荷兰生态现代化战略对黄河三角洲生态保护和高质量发展的启示

李彦文

黄河是中华民族的母亲河,黄河流域生态保护和高质量发展,是习近平总书记亲自擘画、亲自部署和推动的国家重大区域发展战略。2021年,国家发布《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》,明确指出黄河在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。2022年10月,《中华人民共和国黄河保护法》通过,从法治层面上全力保障黄河流域生态保护和高质量发展。 而黄河入海口形成的黄河三角洲是一个独特的生态多样性地区,近年来由于气候变化、生态环境退化,在实现生态保护和高质量发展方面面临着若干重大挑战。

一、黄河三角洲生态保护和高质量发展面临的主要问题与挑战

黄河三角洲位于黄河入海口,是黄河与渤海的交汇处,北临渤海湾,东靠莱州湾,面积约为5450平方公里。早在1992年,我国就成立了黄河三角洲国家级自然保护区。2013年,黄河三角洲湿地被国际湿地公约组织列入“国际重要湿地名录”。黄河三角洲湿地是东北亚内陆和环西太平洋地区鸟类迁徙的“国际中转站、越冬栖息地和哺育繁殖地”,具有重要的生物多样性保护价值和生态屏障作用,是物种保护、湿地治理、候鸟迁徙和河口生态演替研究的重要场所。黄河下游历史上曾面临过重大的环境挑战,包括水污染、沉积、洪水和侵蚀。近年来,虽然黄河三角洲的生态环境保护治理成效显著,但是森林砍伐、城市化和工业化等人类活动加剧了这些问题,生态问题仍然十分严峻。

第一,泥沙淤积和三角洲侵蚀仍需高度重视。黄河是全世界泥沙含量最高的河流之一,水土流失严重、高泥沙负荷导致了河口的泥沙淤积和三角洲侵蚀。这可能会引起河道改变,增加洪水风险,使我们失去宝贵的沿海土地。尽管我国已实施调水调沙22年,共输沙入海32亿多吨,平均降低下游河道主河槽3.1米(1)参见马姗姗:《黄河水为啥越来越清》,《光明日报》2022年11月24日第1版。,但黄河全河多年平均天然径流量580亿立方米,每年都新增数亿吨泥沙,多年平均年输沙量9.21亿吨,近10年年均输沙量1.82亿吨,2022年度输沙量2.03亿吨(2)参见中华人民共和国水利部编著:《中国河流泥沙公报2022》,中国水利水电出版社2023年版。。近些年来,黄河流域连年干旱少雨,枯水期增长,黄河来水来沙减少,湿地淡水资源短缺,生态用水受到制约,水生态和湿地生态受到威胁,导致黄河三角洲湿地生态系统面临着整体生态退化的风险,而一旦发生退化,恢复难度极大且过程缓慢,将直接威胁当地生态安全,影响经济社会的可持续发展。尽管我国不断加大调水调沙工作力度,但是依旧不能改变黄河流域水少沙多、水沙关系不协调等突出矛盾问题,黄河三角洲面积及河口造地面积减小是不争的事实。自国家实施黄河流域生态保护和高质量发展战略以来,黄河下游相关城市在治沙清淤和保护河道等方面取得了长足进展,但由于入海口区域对上游和中游的生态依赖,造成黄河三角洲生态韧性不足,需要特别引起重视。

第二,水污染和鸟类栖息地恢复进程面临瓶颈。黄河流域的工业和农业活动造成了水污染,包括营养物径流和化学污染物,“其中,黄河口邻近海域水体以重金属(以铅计)污染最为严重,再次为营养物质无机氮,重金属(以锌记)和石油类亦存在一定程度污染”(3)张楠楠、李勇:《黄河下游河口地区水环境指标监测研究》,2022(第十届)中国水利信息化技术论坛。,这会对河口的水生生态系统和人类健康产生不利影响。河口是独特而脆弱的生态系统的家园,包括湿地和泥滩,它们对候鸟和其他野生动物至关重要。自黄河流域生态保护和高质量发展战略提出以来,入海口生态得到有效改观,野生动物、植物分别达到1630种和685种,但要彻底逆转历史上资源的过度开发、人类过度的生产活动等对自然生态系统和生物多样性产生的负面影响仍面临诸多困难:城市化、土地开垦和基础设施发展威胁着这些栖息地;畜牧业、农业、工业、旅游等生产生活用地造成盐沼和自然湿地面积大幅减少;围垦种植、圈养牲畜、筑造堤坝和沟渠建设等改变了水文过程、阻断潮汐,导致流域水体营养不足以及高度盐渍化;人类频繁活动给自然生态系统带来了前所未有的压力。尽管黄河流域生态保护和高质量发展成绩斐然,但在经历了前期效果显著的修复阶段后,要实现高质量生态恢复,还需要更多努力才能突破瓶颈。

