党建引领社区治理的理论内涵、制度路径与价值效能

宋维志

（1.上海交通大学 凯原法学院，上海 200030；2.南昌大学 法学院，南昌 330031）

一、引言

如何建设基层社会治理的“最后一公里”，如何有效发挥基层党组织在社区治理中的“战斗堡垒”作用，是新时代党建工作、社会治理工作亟待回应的问题。近年来，学界在党建引领社区治理领域已积累了较为丰富的成果。有研究提炼出基层党建与社区治理的“嵌入式”关系，认为党建工作通过“结构性嵌入”和“功能性协同”，搭建了平面和立体的融入机制，实现了社区内治理要素的充分整合[1-2]。有研究在此基础上进一步提出基层党政关系的“双层治理体系”和“双向动员机制”，认为党建引领社会治理最终形成了“统合治理”模式[3-4]。但“嵌入”的理论建构只解释了组织结构层面的引领机制，并没有实在地回答党建工作与社区治理之间的实际连接。亦即，理论上可以抽象地总结出基层党组织对社会组织的结构嵌入，但这种解释并没有具体落实到社区治理中的治理者、每一个实际的人当中。有研究重点关注党建工作在社区治理过程中的社会动员作用，认为“动员”是重塑社区信任关系的关键环节，能够激发社区治理的活力[5]。亦有研究提出党建工作能够实现“超行政治理”，打破行政科层组织的结构性壁垒，有效解决基层治理中的“条块分割”问题[6-7]。这两个方面的研究都各有道理，但在实际的社区治理过程中，价值整合和高效行政并不是相互分离、相互独立的，只关注任何一个方面都是不全面的；党建工作对社区治理的引领也并不单独作用在某一个侧面，而是同时发力、互为表里。

基于此，本文在田野调查的基础上，通过实证分析党建引领社区治理的实践经验，尝试回答三个核心问题：党建引领社区治理的理论内涵是什么？党建工作如何组织化、制度化地引领社区治理工作？党建工作在社区治理中实现了什么样的价值效能？

二、党建引领社区治理的理论内涵

加强基层党组织的纪律建设、组织力建设、干部队伍建设和政治文化建设，是强化基层党组织政治引领功能、强化党对基层社会的政治领导的重要方式。近年来，随着中共中央对基层党建工作的重视，“党建引领基层社会治理”成为社会治理领域的热点话题与热门实践。

（一）党建引领社区治理的生成机理

通过党的建设工作开展社区治理，首先根源于党对国家的领导体制。在国家治理各领域各环节各方面落实党的领导，是实现党的领导制度的关键。在党的领导体制中，组织嵌入是实现政党意志向国家意志转换的重要方式。通过建立党委、党组，执政党实现了对机关、部门、社会组织等的人事任免、行为驱动，在“条块”关系中建立起有效的沟通渠道。在政府部门行动中，党的领导表现为维护权威；在社会组织关系中，党的领导表现为“一核多元”[8-9]。因此，在制度逻辑上，党对国家的领导落实在基层社会治理中自然就表现为社区治理中的党建工作。其次，党通过动员的形式领导社会成为党建引领社区治理的制度惯性。社会动员是党在领导革命和社会主义建设过程中形成的政治传统，也是经过实践证明具有显著治理实效的社会行动模式。通过有效整合各类社会资源、充分发动群众、组织开展活动，社区中的党建工作能够释放基层群众的能动性，实现社会与国家的同步建构。正是在这一层面上，在社区治理中开展党建工作实现了培育社会而不是包办社会，有力支持了社会力量的充分发展[10]。

在价值理念上，党建工作所展现的政治理念与现代城市治理价值理念相同。现代城市是空间、技术、人口、资源、信息的综合体，城市不但是人的生存、生活空间，也是各种权利实现的基本场域。城市治理的核心是通过技术提升人的生活品质，城市治理的内涵不仅包括合法性建构与民主责任性分析，更包括在空间治理过程中整合出现分裂的价值理念[11]。有研究指出，城市治理包含四个特性，即“多元主体，包容共存；公众参与，依靠群众；注重沟通，多方互动；共同治理，分担责任”[12]。显然，这些特性的核心元素是“人”，即城市治理的终极目标是服务于人、促进人的发展。同样，“以人民为中心”是中国共产党的基本政治立场，是党开展党建工作的出发点和落脚点。党在基层开展党建工作，其根本目的是通过基层党组织的建设团结群众、调动治理积极性，在党组织的领导下推动社会治理成果由群众共享，最终实现群众切实感受到社会治理效能提升带来的便利。在这一意义上，基层党建工作的政治理念与现代城市治理的价值追求是一致的，二者并不是彼此独立的关系，而是表里关系——社区治理表面上表现为现代城市治理在社区单元中的价值追求，其内涵实际是党所坚持的“以人民为中心”的政治理念的具体实践。二者的相互阐释构成了在社区治理中开展党建工作、实施党建引领的初始动力。

