中国《对外关系法》的全球治理观阐释

银红武

在当今世界一定范围内,霸权主义与强权政治肆意横行,唯恐天下不乱;单边主义与多边主义背向而行,造成令国际社会无比担忧的“严重撕裂”局面;部分西方国家狭隘的“民族利益优先说”甚嚣尘上,自私自利行为“吃相难看”。在人类处于“百年未有之大变局”的紧要关头、国际秩序与规则重塑与变革的十字路口,中国通过认真反思当前全球治理实践的成败得失,进一步明确与重申全球治理的基本原则,倡议共同探讨全球治理体系的变革路径与建设议题,与其他志同道合的国际伙伴携手擘画全球治理的美好蓝图,充分彰显了大国风范与责任担当,弥足珍贵。在这方面,2023年7月1日开始施行的《中华人民共和国对外关系法》(以下简称《对外关系法》)属于一个极佳例证①:它既是高度契合全球治理时代脉搏之应景力作,亦是中国向世界系统阐释其对外关系法律规范的“正本清源式”宣言,更为国际社会(特别是对那些有着正确国际义利观的主权国家)贡献了一份对外关系“示范法”。

全球治理被认为是国际社会各行为主体(主要涵括国家、政府间国际组织、国际民间组织、跨国企业与自然人等)识别、认识、调整、规制与解决跨越国界的、具有世界普遍意义②问题的行为、方法、职责、权力或过程。全球治理表现为所有正式与非正式价值观、规范、程序以及组织机制的总和[1]29。不难发现,治理(governance)与“调整行为”(governing)以及“政府”(government)在英文表述上密切相关,这也就表明,治理具有政治权力、组织机制与有效控制的意涵。围绕全球治理主题,《对外关系法》第18条第2款明确规定:“中华人民共和国促进大国协调和良性互动,按照亲诚惠容理念和与邻为善、以邻为伴方针发展同周边国家关系,秉持真实亲诚理念和正确义利观同发展中国家团结合作,维护和践行多边主义,参与全球治理体系改革和建设。”第19条第2款接着表明:“中华人民共和国坚持共商共建共享的全球治理观,参与国际规则制定,推动国际关系民主化,推动经济全球化朝着开放、包容、普惠、平衡、共赢方向发展。”

一、中国《对外关系法》阐明全球治理的“法方法”:人类命运共同体思想

放眼未来,如何在“全球治理体系变革与霸权强权政治背道”以及“国际社会相互依赖与局部不断分化交错”的现实世界中公平实现人类共同利益?如何在一味追求国家利益优先、投资贸易保护主义抬头以及区域冲突不断的纷争世界里,有效规制国家单边逐利行为?人类命运共同体思想为这些国际法难题的解决提供了“中国方法论”:它是中国传统文化与中国共产党执政理念③合璧的结晶,是对西方国际关系理论和国际法思想“扬弃”的结果,是新时代全球治理的先进理念和中国方案,将对国际法理论产生重要影响,推动国际法从“和处国际法”、“合作国际法”,走向“共享国际法”的新阶段。人类命运共同体思想是中国参与全球治理的中国方案与智慧贡献。为此,《对外关系法》第1条④开篇明确了人类命运共同体理念在我国从事国际交往,积极参与全球治理进程中的思想引领与根本遵循地位。

(一)人类命运共同体理念中的“命”与“运”释义

人类命运共同体理念以天下为情怀,其立意高远,内涵极其丰富。这一概念中的“命”指的是构成人类最基本生存与发展权利的两个基础问题:“生命”(life)与“健康”(health)。正是人们坚持对“命”作“生命”的释义,故而在中文里有“寿命”、“天命不可违”与“命中注定”等相关表述。“运”则可被解释为人类的“财富”(fortune)、“运气”(luck)、“财运”(fortune)、“前途”(development)与“未来”(future)。值得一提的是,在我国“人类命运共同体”概念的官方英译表述为“a community with a shared future for mankind”⑤,这应该是从宏观意涵视角进行解读并意译而成的。事实上,就人类命运共同体而言,无论是“命”还是“运”都直接与“利益”(interest)相关。假若从“利益”的角度进行审视,人类命运共同体其实是一个“人类利益共同体”。因此,在人类命运共同体的构建过程中,一方面既要协调人类各种不同利益间的冲突与矛盾,另一方面又要强调整个人类共同层面利益的至高无上效力与优先保护地位。

(二)人类共同体的“命”“运”利益在全球治理中的核心地位

1.人类共同体的“命”“运”利益是全球治理的原始动力与追逐目标

推动构建人类命运共同体是全球治理的最强逻辑与真实目的。“客观存在”的人类命运共同体是全球治理的现实起点与真实语境。当然,人类命运共同体的最终建成离不开国际社会的坚实经济基础与社会条件的极大完善,离不开各国人民福祉的极大提升。而这一切目标的实现,离不开全球治理背景下各国的经济、政治、文化与社会建设的全面共同繁荣与整个人类新文明形态的最终生成。