第三,湿地萎缩导致生态环境恶性循环问题依然存在。受黄河淡水输入量减少、黄河蓄水工程增加、风暴潮侵袭和海水倒灌等多种因素的影响,黄河三角洲地区土壤盐碱度增加、盐碱化加速、湿地植物向盐生植物退化,湿地生态系统良性循环受到干扰。黄河一直“体弱多病”,究其原因,既有先天不足的客观制约,也有后天失养的人为因素。近些年来,黄河三角洲地区自然湿地逐年萎缩,人工湿地逐年扩张,最直接的影响就是生态变得异常脆弱,先天生态系统良性循环的任务变得异常繁重,进而使得湿地生态系统陷入恶性循环的泥沼。“2000年以前,自然湿地面积占总湿地面积比例均在90%以上,2000年以后,比例逐年下降,目前东营市内黄河三角洲湿地面积总面积为33.3万公顷,其中,天然湿地面积22.9万公顷,人工湿地面积10.4万公顷。相关研究表明,1976年以来,黄河口天然湿地如潮滩和沼泽,急剧减少了55%,这些湿地主要转变为水产养殖池塘、盐田、油井和旱地,尤其以河口三角洲边滩处的自然湿地减少最明显。”(4)凡姚申等:《黄河口治理发展回顾与展望》,《水利发展研究》2022年第5期。湿地作为联结水域和陆地的独特生态系统,不仅具有水域景观的特性还具有陆地景观的特性,因此有着丰富动植物资源,形成了其他单一生态系统都无法与之比拟的天然基因库和生物环境。湿地生态系统错综复杂的结构使其具有保持生物多样性、提供栖息地、涵养水源等各种生态服务功能。黄河三角洲地区是我国重要的湿地,同时也是我国最年轻、最广阔的湿地,在黄河生态安全方面具有十分重要的地位。

二、荷兰三角洲的生态治理变迁与生态现代化战略

荷兰是个欧洲小国,只有中国山东省陆域面积的四分之一,人口约为1700万,是世界上人口密度最高的国家之一。作为一个富裕的发达工业国,荷兰人均国内生产总值是世界上最高的国家之一,但同时也是人均环境压力最大的国家之一,荷兰也曾经面临过很多生态问题和生态挑战,尤其是农业区的过度使用、重工业的高能源消耗和城市交通造成的各种环境压力。荷兰工业曾经是高度资源密集型的,税收一度严重依赖环境污染型企业,如制造业、化工业和集约化农业。荷兰国土的65%从事农业生产,荷兰农业位于世界各国生产率之首(5)参见OECD, Environmental Performance Review, Paris: OECD Publishing, 1995, p.19.。现代工业和消费主义的需求增加,广大农村的半城市化,对于水资源的严重依赖等,所有这些因素汇聚在一起,推动了荷兰的环境治理转型。时至今日,荷兰在生态治理方面取得了举世瞩目的成就,拥有某些领域最具创新性的环境技术,制定出了世界上最具创新性、最完备、最成熟的环境法和环境政策。荷兰的河口三角洲,通常被称为“莱茵-马斯-斯海尔德三角洲”或“荷兰三角洲”,是一个复杂的动态系统,该地区是由三条主要河流——莱茵河、马斯河和斯海尔德河——汇合而成的。荷兰三角洲以广泛而复杂的水道网络为特征,包括河流、支流、河口和潮汐通道。莱茵河、马斯河和斯海尔德河汇流在三角洲地区,纵横交错,形成了广阔的水体。这些水道对交通、商业和洪水管理至关重要。荷兰三角洲生态环境多样,包括潮滩、盐沼、湿地、潮间带等。这些栖息地对支持各种动植物物种至关重要,使三角洲成为生物多样性的热点。许多鸟类,包括迁徙的水禽,在季节性迁徙中都依赖于三角洲的湿地。荷兰三角洲受北海潮汐的影响,有规律的潮汐运动影响河口内的水位和水流。潮汐动态对维持三角洲的生态平衡和支持在潮汐生境中茁壮成长的各种动植物物种至关重要。

