检察机关推动农村学生上下学乘车安全问题源头治理的思路与举措

曾杰　张慧

摘 要：检察机关在办理危险驾驶案件中发现农村学生上下学乘车安全问题线索，经深入调查核实，向当地交通主管部门制发社会治理检察建议，促进整改与治理工作开展，推动问题得到解决。检察机关应树立治罪与治理并重理念，以检察建议促进提升未成年人“六大保护”质效，以高质量对策建议推动被建议单位切实开展整改，以“回头看”巩固整改成果，真正实现为未成年人健康成长保驾护航。

关键词：检察建议 诉源治理 乘车安全 未成年人保护

一、检察建议制发及落实情况

四川省苍溪县人民检察院（以下简称“苍溪县院”）在办理一起因非法营运严重超载构成危险驾驶罪的案件中发现，犯罪嫌疑人王某某驾驶的小型客车核载人数7人，实际搭乘20人，其中15人为在校学生，认为该县中小学学生上下学乘车安全可能存在严重隐患。经深入调查核实，了解到该县有4万余名农村中小学生，其中约80%为住校生，存在周一分散上學、周末集中放学的情况，而当地具有营运资格的客车因运营成本高、利润低不愿搭乘学生上下学，给非法营运私车提供了生存空间，且超员搭载乱象普遍存在，为学生上下学乘车安全埋下巨大隐患，反映出该县“营运便民”工作存在短板、农村客运监管存在疏漏。

2021年1月19日，苍溪县院向县交通运输局公开宣告送达检察建议，提出严厉打击非法营运、积极推进“金通工程”全覆盖、加强各部门协调联动等对策建议。3月18日，县交通运输局书面回复了检察建议落实情况，从整合执法力量全面打击非法营运违法行为、统筹资金改善学生出行乘车条件、部门联动加强宣传等多方面开展了整改工作。

苍溪县院开展检察建议“回头看”，持续跟踪检察建议整改落实情况，对4个乡镇、12所中小学上下学情况进行暗访，并与运输管理所（县交通运输局下属单位，2021年2月交通机构改革后更名为交通运输综合行政执法大队，以下简称“运政大队”）沟通，提出要进一步采取有力措施，巩固整改成果，防止问题反弹。县运政大队遂在全县开展了为期1年的打击校园周边非法营运专项行动，突出“数字打非、联勤联动、疏堵结合”，有效巩固了检察建议整改成果，进一步改善道路运输市场秩序，确保全县学生上下学乘车安全。

二、检察建议书文本

本院在办理王某某危险驾驶一案时，发现其驾驶核定载人数7人小型客车实际载客20人（其中学生15人），严重超过额定乘员载客，危害公共安全，后王某某被苍溪县人民法院以危险驾驶罪判处拘役2个月，并处罚金人民币3000元。该案办理后，本院对我县农村中小学生上下学交通出行情况进行了综合调查，发现你局在乡村客运监管方面存在以下问题：

一是对非法从事乡村客运的行为打击不力。从调查情况来看，我县农村中小学学生上下学乘坐“黑车”且超员现象较为普遍，学生大多乘坐无营运资质的面包车、无驾驶证件的摩托车和三轮车等车辆上下学，且普遍存在不能载人的车辆违规载人、严重超员超载等现象，极易引发安全事故。根据《中华人民共和国道路运输条例》相关规定，没有取得营运资质的车辆不得从事客运。你局作为交通运输主管部门，没有解决好乡村客运市场大、交通运输执法人员少的矛盾，对非法营运车辆缺少有效的打击手段，尚未形成震慑力。

二是配套政策没有落实，“金通工程”推进缓慢。2020年5月，在省人代会上省交通运输厅提出的乡村客运“金通工程”被纳入2020年省政府工作报告中30件民生实事加以推进。目前我县新增投放“金通工程”车辆总共只有29辆，与乡村客运市场需求相差甚远。据调查了解，办理“金通工程”客运手续门槛高，不仅要一次性缴纳数万元的车辆折旧费，每年还要上交管理费，且只能在固定片区运营，在固定年限内必须强制报销。尽管政府有一定补贴，但投入大、利润低，致使想从事“金通工程”的人望而止步。“金通工程”系民生工程，目前推进阻力较大，效果不明显，说明宣传引导不够，缺少相关配套政策，缺乏足够吸引力。

三是对农村中小学生上下学交通安全工作重视不够，与相关部门协作配合较少，没有形成齐抓共管合力。目前我县共有农村中小学校90余所，学生总数约4万人，是乡村客运市场的刚需人群。据统计，近80%的学生为住校生，这些学生中只有很少一部分能够乘坐客运班车上下学，大部分需要乘坐摩托车或者“黑车”上下学，存在重大交通安全隐患。对此，很多学校及家长希望当地客运班车承担校车职责有偿接送学生，但由于存在时间、价格、线路等诸多矛盾，无法与客运班车经营者达成协议。农村中小学生上下学交通安全是一项综合性、系统性工程，你局与县公安局交警大队、县教育与科学技术局、县乡村客运中心等部门主动沟通协调不足，尚未形成工作合力，难以有效解决农村中小学生乘车难问题。

为维护正常的道路运输市场经营秩序，保障农村中小学学生上下学交通安全，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第21条、《人民检察院检察建议工作规定》第11条第（二）项之规定，特向你局提出如下建议：

一是严格执法，依法查处非法从事乡村客运以及超员超速等违法犯罪行为。与县公安局交警大队开展联合执法，建立信息共享机制，在重点时段、重点区域、重点线路对非法从事乡村客运以及超速超员等违法行为进行打击，对于构成犯罪的及时移送公安机关，杜绝农村中小学生因乘坐非法营运车辆而引发重特大交通事故。