（二）党建引领社区治理的连结效能

“为人民服务”是党的根本宗旨，也是中国共产党作为使命型政党最显著的特征。在这一理念下，党建引领的核心就在于“充分发挥党员的模范带头作用和基层党组织的领导作用”[13]。既要使党组织成为社会治理事务决策的核心，也要使党员成为社会治理事务行动的先锋。

在治理制度安排上，党建引领主要表现为两个层面：其一，通过党的组织建设搭建治理平台；其二，通过党的思想建设号召党员参与治理。前者体现为党组织对行政部门权力结构的重整、对政府与市场及社会关系的融合，后者表现为动员党员主动在社会治理活动中开展更多串联活动[14-15]。基层社会治理中存在诸多治理难题，其中较为突出的是治理行为行动力的不足。这既表现为行政权力分工后落实在基层条块交错，职能、责任的不明确使得条块间工作推诿、职责下移；也表现为基层多元主体对社会治理活动的参与缺乏积极性，治理实践由“合唱”变为了“独唱”。

党建引领的行动目标就是通过党的系统提升治理行动能力，既实现对组织（包括行政部门、市场主体、社会组织）的整合，又实现对个体的动员。在本质上，前者是党组织对多元主体制度的补充，通过党的组织建设建立新的分工机制，实现对组织间合作机制缺失的克服；后者是党组织对个体价值观念的重塑，通过党的思想建设动员党员成为行动积极分子、传播合作理念，实现对原子化个体的价值整合。同时，组织机制与价值观念并不是彼此分离的，对个体价值观念整合的根本目的仍然是畅通组织机制，通过充分调动人的主观能动性推动组织行动力的提升，最终实现制度效能的提升。如在街道办事处与居民委员会的关系中，居民委员会党委书记同时担任居民委员会主任，街道办事处的工作目标经由街道办事处党（工）委传递给居民委员会党委书记，居民委员会党委书记再转换为主任的身份开展相关工作，一人身兼多职的角色重叠保证了党组织的意志能够准确地向下传递并得到有效执行。又如在“红色物业”的建设过程中，核心的环节就是建立物业所服务小区内的党支部，通过党员身份的重叠，把居民委员会、物业公司、业主聚集在一个平台内，通过支部内的党内领导打通三者间的关系；同时，通过对物业公司、业主中的党员的思想教育，动员二者在小区内消除矛盾、减少摩擦、带头合作。同样的逻辑在立法对业主自治组织的规范上也能明显发现，如在《重庆市物业管理条例》中明确规定，“鼓励和支持业主中符合条件的中国共产党员、公职人员通过法定程序成为业主委员会成员”。不难看出，党建引领的制度建设关键，就是通过使党员成为社会治理事务的关键行动者，打破各主体间的协作困难、打通党的理念与社会治理事务之间的阻隔。行动的根源是意志驱动，党建引领最核心的行动逻辑就是通过党组织建设的形式凝聚党员的团结意志，实现价值观念上的整合，从而生成党员带头参与社会治理的行动力。

在社会治理过程中，“党委领导”是居于核心地位的。党委领导是实现党的领导的具体工作方式。党的领导则主要涵盖三个层面：其一，政治动员，通过意识形态工作传播党的意志；其二，组织建构，通过党的各级组织把党员组织在各行业、各领域“整编”入既定的政治框架；其三，资源分配，通过对各类资源的整合配置主导工作方向[16]。在本质和实践意义上，政治治理是党建引领在社会治理中的表现形态，是党的领导在社会治理中的具体展开[17]。