(一)荷兰三角洲的生态治理与高质量发展

1.荷兰三角洲生态治理的主要举措。(1)在荷兰三角洲生态环境保护中,圩田和土地复垦是一个重要的举措,也是荷兰三角洲生态治理的独特特点。圩田是从海洋或湖泊中开垦出来的土地,并由堤坝保护。通过土地复垦,荷兰人将大片潮汐沼泽和浅水转化为肥沃的农田,从而增加了粮食产量和定居人数。(2)多样化的土地利用也是荷兰三角洲生态保护和经济社会高质量发展的关键。荷兰三角洲是一个人口密集的地区,城市地区、工业区、农业用地和自然区域混合在一起。三角洲是荷兰多个重要城市的所在地,包括鹿特丹、阿姆斯特丹和海牙,为此,荷兰利用生态创新技术和政策推动,在城市化、工业化与农业、自然保护区之间保持着微妙的平衡。(3)防洪基础设施在荷兰三角洲的生态治理中发挥着基础性的作用。由于地势低洼,荷兰三角洲的防洪工作至关重要。荷兰人开发了一个广泛的防洪基础设施系统,被称为三角洲工程,包括水坝、堤防、水闸和风暴潮屏障。这些工程旨在控制水位,防止灾难性的洪水,确保三角洲居民的安全。(4)荷兰三角洲实施了创新的气候适应战略,以应对气候变化带来的挑战。海平面上升和风暴强度增加威胁着三角洲,为了确保该地区的可持续性和安全性,相关部门不断更新或制定适应措施。

2.荷兰三角洲经济社会高质量发展的主要举措。(1)荷兰三角洲在生态保护的同时非常注重工业和经济的重要性。三角洲的战略位置和广阔的水路使其成为荷兰重要的经济中心,是进出欧洲的海上贸易门户,对国家经济做出了重大贡献。鹿特丹是世界上最大的港口之一,位于荷兰三角洲,在国际贸易中起着至关重要的作用。在荷兰三角洲,经济贸易发展与生态环境保护并行不悖,是一种双赢的结果。(2)荷兰还特别注重对三角洲文化遗产的保护和利用。荷兰三角洲对荷兰有着深厚的文化意义,荷兰人与三角洲环境之间的关系塑造了荷兰独特的文化、历史和身份。传统的水资源管理实践,如风车和圩田系统,是荷兰三角洲文化遗产的标志性象征,荷兰在保护生态环境和促进经济发展的同时,非常注重保护和传承这些重要的文化遗产,突出文化在三角洲经济社会发展中的重要地位。(3)注重赢得国际认可和国际支持,提升国际影响力。荷兰三角洲在水资源管理和环境保护方面的创新做法获得了国际认可,荷兰也积极借助国际宣传和国际合作,打造生态现代化样板的国际形象。其他国家在河口和三角洲可持续管理方面面临类似挑战,该三角洲为他们提供了解决思路。

(二)荷兰生态治理变迁与生态现代化战略

荷兰三角洲的生态治理与高质量发展的协调是荷兰整体国家生态现代化战略的重要组成部分,在其中具有重要的示范作用。众所周知,荷兰与其他工业化国家一样,经济的高增长率也导致了污染的增加,引发了社会的高度关注,同时,公众环境意识的觉醒为针对个别环境问题的法律的出台铺平了道路。在此基础上,从20世纪60年代开始,荷兰实施了主要的环境保护行动,这与始于同时代的环境危机是同步的,最初是针对工业设备造成的噪声污染、空气污染和水污染。荷兰政府首个综合性的环境政策文件是1972年公布的《紧急环境问题备忘录》,其中列举了主要的环境问题,并设计了长期治理战略。20世纪80年代以前,荷兰的环境治理过于乐观,认为环境问题凭政府单枪匹马的努力通过有针对性的措施就可以容易地得到解决,也就是仅仅通过法律手段就能解决。

