了决定，但当涉及某条款具体问题的时候，将基层部门指引至咨询政策顶层设计者，或基层部门通过咨询将决策权转移给更高层级部门，将应承担的任务和责任转嫁，理由是“最终解释权”在政策制定部门。

咨询案例2

3.寻求指导。部分基层工作人员在市域、省级未得到准确答复，或就执法问题向更高层级部门寻求指导意见，将咨询渠道当作请示或者报告渠道，将答复意见作为日后工作参考。

咨询案例3

4.研究求证。第三方机构如大学、科研单位在做研究的过程中，需要求证政府某研究问题，用答复意见支撑研究工作；另有工程咨询单位在做工程咨询工作时，也会就政策的某些条款进行询问。

咨询案例4

四、政府部门的多重回应模式

研究发现，考虑到咨询主体、目的和动因的复杂性，F部门对于政务咨询的回应策略也是多种多样的，在服务中形成了以下几类回应模式。

(一)“直接答复”模式：详细告知情况，给予明确答复

1.具体涉及问题之一：查找政策文件。具体问题可以归结为三种：第一种是就政策本身，拿具体文件名称及标题，询问某一政策是否现行有效、真实与否和哪里可以找到全文；第二种是就某一行业，询问打包政策、是否有顶层的行业的指导或支持意见；第三种是就某一事项，询问是否有相关政策支持。F部门通过查询门户网站、政策文件库以及联合政策制定人员答复涉及政策文件具体信息。

2.具体涉及问题之二：询问某投资领域、某产业政策中某个专有名词的概念及范围。由于政策中往往有不少文件会涉及某个专有名词，基层办事人员为办理具体事项、第三方研究机构为做研究课题会直接询问专有名词定义的外延和内涵，而往往这些定义在国家标准文件中或其他相关文件中，F部门根据实际告知定义具体出处、答复涉及政策文件具体信息。

(二)“明确指引”模式：说明对应的政策文件具体条目，指引至省级部门

1.具体涉及问题之一：顶层设计部门出台宏观政策，地方负责具体落实的事宜。如“对于某种情况下，某项目是否必须要进行招投标，如何招标？”此类问题为企业跨属地事项主管部门，基层部门跨省、市层级进行咨询。F部门根据咨询者描述的具体项目情况告知引用的具体条款，请其根据项目实际并结合相关规定进行判断，如问题非常明确将直接答复“是”或“否”。

2.具体涉及问题之二：某事项是否应办理行政审批手续，以及办理程序。如“某些市级、县级项目是否需要审批、核准或备案，按哪种程序来办？”此类问题涉及企业跨属地项目主管部门咨询；基层部门跨省、市层级进行咨询。部分基层部门在此前已询问过市级、省级，仍想得到更高层级部门权威回应，或被省级、市级告知需“以政策制定者答复为准”。F部门根据咨询者描述的具体项目情况告知引用的具体条款，或指引至省级发展改革部门，结合实际情况判断。

(三)“宏观指导”模式：说明对应的政策文件具体条目，对相关事项给予指导

具体涉及问题：请求执法指导。如“某项目建设是否违法，如责令改正，具体措施是什么；能否给予执法类的指导”此类问题涉及基层部门跨省、市层级进行咨询。F部门将根据咨询者描述的具体项目情况告知引用的具体条款，请其根据项目实际并结合相关咨询上级主管部门。对于部分具体清晰的问题，给予具体的指导。

综合以上，本文识别出额F部门“跨纵向部门”咨询的问答模式，如下图：

五、“跨纵向层级”网上政务咨询互动模式存在的问题

从以上模式中可以看出，“跨纵向部门”虽然普遍存在，但往往由于在基层、市域和省内已有冲突或难以解决的问题而发生，更高层政府部门做出明确指引和宏观指导后，回到下级政府部门和公众时能否切实解决了冲突问题，或是否需要再进一步具体了解问题情况进行协同办理是需要进一步探讨的。

(一)咨询办理协同机制有待加强

尽管从更高层级到地方各级政府正在通过建设数字化的政府服务平台突破传统横向和纵向层间的信息沟通障碍，积极推进政务信息系统整合共享和公共信息资源开放[12]，而随着政务公开水平的发展、咨询服务提供的渠道增加，加上政策所涉情形复杂，事项属地部门未必可以解决其属地管理的问题，或该问题在其他部门间存在意见冲突。由于缺少咨询协同和上下反馈机制以及技术支撑，尚无法掌握同一内容咨询在其他部门的答复数据，更高层部门难以获取更大样本量的服务数据进行更精准的分析。

(二)服务数据应用价值有待挖掘

咨询服务数据是政府服务过程中产生的数据，大量的服务主体情况、咨询问答文本等服务数据运用方式为梳理形成问答口径、热点咨询报告、进行统计分析等，而咨询数据大部分涉及国家治理政策，与政策关联性强，目前这些数据尚未充分应用到如宏观经济政策制定中，未能在后续进行政策优化完善、出台配套细则、促进政策落地时发挥更大的作用。

(三)汇聚分析技术工具有待开发

各级政府服务平台中建设了咨询平台、热线平台，使得获取分析全样本民意数据成为可能，且通过数据聚合、分析可以呈现参与情况如民意数量、回应情况和变化规律等，为切实将反馈数据应用于政策制定完善提供了科学化、精细化治理的技术基础。但目前尚未有专门的技术工具能够高效、实时、精准地支撑咨询服务的转办或数据的分析及反馈，不利于政府间协同办理或数据开发利用，亟须探索方便快捷的转办制度或将数据应用于政策过程的治理手段，在企业基层群众参与反馈平台技术、数据管理方面采纳新理念新技术，并迭代创新。

六、提升“跨纵向部门”协同服务质效的对策建议

鉴于进行“跨纵向部门”政府服务的普遍存在，各级政府推进治理体系和治理能力现代化是一项系统性的、长期性的工作，要从我国各部门实际情况出发，在“跨纵向部门”业务实际中上下耦合，协同推进。本文认为还需要从以下三方面着力。

(一)创新服务模式，建立完善协同咨询办理枢纽平台

加强顶层设计和统筹协调，以政务咨询“跨纵向部门”协同为切入点，持续推动央地部门跨纵向部门协作协同沟通和协作。建立完善央地协同咨询办理制度，建设纵向系统内、部门间咨询服务统筹枢纽平台，完善全国政务咨询“一网通办”体系，率先融合部门间垂直系统实现协同服务，逐步对部门、层级、区域间碎片化信息进行高效整合，在构造完整服务模式基础上进一步提升“跨纵向部门”服务效率。

(二)强化数据应用，推动服务数据支撑经济运行决策

我国政府服务部门不仅要回应公众诉求，也需向经济行业支撑、央地行业数据一体化协同应用转变。首先要保障数据资源的完整性和一致性，通过横纵协同平台汇聚数据，制定数据分级分类应用办法，规范咨询服务数据应用标准；与其他经济运行平台联系联通，挖掘政府服务数据应用更深层次的价值。

(三)研发技术工具，支撑智能精准的反馈咨询情况

研究引入大数据技术，深入分析研究不同分类咨询事项及涉及政策之间的关系，企业基层群众关切情况等内容，提出构建咨询转办、数据分析等方法和设计，描绘出咨询对象的行为特征，以及具体咨询政策条款等情况，将咨询中的热点问题、答复口径、与经济相关数据等反馈至相关政策出台制定者，为决策者在答复好咨询问题以及完善政策制定中提供技术支撑。