全球治理为人类共同体的“命”“运”利益实现提供秩序条件与安全保障。全球治理活动无论从主观层面还是客观层面均是为满足人类共同体的“命”“运”利益保护而奠定物质基础这一基本要求的。一方面,包括国家与国际组织等在内的全球治理多元主体在共同应对全球性问题挑战而从事人类公共事务管理活动时,人类共同体的“命”“运”利益保护应成为他们的最高行动指南与基本出发点。另一方面,鉴于推动构建“人类命运共同体”离不开整个人类通过各种国际经济活动与生产(包括跨境投资贸易与其他经贸合作方式)而累积汇聚成的物质与精神财富总和,那么作为旨在为人类共同体的“命”“运”利益保护提供必要与充分的制度保障与实施条件的全球治理活动,其工作效率与实际效果直接决定着“人类命运共同体”的建设速度与成败结果。

2.保护人类共同利益是全球治理中协调各种利益冲突的最高准则

不难发现,就全球治理而言,不同层面的行为主体在数量上日益增长,其类型也不断丰富。尽管他们在纯内国或跨国的民事、政治与经济领域扮演着重要的角色,但各主体之间的种种“割裂”也是不争的事实——譬如,基于对权力的本质认识以及受其背后隐藏的诱因驱使,治理主体因人因事而有所差异。虽然各主体之间的利益诉求不同甚至发展成冲突亦在所难免,但可以肯定的一点是,全球公共利益的考量因素既是人类命运共同体理论的基础底座,又是推动构建人类命运共同体大厦的“度量衡”与“试金石”。

无论历史还是现实均证明,随着全球一体化(特别是经济一体化)的勃兴发展,具体某一国家的国内人民作为国际社会整体的一部分,在绝大多数情况下其作为一个整体的利益是与国际社会的整体利益保持一致、且相互关联的。一些关乎“全人类共同利益之事项”,意味着国际社会作为一个整体对这些关涉自己切身利益的事项有正当关心的权利,同时要求国际社会共同分担保护这些利益的责任与义务。国际社会普遍认同,作为国际公法重要渊源的一般法律原则与国际习惯法之所以不可或缺,其根本原因在于,这些调整国家或集体甚或整个人类利益关系的国际法规范将关乎人类社会的最重要共同价值奉如圭臬。因此可以说,一般法律原则与国际习惯法是全球公共利益的法律表述与客观载体[2]。在调整与协调利益冲突法律关系时,人类共同利益保护原则是全球治理的最高行动准则。

二、中国《对外关系法》确立全球治理的三项基本原则:共商共建共享

《对外关系法》第19条阐明“中华人民共和国坚持共商共建共享的全球治理观”。事实上,“共商”“共建”“共享”原则已发展成为我国在顺应世界经济秩序改革潮流、重塑全球经贸新规则的进程中大力倡导与坚决维护的国际立法理念。

(一)共商原则

全球治理的共商原则是国家主权平等与和平协商理念的具体表现。显然,国家与政府间国际组织属于参与全球公共事务管理最重要的(也是最基本的)行为主体。国家主权平等是国际法基本原则体系的核心,是其他各项原则的基础与前提。《对外关系法》反复强调主权平等原则,第19条规定:“中华人民共和国维护以联合国为核心的国际体系,维护以国际法为基础的国际秩序,维护以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”须知,主权平等堪称联合国及其体系内各机构、组织共同遵循的首要原则。在联合国、世界贸易组织、世界卫生组织等机构,各国(成员)平等参与决策,构成了完善全球治理的重要力量。新形势下,我们要坚持主权平等,推动各国权利平等、机会平等、规则平等[3]。

毋庸置疑,全球治理活动得以顺利开展的另一前提是须在主要的治理主体之间达成一定的思想共识。鉴于各国具体的利益诉求、对世界的认知能力、主题专业知识的掌握以及国家性质、意识形态等各不相同,和平共商原则的遵循更显示出其关键意义与实际价值。以主题专业知识差距(knowledge gap)为例,在谈判磋商的初始阶段,各治理主体在特定治理议题的本质特征、因果关系、严重程度与重大影响(甚至衡量指标或理论基础)等问题上可能只存在很少的共识或根本未形成共识。也许等到各方在关于主题的本质认识等方面取得一致明确意见之后,极有可能仍会在问题的最佳解决方案找寻上依旧处于“一筹莫展”的境地。众所周知,来自世界不同地区的治理主体在专业知识的储备上相差很大,同样的问题亦存在于来自同一区域的不同治理主体身上。除了区域层面的专业知识差距(乃至鸿沟)外,还有其他问题。比如,无论是在国际政治领域还是科学探索上,对于全球气候变暖问题的严重性与因果关系争议颇多,那么在消减目前认知混乱局面的同时基于降低未来风险及其损害结果的考虑,如何才能在诸多治理主体之间生成最佳的“混合与搭配”应对策略呢?[1]47通过对种种类似情形的分析可见,在全球治理进程中,各主体对和平共商原则的坚守显然称得上是填补(甚或消弭)彼此知识差距(或鸿沟)的应有之义与必然选择。