以党建引领为工作模式的政治治理虽然没有为社会治理中各主体带来形式或职责职能上的变化，但党建引领对组织团结的影响是内在的。党建引领通过两种形式展开：其一，通过建立党组织搭建对话平台。党支部的“建立”可以是在现有党组织基础上吸收新的党员，如街道办事处党（工）委委员到居民委员会党委担任单位书记，或党员业主（通常是社区内的积极分子）把党组织关系转入社区党委，再或者是社区内党员向社区党委“报到”；也可以是组建新的党支部，如在小区内组建居民委员会、物业公司、业主共同参与的党支部，或成立驻区党委联合党支部。党小组的建立可以是常设的，如小区党支部下设若干党小组；也可以是临时的，如在新冠疫情防控中各地出现的楼栋临时党小组。其二，通过先进性教育活动，动员党员带头参与社区事务。“群众路线”的工作落脚点是党员在群众中的实际行动，参与社区事务无疑是群众路线的实际表现之一。参与的形式有多种，如动员党员业主参选业主委员会成员，动员党员组建志愿者服务队，动员物业公司党员员工提高服务质量等。这两种形式的根本目的都是为了充分调动党员参与社会治理的积极性。

党的基层组织建设事实上是对权力结构的调整。如在小区党支部中，由物业公司经理担任党支部副书记，实际上拉近了物业公司与居民委员会的距离，物业公司对居民委员会部分工作的分担通过小区党支部对社区党委的服从实现传递，物业公司在承担部分居民委员会的工作时成为了事实上的权力主体。党组织的建设是为了实现权力的微调，而无论是权力的整合还是重新分配，都是为了突破现有权力格局运行不畅的难题。如社区党委书记兼任居民委员会主任，可以一定程度减小居民委员会与街道办事处之间的距离，小区党支部的成立是为了尽可能消除居民委员会、物业公司、业主之间的不熟悉、不合作甚至对立状况。对于行政科层组织而言，党组织的新建根本上是为了解决组织碎片化问题；对于社会主体而言，党的组织建设是为了增强各主体间的沟通。党组织是要求落实纪律的，无论是上下级党组织之间，还是在党组织内部，组织纪律保证了权力结构调整后的运行秩序。而党内民主则保证了党组织内做出的决定具有实践的可操作性。

对党员的动员本质上是党内价值治理活动。马克思主义政党强调党员对理想信念的坚定信仰，对于中国共产党党员来说，“为人民服务”是根本价值遵循。在基层社会治理中开展党治，是为了通过政治教育、理想信念教育团结基层党员——这种团结的显著特征是跨越群体身份差异。如建立小区党支部，虽然支部成员来自居民委员会、物业公司、业主，但凝聚在支部内后，其职业、身份的差异就变成第二位的，居于首位的是小区内的党员共同体。确立了这一共同体共识后，随后才是各党员根据身份、职业不同从各领域提出践行群众路线的思路想法、专业建议，而后在党支部的领导下分工实施。明显的变化是，“分工-共同体”的路径被倒转过来，先实现共同体的组织，再在此基础上开展分工。当然，最后的目标仍是建成小区、社区共同体，但这一意义上的共同体已超越了党治边界，成为基层社会中具有自我凝聚力的共同体。在“党内共同体-分工-基层社会共同体”的过程中，党员积极参与基层社会治理的作用就在于发动群众、做出示范，推动党的价值理念成为民众的价值共识。这就是价值治理活动在制度层面的意义[18]。也正是在这一意义上，党建引领在社区治理中发挥有益的连结效能。

三、党建引领社区治理的制度路径

基层党组织的领导核心作用并不是党组织、党员包办社会，而是要通过一定的方式培育社会、激活社会。在治理实践中如何具体体现“引领”？笔者在重庆市开展的社区调研提供了有价值的参考视角①。

（一）通过党建工作重新整合权力

J 社区居民委员会有专职干部9 人，其中6 人为党员；J 社区党委共有7 人，其中5 人为J 社区居民委员会党员干部，另外2人分别为社区民警、社区卫生站站长。社区党委的W书记同时担任社区居民委员会主任，党委组织委员、宣传委员、文体委员、纪检委员分别在居民委员会中负责对口工作②。在J社区的实践中，居民委员会与社区党委成员的交叉任职是实现党组织“引领”的关键制度路径。交叉任职表面上看起来只是在人事制度上实现党员与社区工作人员身份的相互兼任，但实际上，通过这种角色重叠，党组织的治理思路找到了明确的落脚点。对于居民委员会而言，党组织的内在领导强化了组织行动的整合能力；对于社区党委而言，党员角色的重叠使党建引领从党组织内部建设延展到对社区治理实践的具体领导。换言之，交叉任职的制度安排强化了社区治理中的权力结构，居民委员会的行动能力通过交叉任职制度实现了内部强化。对于社区党委与居民委员会人员的高度重叠，W 书记举例说：“到了社区这个层级，其实就是给老百姓办事情，每天的工作就是接触群众。比如（社区）党委要搞宣传工作、要办活动、要做群众工作，居委会还不是一样？没什么差别，本来就是一个工作。”（访谈记录：20210323WFG③）