二是采取有效措施，积极推进“金通工程”全覆盖。以“金通工程”试点为契机，大力发展乡村客运。一方面，需立足本地实际，加大政策扶持力度，使乡村客运利润得到一定保障；另一方面，疏堵结合，引导“黑车”司机办理乡村客运手续，变违法经营为合法经营，逐渐形成良性的乡村客运市场环境。同时，继续探索并推行乡村客运片区化运行，完善以班线为主、预约兜底式为辅的乡村客运基本服务体系，不断满足农村学生群体的出行需求。

三是统筹兼顾，加强与各部门协调联动。高度重视农村中小学学生上下学交通安全工作，积极向县人民政府进行专题汇报，推动出台完善财政保障机制和运价政策，培育良性有序的乡村客运市场。主动与县公安局、县教育与科学技术局等单位和相关乡镇政府联系，开展常态化联合执法。加强对乡村客运司机的法治教育，提高从业人员安全意识和法律意识，切实保障农村中小学学生上下学安全。

上述建议，请你局予以重视。如有异议，请在收到检察建议书后7日内向本院书面提出。如无异议，请认真研究，及时整改落实，并在收到检察建议书后两个月内向本院书面回复相关工作开展情况。

2021年1月19日

三、促进农村学生上下学乘车安全问题源头治理的思路与举措

（一）更新司法理念，推动从源头堵漏建制改善未成年人健康成长环境

习近平总书记指出，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”［1］。刑事案件背后往往有着深层次的社会问题。社会治理检察建议是检察机关融入国家治理、推動社会治理问题解决的重要手段，是发挥司法对法治建设规范引领作用的重要举措。苍溪县院在办理危险驾驶案时，发现案涉非法营运机动车不仅超载三倍，而且所载人员大部分为在校学生，加之当地“黑车”超载现象较为普遍，山区学生上下学乘车安全隐患严重，一旦出现事故，后果不堪设想。未成年人是国家的希望、民族的未来，《中华人民共和国未成年人保护法》确定了“家庭、学校、社会、网络、政府、司法”“六大保护”体系。未成年人保护涉及方方面面，治理范围并不局限在校园内，检察机关应当充分发挥检察职能，以司法保护促进多元保护，多角度全方位维护未成年人合法权益。学生上下学乘车安全关系未成年人生命安全，更关系家庭幸福和社会稳定，苍溪县院从治罪思维向治理思维转变，依法能动履职，进一步深挖案件发生的背后原因，通过制发社会治理检察建议，推动交通运输主管部门开展整治和专项行动，净化乡村客运市场环境，助推全县“金通工程”提档升级，促进系统治理、源头治理，从根本上改善了当地农村山区客运状况，打通了农村学生上下学的“最后一公里”，实现了为未成年人健康成长保驾护航。

（二）用好用足调查核实权，确保检察建议质量

社会治理检察建议找得准治理症结、提得出可行对策，是推动后续落实，实现诉源治理良好效果的基础。《人民检察院组织法》赋予了检察机关调查核实权这一重要监督权能，在制发检察建议前开展深入细致的调查核实工作是确保检察建议书质量的前提。苍溪县院发现案件线索后，先后走访县教科局、运政大队、交警大队等部门及乡镇政府，赴20余所中小学校发放调查问卷，暗访部分“黑车”司机，围绕全县中小学生上下学乘车情况、“黑车”非法运营现状、乡村客运状况及政策、管理措施开展了调查核实工作。通过调查核实，检察机关收集并掌握了大量数据及工作情况，总结出了当地学生乘车安全问题的特点以及乘车交通安全管理中的痛点、堵点，形成《苍溪县农村中小学学生乘车安全情况调查报告》，认为问题产生的原因不仅是行政职能部门对“黑车”打击力度不够，还存在办理“金通工程”客运手续门槛过高、缺少相应配套政策、客运服务体系不完善等因素，最终结合县域实际向县交通运输局提出了“疏堵结合”的对策建议。这份调查分析详实、对策措施可行的检察建议得到了交通管理部门高度认可，为后期整改落实打下了坚实基础。

（三）加强跟踪回访，持续开展“回头看”巩固治理效果

制发社会治理检察建议目的是以检察履职促进“抓前端、治未病”，通过与被建议单位沟通协商和良性互动，形成工作合力，共同推进诉源治理，推动问题得到彻底解决。因此，检察建议不能一发了之，要坚持跟进督促，对部分容易反复的问题开展“回头看”，防止问题反弹回潮。苍溪县院在交通管理部门书面回复整改情况后，持续跟踪问效，开展检察建议“回头看”，认为校园周边非法营运活动在整改后已得到有效控制，但考虑到机动车非法营运是较易反弹的问题，便与相关行政执法部门沟通，建议进一步深化举措巩固整改成果。县运政大队遂结合交通运输行业安全生产专项行动的工作部署，于2021年3月16日至2022年2月28日期间，在全县开展了为期1年的打击校园周边非法营运活动专项行动，取得了明显成效。2022年2月专项行动结束时，县运政大队共检查各类车辆3000余台次，查扣涉嫌非法营运车辆64辆，校园周边非法营运车辆的生存空间得到了极大遏制，巩固了整改工作成果。

* 四川省人民检察院法律政策研究室三级高级检察官［610031］

**四川省苍溪县人民检察院检察委员会专职委员、一级检察官［628400］