事实上,知识差距(或鸿沟)的填补(有时只能是部分填补)通常只被看成是通往填补全球治理其他鸿沟之路的重要第一步。唯有各种治理力量心平气和地坐在一起商谈适当的解决之道(通过对现有信息数据进行全面搜集,在深入分析后经过缜密思考而后生成新的事实、知识与经验),才能逐步达成大致共识,国际社会就可以着手采取措施去应对这些具有全球意义的挑战。

(二)共建原则

就一众全球治理主体而言,其各自力量优势、资源禀赋、经济贫富与国际影响能力均有所不同。《对外关系法》大力强调全球治理进程中秉承合作与共建理念的重要实际意义。“合作”一词属于《对外关系法》的高频使用语(在各条款中共计出现29次)。《对外关系法》第26条规定,推动共建“一带一路”高质量发展。全球治理的共建特征与国际合作理念可谓一脉相承、密不可分。殊不知,全球治理大厦的构建亦确实需要各方力量的积极投入、参加和精诚合作。事实表明,“部分全球公共产品只有在每个国家都合作的前提下才能实现有效供给。许多公共产品的提供也需要特定几个关键国家的通力合作。大多数(尽管不是全部)公共产品都需要财政资助与融资协助”[4]2。

总言之,“持久和平”“普遍安全”“共同繁荣”“开放包容”“清洁美丽”的人类命运共同体只有各国人民在坚守国际合作共建原则的基础上才能最终落实与建成。全球治理共建原则是现代国际社会相互依存、共同发展的根本体现与力量保障。自联合国体系创建以来,国际合作共建原则已经发展成一项具有普遍意义和强制规范性质的国际法基本原则,究其原因在于通过形式多样国际法渊源而设定的国际合作义务和所创建的国际合作机制已深刻渗透并全面影响着国家间关系和人类生活的方方面面,更何况《联合国宪章》亦明确规定确保非会员国遵守宪章的各项规定(其中就包括有关国际合作的规定)。

(三)共享原则

全球治理的共享原则不仅体现在国际社会成员对世界范围内无形的制度成果的相互借鉴与共同利用,而且还意含各国及其人民对人类共同财产与收益等有形物质财富的共同享用。从某种意义上讲,全球治理往往需直接面对在世界范围内提供全球公共产品的挑战(此处的公共产品通常被贴上“非排他性”或“非竞争性”的标签[5])。换言之,“公共产品”意味着任何一个使用者(包括所有国家及其人民)对产品或服务的利用不受他人(包括提供产品或服务的国家及其人民)的限制。无论具体国家及其人民对全球公共产品的创造或使用是否做过贡献,在允许他国及他国国民通过利用这些产品或服务从而获益这点上不存在须支付额外的成本。当然,这也许会引发“免费搭便车”问题——鉴于使用者无须付费即可从公共产品中获益的话,有可能会使人们在创造并维护这些众多且必要的全球公共产品的积极性方面大为受挫。国际层面犹如内国环境一样,与此相关的一个中心议题就是:如何对公共产品使用者的费用提高部分进行分摊?哪些使用者须付费?以及支付多少?环顾对人类实现有尊严地存活目的而产生种种挑战与威胁的周围环境,我们不得不说,目前的全球公共产品仍正处于供不应求的状态,而不是相反[1]46。

在一定意义上,作为人类有权共同继承、共享收益的全球公有财物或公共遗产,南北极、外太空、国际海底区域以及月球等天体是人类命运共同体构建的共有物质基础。其中,国际海底区域的平行开发机制就是最好的例证:国际海底区域内的活动应为全人类的利益而进行,国际海底管理局在无歧视的基础上公平分配从该区域内活动所取得的财政及其他经济利益。有鉴于此,《对外关系法》一直倡导致力于实现整个人类的共同繁荣与全球“普惠”(第19条与第21条均提及“普惠”概念)。

三、中国《对外关系法》阐述全球治理的三大目标任务

《对外关系法》明确了中国的全球治理观,强调推动践行全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议,包括国际秩序观、全球安全观、全球发展观、人权价值观和文明观[6]。其中,《对外关系法》第三章“发展对外关系的目标任务”(第17条至第28条)系统阐释了中国积极参与全球治理以期达成的具体目标与任务。

(一)国际和平与安全秩序的维护

1.禁止使用武力

迄今已持续一年有余的俄乌局部战争再次以冷酷的数据与血淋淋的现实告诉人们:和平的取得并非像人们希望它发生那样容易。可以说,维护国际和平与安全既是中国作为负责任大国的心之所系,亦是中国专心搞好国内事务管理、发展本国经济的重要前提与外部安全环境保障。为此,中国《对外关系法》第20条在明确要求“维护国际和平与安全”的基础上,同时大力倡议“完善参与全球安全治理机制”。