虽然居民委员会与社区党委成员的交叉任职是组织内部的制度安排，但在具体治理实践中向群众展示这种制度结构，同样具有重要意义。W 书记表示：“我们‘两委’交叉（任职），老百姓他不一定知道，那我们（社区）党委委员肯定要主动亮明身份，告诉老百姓。”（访谈记录：20210323WFG）如果说“两委”交叉任职是党建引领在居民委员会中的内部行动，那么党员亮明身份就是党建引领面向群众的外部展示。“党员有别于群众之处，就在于当先锋、作表率，群众时刻看得见、跟得上，成为群众中的‘标杆’”[19]。党员身份的展现，不仅是作为个体的党员对服务群众行动的理念担保，更是基层党组织树立治理核心地位的基本保障。一方面，政党的社会化归根结底是个体党员在实际工作中切实发挥带头作用，在这个意义上，交叉任职的党员亮明身份就是推动党建工作引领社区治理的具体实践路径；另一方面，亮明党员身份、展示基层党组织工作，是基层党组织实现服务导向、建立党组织与社会互动关系的基本模式。党的组织不是抽象的、空洞的，党员的有机结合形成了具有行动力的基层组织，党组织的意志体现在党员的实际行动中。因此，社会治理中党的领导最终落脚于每一个党员的带头行动。

在区域经济发展中，地方政府扮演着举足轻重的作用，嘉绒藏绣想要持续长久的发展，必然离不开当地政府的扶持。当地政府应由指挥经济变为服务经济，利用行政、经济等措施鼓励当地人民发展刺绣产业，加大宣传力度，积极引导人民去挖掘传统嘉绒藏绣的潜力。同时，应加强对公平贸易理念的认识，以嘉绒藏绣为依托，与公平贸易组织合作，建立一批公平贸易商标使用商店，并在政策上予以支持，加大对公平贸易商标使用商店的宣传让游客以及当地人都知道这些特许商店的存在，提升特许商店的知名度。以此打造当地文化产品品牌，让其成为当地政府对外交流、当地企业商务洽谈的文化符号。

如果说居民委员会和社区党委成员交叉任职实现了社区治理权力的向内整合，那么通过党组织联系街道办事处与社区居委会则是党组织对治理权力的向外整合。街道办事处与居民委员会之间并没有法定的领导关系，二者法定性质并不相同。通过搭建党组织内部的领导机制，使街道办事处-居民委员会与街道党工委-社区党委实现有机整合，街道办事处与居民委员会之间的组织距离得到有效缩短。事实上，这种整合是双向的：一方面，街道办事处通过上下级党组织的渠道统一了社会治理行动，确保了街道层级的治理思路、治理办法能够在社区层级得到完整实现；另一方面，社区居民委员会亦是通过党组织的渠道获得了街道层级的治理资源，有效整合了社区范围内的治理权力。这种整合是在纵向上实现“一核多元”的关键。对于街道层级而言，治理环节实现了有效拓展；对于社区层级而言，党组织内部的整合畅通了其向上汲取资源的路径。W 书记表示：“社区（居民委员会）有什么困难，我作为（街道党工委）委员肯定是要去想办法的。如果我作为社区（党委）书记没有街道（党工委）委员这个身份，那有的资源就争取不来。”（访谈记录：20210323WFG）正是在这种制度模式下，街道与社区两级党组织实现了有效共振。