到了20世纪80年代,荷兰经历了重大的环境战略改革。因为之前的事实表明,环境治理的结果与预期并不一致,政府越来越认识到,环境问题不可能完全被掌控,新的环境问题层出不穷。而且短期的治理措施根本不可能奏效,必须制定长期的规划。公众越来越觉醒,来自工商界和绿色运动的压力让政府意识到,单凭政府的一己努力是不可能解决问题的,政府不应该是应对环境问题的唯一主体。此外,环境法律的制定必须有公众和工商界等各方面力量的参与。因此,政府将各种单独的法律和法规进行整理,使之在1993年成为一体化的《环境管理法》。

除了在综合法治层面加强立法和治理外,荷兰在政策行动中实施了“有计划”的环境规划和行动,通过《国家环境政策计划》来有组织地推动荷兰的生态现代化治理战略,显示出了持久的作用力。1989年,荷兰制定了第一个《国家环境政策计划》,而且公布了一个加强版的《国家环境政策计划+》,同时以额外的资金支持确保1990年开始实施《国家环境政策计划》。自此,荷兰的环境政策不断得到评估和完善。在《国家环境政策计划》公布以后,又发布了两个追加《环境展望》报告,还更新了《关注未来》的版本。1994年,《国家环境政策计划2》正式出台并生效。1997年,通过对《国家环境政策计划》《国家环境政策计划+》和《国家环境政策计划2》的评估,荷兰环境部认为在这三个计划实施期间,荷兰在保持经济增长的同时成功地减轻了环境负担,实现了经济增长与资源消耗的“绝对脱钩”,降低了污染。20世纪末,由跨政府部门的工作人员组成的项目组开始了面向2030年的《国家环境计划3》与《国家环境政策计划4》的制定工作,几乎所有部门都派员参加了项目组,如内务和王国关系事务部,外交部发展合作司,经济事务部,财政部,农业部,自然管理和渔业部,教育、文化和科学部,交通部,公共工程和水务管理部,住房、空间规划和环境部。

此外,荷兰生态现代化的环境治理还将所有的环境问题整合到一个连贯的、以生态系统为基础的政策框架中,将生态系统与公共卫生和经济发展等人为因素结合起来。自实行首个《国家环境政策计划》起采用了很多新的政策工具,主要目的是提高各目标群体的责任感,用互动的合作式管理模式代替单向的遵守法规的模式。主要政策工具包括:自愿式契约、生态标签和生态税。其中,自愿式契约是针对经济行为主体的,生态标签是针对消费者的,生态税既针对实体也针对个人。通过自愿式契约和生态税,不仅对企业进行了有效的约束,而且给了企业相对的自助空间,通过生态税和生态标签,消费者可以做出更加理性的选择,这是政府和企业、公众之间互动关系的一种体现。