中华人民共和国维护以联合国为核心的国际体系,维护以国际法为基础的国际秩序,维护以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。《联合国宪章》是第一个明文规定禁止武力威胁或使用武力的国际公约。1970年《国际法原则宣言》不仅重申了这一原则,而且将其置于各项原则之首,为此还列举了禁止武力威胁或使用武力行为的九项具体内容。在我国首倡的和平共处五项原则中,互不侵犯原则亦为国际和平与安全的根本保障。

2.打击恐怖主义

共同维护人类尊严和保障现代文明是对恐怖主义进行全球治理的道义基础。回顾历史,美国“9·11”恐怖袭击事件几乎对地球上的一切人与物都产生了关联影响。虽然人们对如此绝望与残暴行径背后所隐藏的原因进行寻根追溯的努力由来已久,但最终却未能成功打破僵局(其中包括国际社会对恐怖主义并未形成一个共同承认的定义)。事实上,鉴于恐怖主义涉及滥用暴力并伤害无辜,它的不可接受性在普通大众的心目中早已牢固树立。此外,在关于反恐讨论时,人们倾向于对个人恐怖主义暴行(通常被视为是非法与错误的)与政府暴力行动(仅在少数情形下缺乏正当性依据)进行区分。自1963年以来,国际社会基于制定全球反恐公共政策的考虑而谈判、签署或通过了一系列国际反恐法律文件(其中包含联合国制定的近20份反恐法律文书),此类打击恐怖主义的积极举措既推动了全球反恐事业的进步,又为国际社会反恐提供了坚实的法理基础。

习近平新时代中国特色社会主义思想关于治理国际恐怖主义的重要论述(特别是总体国家安全观),为中国式现代化反恐提供了基本遵循,为恐怖主义的全球治理提供了更为有效的新思路和中国方案。他强调指出,各国政府和政府间组织在发挥反恐主体责任的同时,还必须“大力提高群防群治预警能力,筑起铜墙铁壁、构建天罗地网”[7]。他还呼吁,“鼓励非政府组织、跨国公司、民间社会积极参与,形成安全治理合力”[8]。有鉴于此,在内国法层面,中国制定和修订了5部与治恐有关的法律,大力推动了中国治恐的法制化进程——特别是2015年《中华人民共和国反恐怖主义法》的颁布实施结束了我国长期在反恐领域没有专门立法的历史。在国际合作打击恐怖主义方面,我国在加强与美国、俄罗斯、巴基斯坦、印度、英国、法国、德国等国的反恐合作的同时,力促深化上海合作组织和金砖国家间的反恐协作,不断提升中国与东盟、阿盟以及欧盟等国际组织之间的反恐合作广度、深度和力度。

(二)国际人权保护与人道主义行动

中国《对外关系法》第22条与第23条集中表明了全球治理的人权价值观。此外,《对外关系法》第27条围绕“对外援助”与“国际人道主义合作和援助”的法律关系进行规制。

1.人权价值观的多样性与共同性

人权的全球治理进程注定是一个协调各种冲突与矛盾的历程——当面对“社会公众对正义的普遍期待”v.“主权国家保护其主权的决心”;“强势的国家政权寻求地缘政治霸权的实现”v.“其他国家试图捍卫国际法的正当性”;“理论上(或书面上)的人权促进”v.“人权有效保护的现实缺席”等对立选项时,何者占优势地位(或胜出)呢?这些或明或暗的“斗争”或“令人为难”的选择无时不在提醒并敦促在国际社会建立一个关于人权全球治理的切实可行工作机制——鉴于在目前看来,充当“连通桥梁”角色的强制执行方式的现实可能性不太大,那为何不尝试通过创建适当的政策与组织机制去填补理想与现实之间的鸿沟呢?

当然,在关注人权价值观的多样性(或特殊性)的同时,我们也应看到其共同性(或普遍性)的一面。为此,《对外关系法》第23条强调:“中华人民共和国主张世界各国超越国家、民族、文化差异,弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值。”全人类共同价值非但客观存在,而且国际法的效力根据源于全人类共同价值的法律确信[9]。作为现代世界秩序下最为重要的法律与政治实体以及国际法制度与联合国体系(与各种区域性组织)中最基本的组成单位,主权国家应摒弃“国家利益高于人权保护”的惯性思维,高举推动构建“人类命运共同体”的旗帜,切实维护全球公共利益,最终通过控制人权议程与实际行动,切实弘扬“和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值”。

2. 国际人道主义合作和援助

伴随着联合国安理会的创建以及一些市民社会组织的努力,对世界范围内所发生的诸如20世纪90年代的卢旺达种族大屠杀等大规模暴行(包括大杀戮)事件,国际社会不再保持沉默,而是在一方面大肆声讨暴力者的严重罪行时,另一方面对受害者或受难者伸出救援之手,积极开展国际人道主义援助与合作。尽管世界主要大国在开展人道主义行动方面通常显得“步调不一致”,但国际社会依然需要他们,毕竟他们是有着最大动力提供全球公共产品的主体与部门。作为负责任的最大发展中国家,中国通过《对外关系法》第27条向世界庄严宣告与承诺:“中华人民共和国通过经济、技术、物资、人才、管理等方式开展对外援助,促进发展中国家经济发展和社会进步,增强其自主可持续发展能力,推动国际发展合作。中华人民共和国开展国际人道主义合作和援助,加强防灾减灾救灾国际合作,协助有关国家应对人道主义紧急状况。”