可以发现的是，虽然在组织形式上党建引领既可以表现为“两委”机构的重叠，也可以表现为社区党员的积极主动行动，还可以表现为社区党委书记在上级党组织中的任职，但其根本路径始终是把党的组织、人员导向拥有实际治理能力的机构、职位，形成党组织对社会治理工作的深度“嵌入”。或者说，党建引领社区治理能否顺利实现，关键在于党的组织能否通过“交叉”获得行使权力的路径[20]。以社区党委书记与社区居委会主任“一肩挑”为例。社区党委书记与居委会主任工作职责各有不同，社区党委书记侧重于负责基层党组织建设，居委会主任侧重于社区事务管理。理论上说，社区党委书记的工作主要集中于党内事务，其工作对象应该主要是辖区内党员。但事实上，基层党建工作的核心在于“为人民服务”，在社会治理实际中与社区居民委员会的工作核心大体重合。这也正是基层“做工作”的关键纽带之一[21]。因此，如何使侧重于党内工作的党委书记把工作范围扩大到在社区内“为人民服务”——最直接、最有效的办法就是使社区党委书记与居委会主任合二为一，把党的建设工作融入社区日常治理过程中，并把党的理念通过居民委员会开展社区治理这一渠道体现出来。换言之，社区党委书记同时担任社区居委会主任、社区“两委”成员交叉任职，党的基层建设工作才能在社会治理中找到制度化的实现渠道。从组织的角度看，基层党组织成为国家与社会的衔接环节。

（二）通过党建工作搭建合作平台

除了在社区党委书记、居委会主任“一肩挑”的任职中可以观察到这种以党组织为核心的权力外，在社区治理的诸多环节都可以发现这种权力运行的存在。在B 区住房和城乡建设委员会制定的一份提升物业管理水平的工作实施方案中，制定了这样的措施：按照“党委领导、区域统筹”的思路，社区居委会党委在小区（街区）成立党支部。社区主任任支部书记，物业项目负责人任支部副书记，组织委员、宣传委员、纪检委员由小区业主党员担任；支部下设立党小组，由小区网格员、楼栋长任党小组组长，各楼层设楼层长，任党小组组员④。

通过开展党组织建设的方式，社区居委会主任、物业项目负责人、网格员、小区居民共同组成了一个新的组织系统。这个系统包括了作为治理者的居委会主任、网格员，也包括了作为治理对象的物业公司、社区居民。事实上，这个通过党建的形式建立起来的组织，成为治理权力的再传播渠道。组织系统的建设并不是党建工作的重点，其关键点在于通过对治理组织的再组织搭建起各主体合作的平台，使社区治理主体间的对话、理解、互动成为常态。合作行动的产生成为“政党激活社会”的关键[22]。X 社区H 主任表示：“我们社区选了两个小区来试点，我在D小区做支部书记，物业经理做副书记，业主、网格员也都参与进来。大家积极性还都挺高，工作推进起来也确实有效果。比如原来有些业主占公区（公共区域），老人家圈了一块草坪种菜，物业也很恼火，说又说不动。我们成立这个党支部之后，干的第一件事就是把小区里占公区的事情解决了。社区、物业、业主一起想办法，大家集思广益，支部会上讨论几个方案，再由我们社区牵头，物业和业主（党员）都一起去，一个一个劝说，一个多月，就把这个事情做下来了。”（访谈记录：20210415HHL）在这个实例中，社区居民委员会是社会治理行动的发起者，通过组织建设D 小区党支部，X 社区实现了治理权力的“分包”，包括社区居民在内的主体成为治理权力的实际行使者。社区治理权力通过党支部这一组织实现向下延伸，权力一直渗透到作为治理对象的社区居民。当然，包括社区居民委员会、物业公司、社区居民在内的依靠党建凝聚在一起的治理主体所行使的“治理权力”是没有强制执行力的，这种权力行使的基本路径是劝说与说服。而物业公司、社区居民之所以愿意参与进这种“没有强制执行力”的治理行动，所依靠的就是其作为共产党员的理想信念。有研究将这种法律规范模式之外的行动概括为“非正式政治”，这种“非正式”并不是“正式政治”的例外，反而事实上是基层社会治理中的常态[23]。

H 主任表示：“（解决）小区里违建、占公区其实是城管、住建他们的工作，谁违建了他们能开罚单、下通知。我们小区党支部去，说是让他不要占（公区）了，赶紧把篱笆拆了，其实是没有执法权的。基层工作，很多就是靠劝，他服气了，这个工作就做好了。所以基层不是什么都要执法，要把工作做了（才行）。”（访谈记录：20210415HHL）这种“劝”的行动模式充分展现了法律治理与政治治理之间的张力。对于轻微违法行为，无论是在执法能力还是在执法压力上，都无法将严格执法落实到社会治理的每一个环节[24]。因此，在法律秩序之外，政治治理显然是更加灵活的治理路径。“劝”的行动语境是社会生活的同理心与社会关系网络，“熟人社会”的情景假设使得“面子”成为社会行动的有力驱动[25]。这种通过“人情”或“事理”开展的行动的起始点是社会治理活动的积极参与行为。党建引领正是在这个环节实现融入，通过组织发动党员成为积极分子，首先实现劝导行动的产生，然后进一步实现政党意志在基层社会的形塑。在这种“正式政治”与“非正式政治”交织的治理活动中，与其说是法律治理失效而产生了政治治理，不如说是政治治理提前介入了纠纷解决，法律治理成为治理活动的最后保障。对于党建引领活动而言，号召党员积极参与社会治理活动，不仅“以身作则”，而且“以理服人”，这并不是试图通过党员的带头作用消解执法权力，而是为了在严格执法前通过“软治理”的行动尝试化解治理问题。