荷兰的环境治理通过向生态现代化战略的成功转型取得了明显绩效。1999年荷兰“资源更新研究所”的一份报告指出,荷兰在过去10年中解决环境问题的进步是很显著的。政府与目标群体签订了100多份自愿式契约,几乎所有的目标群体都为完成2000年和2010年的目标而努力。取得的成效包括:完全淘汰造成臭氧层缺失的物质;工业废弃物减少了60%;废物再循环利用率提高到70%;发电厂的二氧化硫排放降低了70%。二氧化碳的排放没有达标,因为存在很多工业领域不能控制的因素,如人口增多和机动车辆增多等。除了二氧化碳和氧化氮,荷兰在《国家环境政策计划》和《国家环境政策计划2》期间实现了经济增长与环境压力的“完全脱钩”,也就是说荷兰在经济增长的同时降低了污染,此后的环境政策都保持并扩大了这种脱钩率。在此期间,荷兰基本完成了各项生态现代化指标,环境治理取得质的飞跃,后续的《国家环境政策计划3》和《国家环境政策计划4》基本都是巩固和完善前期治理成果。2010年后,荷兰甚至被评价为“在环境治理引领者的位置上等待欧盟其他国家的追赶”。荷兰善于使用成本收益高的经济工具,例如排放贸易体系和环境指标税等,在与环境相关的税收方面处于经合发展组织领先地位。据统计,2013年荷兰环境相关的税收占国内生产总值比重仅次于丹麦、土耳其和斯洛文尼亚,如果除去能源和机动车税收,荷兰环境相关的税收占国内生产总值比重为经合发展组织国家中最高的。根据荷兰基础设施与环境部公布的垃圾处理年报,荷兰的垃圾填埋量逐年递减,垃圾分类和循环再利用程度不断提高;厌氧消化和堆肥处理逐年递增,主要为家庭厨房垃圾和园艺垃圾。荷兰从1995年开始推行减少原生生活垃圾填埋处理政策,2007年实现了原生生活垃圾零填埋。生活垃圾焚烧处理量逐年增加,2011年开始进口垃圾焚烧。2016年焚烧垃圾处理量779.6万吨,其中从英国等地进口垃圾180.9万吨,国内的垃圾焚烧量为598.7万吨。

(三)荷兰生态现代化环境治理战略的突出特点

荷兰三角洲是一个非凡而复杂的系统,展示了荷兰在水管理和环境管理方面的专业程度。它的突出特点包括广阔的水道网络、多样的生态栖息地、圩田填海、防洪基础设施、潮汐影响、经济重要性和文化遗产。荷兰三角洲在平衡经济发展与环境保护方面的成功,使其成为全球可持续三角洲管理的标志性典范。就其生态治理与经济社会高质量发展的协调战略来看,具有如下突出特点:

第一,荷兰环境治理具有很强的目的性和长远规划性。荷兰环境治理的核心目标是实现可持续发展,以可持续发展的核心原则,即“能够满足当前的需要又不危及下一代满足其需要的能力的发展”为奋斗目标,在25年时间内实现这种可持续性,因此具有很强的目的性和长期规划性。为了达到这个目标,荷兰制定和实施了一系列有针对性、有规划性的创新政策。上述关于荷兰国家环境政策计划的连续实施就是这种长远规划的显著体现,比如《国家环境政策计划4》采用的就是长期规划的目标和方法,一直延续到2030年。

第二,荷兰的环境治理具有很强的战略性、综合性和创新性。荷兰环境治理采用的是一种战略管理的模式,在可持续发展的愿景下不断设立目标、规定达标期限、进行实时监控和阶段总结。(6)参见Fred R. David, Strategic Management: Concept and Cases, Fifth Edition, Upper Saddle River: Prentice Hall, 2001, pp. 9-11.荷兰自20世纪80年代起对各种法律、法规、政策进行整合统一,环境治理具有综合性特征,针对空气、水、土地等各种跨介质的污染进行治理,通盘考虑各种介质对环境、经济和社会的影响。同时通过系统分析的方法将环境、经济和社会的需要融合在一起,整合在提高生活质量的框架下。荷兰环境治理不同于以往的头疼医头、脚疼医脚的末端治理方式,而是结合荷兰实际和生态现代化的理念进行了独创性的改革,成为其他国家环境治理的楷模。

第三,荷兰的环境治理具有合作协调和机动灵活的特点。各级政府的公共管理部门、各个领域的经济行为主体、教育和科研机构、市民社会、非政府组织等在荷兰的环境治理中发挥了协作精神。首先建立彼此之间的信任,然后寻求共同价值观基础,在面向未来愿景的共同目标下通力合作。荷兰的环境治理由于建立在合作的基础上,采用综合治理的方式,因此可以在整体可持续性目标的框架下及时适应各种新情况、新理念,接受各种新信息、新知识,解决各种新问题、新障碍。荷兰环境组织与政府、工商企业、科学家可以在政府的协调下形成一种合力,这是动议、制定和实施一项环境政策所不可缺少的。