(三)人类可持续发展的促进

《对外关系法》第21条、第24条与第25条分别围绕全球治理的“全球发展观”“文明观”“全球环境气候治理体系”进行精要阐述。

1.人类文明的发展

人类发展的概念很早就得到牢固确立,并一举成为学术与政策话语中的主流议题[10]。联合国系统通过知沟弥合、规范制定与政策出台等举措对促进人类文明的发展无疑是功不可没的。其中,联合国开发计划署(The United Nations Development Programme,UNDP)自其诞生之时起就将围绕“发展”的各种问题——譬如,侧重于为发展中国家(特别是对最不发达国家)提供技术援助、帮助其培训人才并提供科研与生产设备——作为其工作的起点与宗旨(这一点可从机构的名称中明显解读出来)。联合国开发计划署致力于推动人类的可持续发展,协助各国提高适应能力,帮助人们创造更美好的生活。然而,在现实世界中,各国的经济发展与社会进步毕竟是不同步与不均衡的。在某些情形下,基于区域性或国际公共产品(专门面向贫弱国家的公共产品)的供给不足问题,人类的发展(哪怕是其最基本的状态)会遭受一定程度的阻碍。导致这一困境产生的最重要原因在于,部分世界强国缺少领导其他国家从事相关努力工作的动力[4]11-12。中国则不然,我们公开宣扬“坚持公平普惠、开放合作、全面协调、创新联动的全球发展观,促进经济、社会、环境协调可持续发展和人的全面发展”⑥。

在推动构建人类命运共同体的思想中,“开放包容”成为备受推崇的核心价值之一。开放包容作为文化层面的内涵理念,强调文化多样性的普遍存在以及文明交流互鉴的重要意义。事实上,无论是各国抑或各民族都拥有其视之如瑰宝的灿烂文明与优良传统。因而,各文明之间存在交流互鉴的必要性与可能性。中国坚持平等、互鉴、对话、包容的文明观,尊重文明多样性,推动不同文明交流对话⑦。全球化时代呼唤全球文明的新形态出现。全球文明是推动构建人类命运共同体的必然结果。全球治理文明观所强调的全球文明并不是国家文明或区域文明的简单之和,它是建立在人类作为一个命运共同体的整体文明基础之上的。全球文明的标志是全人类拥有与其作为命运共同体而相适应的普世价值观和共同利益观。

2.全球气候治理

人类只有一个地球,各方需要采取共同的、有协调性的行动来应对气候变化、生物多样性被破坏等紧迫挑战。全球气候正在逐渐变暖已是不争的客观事实。尽管全球气候变暖所导致的关于人类最终结局的预测与推演有着不同的观点,但气候变暖为国际社会带来的一些负面影响正在渐渐由科学预言变成现实。人类的全球气候行动刻不容缓。毋庸置疑,全球气候行动亟须国际社会的各方努力与通力合作。换言之,全球气候行动的实际效果完全取决于国际社会合作的诚意与努力的程度。

当前全球气候治理正处于历史的十字路口,何去何从事关人类永续发展。国际社会应坚定不移地捍卫多边主义,反对单边主义“一言堂”;积极推进全球气候治理体制的变革和完善;充分发挥大国在推进全球气候治理中的引领作用;以及有效发挥次国家行为体和非国家行为体的作用,推动绿色低碳技术不断取得创新成果[11]。习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会报告(2022年10月16日)中所号召的“积极参与应对全球气候变化治理”倡议为构建人与自然命运共同体明确了国际法亟须解决的现实命题与具体任务。为此,中国《对外关系法》第25条明确规定,积极参与全球环境气候治理,加强绿色低碳国际合作,共谋全球生态文明建设,推动构建公平合理、合作共赢的全球环境气候治理体系。

四、中国《对外关系法》倡议全球治理体系改革:五项重点工作

国际社会已然改变,但仍未完全转型。在前所未有的技术快速变化的世界范围内,全球化经济发展的同时伴随着主权国家的民族主义利益诉求意识日益增强乃至极端化,全球治理的功能必须变得越来越强大。我们目前所拥有的全球治理体系虽然取得了长足进步,但仍须通过总结成功经验并吸取失败教训。不难发现,围绕“参与全球治理体系改革和建设”议题,《对外关系法》仅作出原则性要求,并未进一步细化阐释。但《对外关系法》所提出的改革要义与精神精髓已深深融入并内嵌于其整体框架与具体条款表述之中。理论结合实践,我们应着手以下五方面的革新工作。