通过党建的形式向社会治理全域渗透权力，一个显著的优势是其能通过基层各主体中党员身份的兼任实现治理权力的无缝转移。当治理权力需要增设新的行使主体时，党员身份成为其中最有效的链接渠道。如在《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》中规定：“推进在业主委员会中建立党组织，符合条件的社区‘两委’成员通过法定程序兼任业主委员会成员”[26]。业主委员会是业主的自治组织，是业主大会的执行机构。对于业主而言，业主委员会是其自身认可的自我治理权力行使者。制度设计者显然是希望通过开展建立党组织、“两委”成员兼任业主委员会成员的方式，把治理权力与自治权力融合起来，形成社区治理的同步性。T 社区正在尝试推动这一工作，社区L 书记表示：“M 小区业委会快换届了，我们准备把P推上去。P是我们社区党委委员、居委会干部，负责宣传工作，也是M 小区业主，小伙子很有干劲、愿意干事。（M小区）现在这个业委会不行，刚当选的时候都还挺有积极性，慢慢就不干事了，我们社区一些工作也不配合。我们这次准备把P 推上去，让他进业委会，（业委会）成立后社区党委再组织他们把党组织建立起来——这次几个候选人里面有四个党员，到时候成立个支部肯定没问题。我个人预计，这样效果会比较好，有了什么工作，我们社区党委先跟业委会支部通气，思想统一了，他们业委会再开会讨论。业委会这一块要协调好，搞好了社区工作推进得快。”（访谈记录：20210401LX）

显然，通过党建的方式，社区治理实现了向基层自治领域的延伸。在理论上，如果业主委员会成员中有足够多的党员，则业主委员会可以在社区党委的指导下制定一份对全体业主具有约束力的自治规范提交业主大会表决。如果表决通过，那么社区居民委员会就可以通过社区党委-业主委员会党支部的渠道把治理权力拓展到业主自治权力中，实现治理与自治的深度融合。通过这种方式，“社区‘两委’的权力被叠加了，也被放大了。在权力结构中的核心位置更加巩固，无论是通过党的系统，还是通过居民自治，社区发展决策都能通行无阻”[27]。在这一过程中，权力流转的真正媒介是基层党组织的建设过程，治理权力获得了更大的发展空间、呈现出更丰富的权力形态。

四、党建引领社区治理的价值效能

党建引领工作是在基层社会治理中实现价值治理的重要路径，通过基层党组织领导党员群众参与社会治理实践，政党意志能够有机地融入社会整体价值观念当中，实现有效的“软治理”。

（一）通过党建工作实现价值表率

可以看出，在应对疫情这种突发公共卫生事件时，党员的积极参与对居民委员会的具体工作起到了极大的支持作用。这种支持首先是工作人员上的补充。当前，一个居民委员会内工作人员（包括聘用制社工）一般在20人左右，辖区规模一般在2000～3000 户。这一人员配比能够勉强应对社区日常治理工作，如矛盾调解、办理证明、数据统计等，但应对突发公共卫生事件，立刻就暴露出人力短缺的问题。分散在社区中、平时作为居民的党员，对居民委员会而言是极大的人力补充。以J 社区中的Y 小区为例。Y 小区住户约800 户，属于规模不大的小区。在疫情防控中J社区居民委员会只能安排4名工作人员在Y 小区开展工作，平均1名工作人员需负责200户居民，已经远远突破了工作人员的能力极限。发动党员后，除去年龄较大的老党员，有48名党员加入了防疫工作队。有了党员的补充，Y 小区内平均1人负责约15户，极大缓解了居民委员会的工作压力、提高了疫情防控工作效率。