第四,荷兰的环境治理责任明确,分工科学。各种政策制定都以独立科研单位的科学报告为基础,在各种量化指标的指导下进行规划和设计,确保政策以可靠的信息和知识为基础,综合各种环境、经济和社会情况,准确预测未来发展的趋势,设计出负责任的、可操作的规划。对于各级政府和各种目标群体,划定各自责任,充分发挥各行为主体的主观能动性。长期规划设定了一个稳定的、可预期的目标,在这个框架下,各行为主体享有充分的自由设计自身的技术革新和制度优化的目标,更加增强了各个方面的责任感和使命感。

第五,荷兰的环境治理最突出的特点是有资金保障。为了政策的切实执行和各项目标的实现,政府、工商界等都需要做出长期、中期和短期预算,提供足够的资金用于环境治理。由于可持续发展关系到人类的共同利益,所以一定要有长期充足的投资保障。

三、荷兰三角洲生态现代化战略对黄河三角洲生态保护和高质量发展的重要启示

黄河三角洲在生态保护和高质量发展方面可以参考荷兰三角洲的经验。通过借鉴荷兰的水资源管理、防洪、生态保护、可持续农业、空间规划和多方合作模式,黄河三角洲可以努力实现经济发展与环境保护的和谐平衡。采取适应性战略,促进可持续实践,让所有利益相关者参与决策过程,对于黄河三角洲的可持续发展至关重要。通过吸取这些经验教训并加以有效运用,黄河三角洲可以成为中国乃至世界高质量发展和环境治理的典范。

(一)荷兰三角洲与黄河三角洲的相似性对比分析

荷兰三角洲和黄河三角洲是世界上两个重要的河流三角洲地区。河流三角洲是独特的动态生态系统,由河流携带的沉积物沉积到更大的水体,在海洋中形成。尽管两个三角洲地理距离遥远,各自特征鲜明,但它们对各自区域的环境、经济和文化遗产保护等都有着关键作用,在地理资源和区域经济社会发展中的地位具有较强的相似性。与上述荷兰三角洲的突出特征相比,黄河三角洲在地理特征、生态多样性、人类活动、挑战和管理方法等多个方面与其具有一定的相似性和可比性。

第一,在地理特征和生态环境方面,黄河三角洲位于中国东部,是由中国主要河流之一黄河冲积形成。黄河以其富含沉积物的水流而闻名,几个世纪以来,它导致了大量土地沉积。在生态多样性方面,黄河三角洲具有广阔的湿地和滨海生态系统,也是各种鸟类沿着东亚-澳大拉西亚飞行路线迁徙的重要繁殖地和中途停留地。此外,三角洲独特的淡水和咸水栖息地组合为一系列海洋和陆地物种提供了栖息地。

第二,在人类活动和环境影响方面,黄河三角洲也有着密集的人类活动,农业、水产养殖和盐业生产等人类活动在该地区十分突出,而且,黄河三角洲靠近东营等城市,也使其成为重要的工业和石化中心。在面临的生态环境挑战方面,荷兰三角洲面临洪水、地面沉降和水质问题。由于地势低洼,三角洲容易受到风暴潮和强降雨的影响。气候变化使海平面升高,极端天气事件的强度显著增长,相关环境风险亦随之加剧。此外,农业和城市地区的过度营养投入影响水质,造成生态失衡。而黄河三角洲也面临着类似的挑战,主要与地面沉降、海岸侵蚀和生态退化有关。泥沙淤积的黄河有过改道的历史,导致三角洲的形态和海岸线频繁变化。海岸侵蚀加上海平面上升,对人类居住区和自然栖息地都构成了威胁。此外,该地区的工业和农业活动造成的污染同样影响了当地的水质和生态系统。