(一)全球治理的知沟弥合

在具体社会系统中,由于受各种因素的影响或限制,不同群体、个体之间会存在一定的认知差距甚或形成知识鸿沟。就某个特定问题而言,人们对其本质特征、严重程度与重要影响可能认知不一(无论在关于问题的实证信息掌控方面还是在问题之所以产生的因果关系解释上)。再加之,对一些跨越国界的事项,监管者与利益相关者在最佳救济方法或解决方案上或许仍处于争论不休之中。自启蒙运动时期以来,尽管整个人类已在提升集体知识水平与层次上实现了质与量的“飞跃”,但是出于了解新事物的目的,新的认知呼唤掌握更多的其他知识。更何况,有些全球治理主题是新近才出现的,由于缺乏相应的历史信息与数据,根本谈不上有成功经验可资借鉴(或至少不足以得出可靠的结论)。具体而言,诸如外空治理、网络空间治理、全球气候治理、国际环境保护(如始于2021年的事关日本核污水排放的各方质疑与争议)与人工智能(如2022年12月起名声大噪的ChatGPT等人工智能生成产品或内容)治理等领域亟须各治理主体进行专业知识的分享沟通,真正做到信息的互通有无与认知水平的整体提升,成功实现知识差距的相互弥补(乃至知识鸿沟的彼此弥合),以期国际社会共同应对日益迫近的特定挑战与风险(乃至威胁或危险)。

(二)全球治理规范的完善

从逻辑上讲,一旦危及全球治理的主题或议题得到识别与确认后,国际社会的下一步必是致力于实现新的行为规范的成果化与稳固化。需牢记的是,这一规范要么是对大部分人的行为方式的一种记载(用统计学的概念来说,即起着主导作用的行为方式),要么表述的是告诫人们应当如何去应对。就全球治理而言,其当务之急是采用后一种表述方式,即通过向国家及其国民下达明确的行动指令从而尝试改变他们的行为,进而促使有关国家“正常”行动的统计数据(至少从实证意义上)无限接近或达到期望的标准数值。在这里不妨套用两位学者关于规范的“三阶段生命周期理论”:第一阶段,在内国层面基于规范开创者们(norm entrepreneurs)的倡议而形成的新规范;第二阶段,众多关键国家对正在萌生的规范表示支持,并通过各方力量持续积累而最后汇聚成爆发点,从而引发国际大趋势;第三阶段,当遵循规范的行为自动发生(仅有极少甚至根本没有争议),最终实现规范的国际化(或社会化)[12]。这一学说清晰地勾勒出了在最终形成国际大趋势的进程中,对于分别处于内国层面、区域与国际层面的规范,其各自所起到的激励作用与所代表的重要意义。

然而,一个不容忽视的客观事实是:国际社会要想形成一个为各方所普遍接受的规范共识,其过程定会遭遇相当大的阻力与困难。有鉴于此,在全球治理事项上,除了人类认知需取得进步外,规范的程序性、稳定性、可预见性与公平性也应得到加强。内化于全球治理的权力本身必然要求涵括“规范的组织结构”与“通用术语总词汇表”——正是在这两者的基础上国家与非国家主体的各种能力得以创建,从而借以对各自利益进行分配或重新分配,并最终找到一条通往实现人类更好福祉的可行大道。

(三)国际公共管理政策的填补

国际公共管理政策的成形通常意味着先是在国际社会范围内通过创设一整套表述清晰、彼此关联的治理原则与目标,再配之以共同约定的步骤或程序来实施这些原则,从而最终取得特定目标成功实现的整个过程。在形成与执行国际政策方面,政府间国际组织可以充当主要主体,当然内国国家机构也可以通过在各种国际组织论坛或平台上进行共同商议或采取沟通互动来完成。面对种种可供选择的政策,最后正当决策的作出显得至关重要。考虑到弥补全球治理政策不足的现实需要,最终通过“博采众长”进行各类政策资源整合后,拿得出手的通常也只能是那些具有世界影响力与吸引力的政策总和。但这并不是说,对于那些仅属于当地或国家或区域层面的政策,它们就不重要(相反,它们在特定地域调整特定事项时亦显得同样重要)。当然,就应对诸如全球性的公共卫生危机与事件(如新冠肺炎疫情等)而言,通过在世界范围内尽可能广泛地达成共识、制定实际可行的危机管理政策,并严格按照要求付诸实施,方为良策。

鉴于知识鸿沟得到较好的弥合以及规范制定工作得到很好的落实,再加之各种政策创新亦为国际社会所高度认可,在此基础上,全球治理改革显著不同于以往实践的地方在于它明确指出有助于实现其更佳治理效果的具体路径。就目前而言,在制定更为可取的全球政策以促进人类全面进步以及应对气候变化这点上,国际社会几乎没有达成太多共识。一方面,全球治理政策的鸿沟仍存在——原因在于南北国家并未能在加快人类社会经济发展与减缓全球变暖所能采取的措施上达成一些协议;另一方面,即便在情势有所进展的情形下,假若缺乏有效组织去实施这些已达成共识的政策,相关行动依然只能说是不够的。从美国总统气候问题特使约翰·克里于2023年7月16日至19日访华期间,举行的中美间面对面的气候问题磋商所取得的成果来看,在出台全球新能源发展与碳减排政策、国际融资政策(譬如,用以帮助解决脆弱国家因重大或经常性灾害而遭受的损失)以及气候技术合作与能力建设政策等方面,国际社会仍需做“更多工作”。