党员积极参与防疫工作除了起到缓解治理工作压力的作用，解决了治理工作深入“最后一公里”的问题，更是在应急时期的社区治理中稳定了社区应对心态、团结了基层社会价值。这一点首先表现在党组织内部先进党员的价值表率中。W 书记介绍：“疫情刚出现的时候，谁都不知道这是个什么病。你说党员他怕不怕？肯定也怕，人之常情。但是我开临时支部会的时候就跟党员讲：‘我知道大家心里打鼓，说老实话我也怕。但现在必须有人站出来把工作做了。’党员也是老百姓，也得先动员、先得有积极分子站出来做表率。如果我做书记不第一个站出来，那凭什么要求这些党员冒着危险往前冲？”（访谈记录：20210311WFG）W 书记等积极以身作则在党员中形成了表率，社区内的党员在思想上形成了统一，“冲锋在前”“人民至上”成为党员群体共同的价值信念。这是党建工作中的思想激励机制。显然，党建工作发挥价值表率作用的运行机制是以点带面、逐渐扩散的，先进党员、积极分子的价值表率作用有效团结了分散在社区中的党员，临时党支部、党小组的迅速建立使得党组织能够深入到社区中的每个角落，进而实现以每个党组织、每个党员为原点的价值引领、行动示范。基层党组织成为社区价值治理的统筹核心。这对于在应急情况下实现价值整合至关重要。

W 书记表示：“党员思想统一了后面工作就顺利了。每个党员也都有自己的家庭，他首先就能在家里做出示范，说服家人遵守防疫规定，然后就是亲戚朋友、邻居，就像波纹一样，一圈一圈影响其他人。其实说到底很简单，就是要有人以身作则。”（访谈记录：20210311WFG）“以身作则”是实现价值表率的关键行动。社区是微型社会，将社区进一步划分为若干住宅小区、若干楼栋、若干户使得“社区治理”成为可以落实到社会的基本构成单元——家庭中。这既使得社区治理的治理活动是具体的、具有极强的操作性，也使得在社区治理中开展价值表率能够切实影响价值示范者身边的、具体的社区成员。这种价值表率治理活动能够形成一种社会赋能，增强社区的治理韧性[28]。价值治理的核心在于对治理主体的价值观念产生影响，因此，社区治理中价值表率的根本运行逻辑就是通过动员党员做出示范，形成若干点状的行为规范示范中心，以个体的价值表现向周围辐射影响，以点带面、连面成片，最终实现对社区的全覆盖。

（二）通过党建工作凝聚价值共识

价值共识是社会治理各主体实现共同的价值遵循。在社区治理中，矛盾纠纷的本质是不同主体间的价值理念不同，进而导致出现利益分歧。因此，化解社区内的治理问题，从利益的定分止争处着手，只是解决了表面的裂痕，分歧双方仍会在其他问题上继续延续对抗姿态。想要从本质上提升社区治理效能，就应当从价值层面入手，推动社区治理多方主体达成价值共识。凝聚价值共识，是“形成社会治理共同体的有效路径”[29]，B 社区阳光志愿服务站的建设展现了党建工作推动价值共识达成的过程。

B社区K书记介绍：“2018年的时候，我们联系了几个平常比较积极的党员，每人发一个红马甲，上面写了‘党员志愿者’，组织了一个小队伍，利用每天空闲时间去几个小区里，把居民丢在垃圾桶那里的塑料瓶、快递盒那些收起来，我们再联系回收站过来收。几个志愿者都是退休的老党员，也蛮热心做这个志愿服务，每天跳完坝坝舞就几个小区走一圈。坚持了一个多月之后，就在居民里有点影响了。有的居民看每天都有志愿者去收瓶子、盒子，就特意把这些放到垃圾桶边上，方便志愿者收；后来还有几个家长带着小孩来了，问我们能不能也让小朋友当志愿者跟着去回收垃圾。那我们肯定是欢迎的。就这样差不多小半年时间，主动来社区申请当志愿者的居民有几十个人了，党员、群众都有。我们社区就重新定制了一批红马甲，还起了个名字，叫‘爱心回收志愿者服务队’。”（访谈记录：20210524KH）

志愿服务是提升社区治理水平不可或缺的一个领域，但能否调动居民积极性是能否顺利开展志愿活动的关键。在B 社区志愿者服务队组建的过程中，社区党委和社区内的积极党员起到了主导、示范作用。社区党委号召发起了党员志愿服务队，并通过红马甲的形式“亮明身份”，把“为群众办实事”的政党理念与志愿服务的理念有机融合在一起。通过号召党员积极分子做出志愿服务示范，“志愿服务”的价值理念传递向社区居民。志愿者队伍的扩大显示了价值整合的成功。党员的示范行动使社区居民普遍认同了“垃圾回收利用”的理念，居民主动加入志愿者服务队伍则表明社区党委至少在这一理念上推动了价值共识的达成。