第三,在区域生态保护和经济社会发展政策方面,荷兰三角洲实施了令人印象深刻的水管理系统和工程解决方案,以保护三角洲免受洪水侵袭,并有效管理水资源,使整个三角洲工程成为一个由水坝、堤防、水闸和风暴潮屏障组成的庞大网络。这是一项非凡的工程壮举,旨在控制水流,防止灾难性的洪水。此外,荷兰采用了适应性策略和基于自然的解决方案,例如创造自然洪泛平原和湿地,以增强三角洲的恢复能力和生态功能。近年来,中国在黄河三角洲也采取了海岸修复、造林和湿地保护等工程,保护三角洲独特的生态系统。中国政府还打算通过更严格的环境法规和污染控制措施来改善水质。

第四,在拥有的文化遗产方面,荷兰三角洲的城市历史、自然景观和传统的水管理实践反映了这个国家与水的长期联系。荷兰文化,包括艺术、文学和工程,深受荷兰人与三角洲环境之间关系的影响。黄河三角洲的文化资源也非常丰富,黄河对中国具有重要的文化和历史意义,因其在中华文明中的独特地位而被称为“母亲河”。

(二)荷兰三角洲生态现代化战略对黄河三角洲生态保护和高质量发展的重要启示

包括三角洲区域在内的荷兰整体环境治理与高质量发展有着复杂的动态联系。在采取可持续做法、将环境问题纳入政策制定以及平衡经济增长与环境保护方面,该国一直是先行者。长期以来,荷兰将环境治理与高质量发展紧密结合,贯彻实施生态现代化的战略理念与行动。生态现代化本身就是一个突出强调生态环境保护与经济社会可持续发展有机结合和双赢的战略。(7)参见郇庆治:《生态现代化理论与绿色变革》,《马克思主义与现实》2006年第2期;李彦文、李慧明:《绿色变革视角下的生态现代化理论:价值与局限》,《山东社会科学》2017年第11期。具体而言,荷兰在发展理念、政策行动与具体战略等方面的做法给黄河三角洲生态保护和高质量发展带来有益启示。

第一,制定并坚决落实可持续发展政策。荷兰在实施旨在保护环境同时促进经济繁荣的可持续发展政策方面有着悠久的历史。政府为减少温室气体排放、增加可再生能源的使用和提高能源效率设定了雄心勃勃的目标。相关政策为企业对清洁技术的投资和创新创造了有利环境,使其在高质量发展的同时减少对环境的影响。这带给我们的启示是,国家和地方政府在制定和实施黄河三角洲生态保护和高质量发展的政策行动时,必须坚持可持续发展战略,不能为了暂时的经济社会发展或短期的经济形势与就业形势而影响生态保护与经济社会发展的整体协调,这实质上就是党的二十大报告尤其强调的“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”(8)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,人民出版社2022年版,第50页。的战略理念。

第二,要做好长远的战略规划,突出加强绿色基础设施建设。荷兰以其在水管理和绿色基础设施方面的创新做法而闻名,为了保护低洼地区免受洪水侵袭,该国投入巨资建造和维护了一个广泛的堤防、防洪堤和防洪屏障系统。这些努力不仅确保了公民的安全和福祉,而且保护了重要的农业用地和经济中心。通过优先考虑绿色基础设施,荷兰展示了其对环境保护和可持续城市发展的承诺。长远规划和坚持一张蓝图绘到底是生态环境保护与经济社会高质量发展相互协调的重要保证,荷兰三角洲的成功之处正在于其坚持长远规划,不因一时一事的变化而变化,坚定的发展方向也向社会和经济投资者传递强烈的长期发展信号。这带给我们的启示是,国家和地方政府在制定黄河三角洲开发利用战略时,必须立足长远,以宏阔的视野来谋划发展,加强绿色基础设施建设,为黄河流域的生态保护和高质量发展奠定坚实的物质基础,给社会民众和经济发展相关方传递坚定的长远信号。