(四)国际组织机制的供给侧改革

众多经济学家长期偏爱“包治百病”的自由主义式市场经济方法,用他们的话说,全球治理不需要政府行为。对此,他们给出的理由是:在一个缺乏全球政府(global government)的世界谈什么全球治理?在这里,无论是国际合作的赞成者还是反对者都面临一个明显的困惑:尽管缺乏一个充当世界权威的超国家“中央政府”,那么当今国际社会是否还存在一定形式的国际秩序、稳定性与可预见性呢?对赞成者而言,可能答案是肯定的。可是从反对者那里,所得到的极有可能是否定的答案。尽管双方在前述问题的回答上各持不同意见,但他们下一步都面临着为一个几乎相同的问题提供答案:在缺乏一个“世界政府”的国际背景下,世界如何得到治理?或者用John Ruggie的原话问,即“世界是如何维系在一起的呢”[13]?

全球治理肯定不是传统权力政治学的简单延续与翻版抄袭。它也绝非意在表述一种能形成对目前乃至未来全球威胁问题有效应对的组织架构的“唯一”路径或演进过程。更何况,我们强调是“治理”本身而不是“世界政府(或超国家政府)”,究其原因在于人们的注意力应更多关注于“产品(或成果)”而不是“生产者”。事实上,全球治理的概念之所以如此吸睛,主要原因在于整个人类确实需要找寻一条正确思路去积极探索那些真正会产生显著影响、具有全球意义的一系列公共政策问题及其解决方法。在应对这些挑战时,我们往往通过选择众多结构复杂的国际机制——其中,既包括诸如联合国系统之类的常设性国际组织,又包括属于临时性的机制安排(显然,仅凭后一种机制是不够的)。为了避免出现具体国际公共政策被人描述为“临时拼凑而成、显得有些松散拉垮或怪异”之类的困境,有必要对国际组织机制注入“影响力”:即对有关政策投入足够分量的资源与人力,从而使之固定化、实体化或机构化。

作为把关者,国际组织通过设定议程、创建规则与安排日程以及评估协议与结果等来发挥影响作用。实际上,几乎所有重要的政府间国际组织或民间组织都可以主动发出倡议之声,并同时增强自身的卓越能力“营销”与“游说”潜能,借以去寻求改变那些有能力改善世界上贫穷受苦人民的生活、提升国际和平与繁荣前景的精英人士的行为与政策,激励后者慷慨解囊、倾囊相助。简言之,无论是国际组织还是各国政府都拥有全球治理的权力。国际组织“鸿沟”的填补过程提醒着人们必须站在机制提供者(好比募捐者)与使用者(好比接受募捐的人)的立场对治理权力进行“从上至下式”或“从下往上式”的理解。诚然,一个更为集权、更有活力、更显协调的组织网络(包括政府层面的、政府间的与非政府性质的)依然不会在未来一段时间内“一蹴而就”或“一步完全到位”,但至少这是国际社会保持继续努力的方向。

(五)国际信守机制的建设

在全球治理实践中,即便知识鸿沟已得到一定程度的弥合,条理清晰的规范(表现为国际条约或公约的形式)与具体可行的政策基本准备到位,工作机制的各项组织要素也不可谓不齐备,但仍无法杜绝不讲规则、不守信用的人或事件的不时出现。究其原因,一方面在于相关违规主体在遵守承诺或信守信念方面的政治意志与能力还远称不上足够强大;另一方面,当出现少数成员方的明显违规行为时,国际社会由于缺少类似内国层面的强制执行机制而经常显得“力不从心”。面对如此窘境,国际信守机制的建设任重道远。因此,国际信守机制的建设应注重主观信守信念的坚守与外部监督执行工作的强化。

在国际条约与习惯法的信守问题上,一种可行的解释是承认世界范围内国家与国家之间交往的社会维度。正如英国学派与结构主义学者所主张的,“持续的国家间合作需要在一个主要由国家组成的社会中对各自的成员资格、共同利益与目标以及公允价值予以认同”[14]。学者们所提及的这些要素塑造成共同的身份认同感,并由此促成社会规范与政策的“国际化”。换言之,所有国家不再基于其单个国家的身份而遭受质疑或接受评估,一种国际社会范围内的国家身份认同机制得以形成。其中,呈现出相互法律认可、互不干涉且具有外部正当性特征的主权规范正是属于一个典型要素,人道主义与人权规范也大致相当于此类要素。国际法要求各国将自身视为国际社会的一个正当成员,并同时鼓励他们在将国际社会规范具体化的程度上对其予以信守。有鉴于此,国际信守行为可被视作一种国家的自我强制执行机制。