K书记介绍：“后来有几个退休老师志愿者就提出，如果社区能帮忙找个场地，他们愿意利用周末时间教小朋友学书法。我们问了一些家长，大家都很欢迎。后面我们就以社区的名义在党群服务中心边上又租了一间，和现在的‘群众之家’打通，周末的时候摆上桌子请几位志愿者来教书法。这就变成了第二个志愿者服务队，我们起名叫‘小笔杆志愿者服务队’。这两个志愿者服务队在社区里影响非常好，居民都很认可志愿服务，也都愿意参加。后面有几个家长就提出他们可以组织一个流动图书志愿者队伍，把‘群众之家’墙角、墙边做成图书站。现在三年多了，从最开始的几个党员组成的回收垃圾的小队伍，到现在社区里有六七个志愿者服务队，差不多一百多个人。我们就把这些队伍统合在一起，在社区建了一个‘阳光志愿者服务站’。”（访谈记录：20210524KH）

从志愿服务队到志愿服务站，表面上看是社区志愿者规模的扩大、志愿服务内容的丰富，其本质上是志愿服务理念在社区内的扩散，以及社区居民对志愿服务的价值认同。这种价值认同对于建设和谐、稳定的社区氛围尤为重要，也是社会组织培育生成的重要因素。K书记介绍：“2017 年我刚到社区来当书记的时候，就感觉老百姓之间关系比较淡。老年人还好些，经常能跳跳舞、打打牌，年轻人之间没什么联系，都是各顾各的。后来我们这个志愿服务做起来之后，明显能感觉到大家关系近些了。大家都愿意来做志愿者，慢慢就联系起来了。其实人就是这样，经常走动走动也就熟悉了，关键是要有个合适的话题。”（访谈记录：20210524KH）在社区治理过程中，基层党建工作就是这个“合适的话题”的引导者。一方面，通过党员积极分子的示范，居民看到了志愿服务的可能性、可行性、价值内涵，激发了居民参加的热情；另一方面，通过党员的坚持、社区党委的物质支持，志愿服务能够稳住根基、健康发展。这是凝聚价值共识不可或缺的两个环节：既要有价值表率，也要有价值持续输出。基层党组织在推动价值共识达成的过程中，主导着价值观念的传导与形塑，其并不是通过生硬的意识形态宣讲整合价值，而是在党员的先进示范作用中实现“润物细无声”。

五、结语

在社会治理中，政党处于领导核心地位。政党的治理活动既包括通过党组织建立起参与治理的各主体间的对话、沟通平台，也包括通过政党意志强化破除科层制带来的行政机制僵化，还包括通过鼓励党员发挥先进带头作用在社区治理中实现价值表率、凝聚价值共识。在国家治理现代化的治理语境中，相对于政府的行政活动、市场的经济活动、居民的自治活动，政党侧重于开展以宣传、强化政党意志为核心的政治治理。这一治理路径的目标是有效整合社会价值，推动基层社会认同政党的价值理念、推动在“原子化”的社会中重建价值团结。具体到社区治理中，基层党建工作对社区治理的“引领”实现机制突出表现在优化制度路径和提升价值效能两个方面，即一方面党建工作在社区层面重新整合了权力分布、搭建了更高效的沟通合作平台，另一方面党建工作通过鼓励党员做出价值表率、督促基层党组织凝聚价值共识实现了基层社会的价值治理。对于“以人民为中心”的中国共产党而言，发挥基层党组织战斗堡垒的作用，有效塑造基层社会共同体的价值理念，打通价值治理上的“最后一公里”，正是党作为使命型政党的目标所在。

注释：

①本文经验材料来自于笔者2021年3-6月在重庆市的田野调查。遵照学术规范和惯例，文中所涉及人名、地名均已技术化处理。

②资料来源：根据J社区相关访谈资料整理而成。

③访谈记录编号是对访谈时间、访谈对象等的缩写，“20210323WFG”表示的是访谈日期是2021年3月23日、访谈对象为WFG。全文访谈记录编号均按照此规则编码。

④资料来源：根据B区住房和城乡建设委员会相关工作文件整理而成。