第三,注重细节和技术创新,大力推行循环经济。荷兰一直走在采用循环经济模式的前沿,该模式旨在最大限度地减少废物产生并最大限度地提高资源效率。通过各种政策和举措,国家鼓励企业采用可持续的做法,如产品设计长寿命、资源回收和循环利用。向循环经济过渡不仅可以减少环境破坏,还可以促进创新,创造新的商业机会,增强经济弹性。荷兰特别重视在生态环境保护和低碳经济方面将创新与研究作为重要支撑,例如积极推行和发展可持续农业。农业是荷兰经济的重要贡献者,荷兰一直在努力促进可持续农业实践。可持续农业包括精准农业、有机农业以及减少农药和化肥的使用等措施。通过将环境因素纳入农业,荷兰可以保持其经济生产力,同时最大限度地减少对环境的负面影响。这带给我们的是启示是,荷兰的经验带给我国的启示是,国家和地方政府在制定黄河三角洲开发利用战略时,必须注重务实高效,以技术创新为突破,既以技术创新解决现有生态环境问题,又以技术创新开辟新的经济增长点,做到环境保护与经济社会发展的有机协调,这是生态现代化战略的核心理念,也是党的二十大报告特别强调的“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”(9)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,人民出版社2022年版,第50页。的系统治理理念,推动生态保护和绿色低碳的协同发展。

第四,大力倡导社会包容性和环境正义,注重生态环境保护与经济社会发展之间的高度兼容。荷兰环境治理与高质量发展之间的联系也延伸到社会包容性和环境正义。政府的政策优先考虑确保所有公民,无论其社会经济背景如何,都能获得清洁和健康的环境。改善城市空气质量、减少城市噪声污染、扩大城市绿地面积,有利于增进全体居民福祉,有利于提高生活质量和实现可持续发展。从荷兰的经验来看,国家和地方政府在制定黄河三角洲开发利用战略时,必须从社会现实出发,确保政策行动以社会的包容和谐发展为目标,注重生态环境保护中的失利者和社会弱势群体的利益维护,通过生态环境的改善给当地人民带来切实的收益。政策行动只有得到广大人民群众的实际支持才能长久和可持续,从而使黄河三角洲的高质量发展拥有坚实的群众基础。

第五,突出强调多方利益相关者合作。荷兰环境治理的特点是各利益相关者之间的积极参与和合作,包括政府机构、企业、民间社会组织和研究机构。这种多利益攸关方协作模式不仅可以确保环境政策的有效性,而且考虑到了不同的观点和利益,从而实现可持续和更公平的发展成果。荷兰在与环境可持续性和高质量发展相关的研究与开发方面投入了大量资金,这包括支持绿色技术、生态创新和可持续农业实践。通过培育创新文化,该国吸引了国际企业参与研究合作,在应对环境挑战的同时提高了经济竞争力。从荷兰的经验来看,国家和地方政府在制定黄河三角洲开发利用战略时,必须注重多元参与,突出协商治理。因为生态环境保护和经济社会高质量发展是一个系统工程,涉及众多的利益相关者。在政策制定和实施的过程中,必须坚持开放的态度,各个环节都保证多元主体的参与,而不是由政府完全主导。民众、企业、社会组织和相关研究机构协同推进,才能真正确保黄河三角洲的开发、保护和利用有机统一起来。

四、结语

党的十八大以来,习近平总书记在对黄河流域各省区的考察中,就新形势下黄河流域生态和发展面临的问题以及未来发展战略发表系列重要讲话、作出重要指示。对此,我们应科学分析当前黄河流域生态保护和高质量发展形势,把握好推动黄河流域生态保护和高质量发展的重大问题,咬定目标、脚踏实地,埋头苦干、久久为功,确保“十四五”时期黄河流域生态保护和高质量发展取得明显成效。在生态保护和水资源严峻形势的刚性约束下,构建黄河流域以及流域内各地区高质量发展的创新动力系统,培育黄河流域高质量发展的新动能,解决黄河流域高质量发展的动力问题,是黄河流域实施创新驱动发展战略的关键问题。展望未来,可持续发展和有效的环境治理对于这些重要的河流三角洲生态系统的保护至关重要。中荷两国可以通过相互学习、交流经验,在实现环境保护、经济发展和文化遗产保护的和谐平衡方面发挥引领作用。加强与荷兰在生态环境保护和高质量发展领域的对话与合作,促进两国文明的交流与互鉴,既是促进黄河三角洲生态环境保护和高质量发展的有益举措,也是中国积极推动构建人类命运共同体的有效实践。