非自觉遵守的最常见形式是非法的不执行行为,但这一现象在主权国家林立的国际社会中并不多见。出于激励并促进自觉信守的目的,就外部的监督执行措施而言,比较常用且能真正起到实效(尽管其作用经常被低估)的多为第三方中立权威机构的督查评估行为和国际排名机制(或名誉影响机制)。强制的力量并非仅仅来自“有人用枪管指着你”,其表现为不同类型与形式的国际组织通过综合运用其专业技能、理性与影响力再加上被授予的法律权威效力,可迫使国家(或非国家主体)对其行为做出改变(或至少当后者拒绝遵守共同协议时,前者以保护公共利益的名义影响后者的行动结果)。当然,不断摸索而得出的理想应对办法与总结而成的可资借鉴经验及教训均可称得上是国际社会通往更高效全球治理之旅的不可逾越的“快乐成长环节”或难以避防的“幸福小插曲”。

五、中国《对外关系法》明确我国参与全球治理的国内制度支撑与政治保障

(一)中国参与全球治理的国内制度支撑

在主权国家依然为全球治理基本主体的当今世界,国家治理是全球治理的重要基础。全球治理离不开国家治理,只有两者有机结合才能构成整个国际社会生态的系统治理。全人类共同价值成为这一系统治理的逻辑基础与连通桥梁。全球治理体系意味着在世界范围内将追求更有序、稳定、可预见、普惠等基本任务连同更公平的利益分配行为进行概念化与制度化。主要聚焦于规则完善和治理机制创新的全球治理中国方案亦强调内国制度的支撑与配套保障。《对外关系法》第四章和第五章在确立统筹推进国内法治和涉外法治、加强涉外领域立法以及夯实涉外法治体系建设总要求的基础上,构筑起支撑对外关系法律体系的“制度性支柱”。这些制度主要包括:条约的缔结与适用制度;反制和限制措施制度;联合国安理会制裁决议的执行制度;豁免制度;海外利益保护制度;对外法治交流合作制度;发展对外关系的保障制度[15]。

(二)中国共产党的领导是中国参与全球治理的政治保障

中共十八大报告强调,“坚定维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益,加强同世界各国交流合作,推动全球治理机制变革”,这是党代会的政治报告中首次提出“全球治理”概念。中共十九大报告第一次明确中国的“共商共建共享”全球治理观,并且首次在党代会报告中提出“参与全球治理体系改革”的理念。在中国积极参与全球治理的政治保障问题上,《对外关系法》第5条规定:“中华人民共和国对外工作坚持中国共产党的集中统一领导。”中国政府与人民只有坚持中国共产党的领导才能实现全球治理的可行性、可靠性与高效性。相关研究结果表明,新时代中国共产党以大国大党之责谋求全球治理的理念影响力与行动力既是化解全球性危机的主动担当,又是助力中国构建良好国际形象、提升国际话语权的现实需要。在全球治理理念影响力的维度认知上,中国共产党以全人类共同价值凝聚全球共识、以新型文明观超越文明优越和文明冲突、以道路多元自主丰富现代化模式。中华民族的优秀传统文化彰显全球治理理念影响力的基因底色,中国卓越的发展成就筑牢全球治理理念影响力的认同基础,中国共产党胸怀天下的政党担当赋予全球治理理念影响力以动力[16]。

总体而言,中国《对外关系法》是中华人民共和国成立以来的首部基础性、综合性的调整对外关系的重要法律,是我国在对外关系领域贯彻习近平新时代中国特色社会主义外交思想,完善涉外法律法规体系,统筹推进国内法治和涉外法治,提高对外工作法治化水平的一项关键性成果。《对外关系法》全面系统阐释了我国坚持的“共商共建共享的全球治理观”,并对我国“参与全球治理体系改革和建设”作了原则性的规定与顶层设计。可以说,中国参与全球治理体系改革与建设既是我国将改革开放所取得的现代化成果回馈国际社会并与爱好和平与发展的各国人民进行分享的一种良好实践方式,又是我国将中国式法治现代化成功经验复制并推广应用于国际法治的一段光辉使命进程。

注释：

① 此外,我国外交部发布的《关于全球治理变革和建设的中国方案》(2023年9月13日)为全球治理变革与建设贡献了中国智慧与建议立场。

② 在参与主体与调整对象的广度与深度方面,全球治理有别于“区域治理”(regional governance)。后者是与地理位置、权力关系、历史与文化的相似性(包括共同语言、宗教与伦理)以及与区域外其他国家的关系等一系列因素相关的产物。区域治理的典型代表为南亚区域合作联盟(SAARC)、欧盟(EU)与非洲联盟(AU)等。

③ 中国《对外关系法》第3条指出:“中华人民共和国坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,发展对外关系,促进友好交往。”

④ 第1条 为了发展对外关系,维护国家主权、安全、发展利益,维护和发展人民利益,建设社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴,促进世界和平与发展,推动构建人类命运共同体,根据宪法,制定本法。

⑤ 参见《中华人民共和国宪法修正案(2018)》英译本“第三十五条”(2018 Amendments to the Constitution of the People’s Republic of China, Article 35)。

⑥ 中国《对外关系法》第21条。

⑦ 中国《对外关系法》第24条。