在数据产权“三权分置”框架下数据产权制度的探索与实践

◎彭勇 祝连鹏 （山东产权交易集团，济南 266706）

数据作为一种新型的生产要素，与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列为要素之一，是国家基础性战略资源，近年来，国家层面高度重视数据要素的作用，就如何实现数据资源的高效利用，发挥其生产要素的作用，更好地推动经济高质量发展作了大量的探索和实践。中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）的出台具有重大的历史意义、政治意义、理论意义和现实意义，为我国的数据要素市场配置起到了举旗定向的作用，为数据产权、流通、交易、使用、分配、治理、安全等领域的探索、实践以及四大制度建设指明了方向，提出了“在实践中完善，在探索中发展”的快递迭代的路径。

“数据二十条”确立了数据基础制度“四梁八柱”，突破了数据要素市场化改革的“五难”瓶颈，淡化所有权，顺应数据开发利用实践需求，创新性提出了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的“三权分置”的数据产权制度框架，构建中国特色数据产权制度体系，这对于数据要素市场的繁荣具有重大的意义，为激活数据要素价值创造和价值实现提供基础性制度保障。

一、数据产权“三权分置”构建新型数据产权制度框架

数据相比传统要素，其具备可再生性和非排他性特征，也就是说数据可以无限复制多份，给不同的主体同时使用，数据作为新型生产要素，通常情况下可以源源不断地产生，且不会随着使用而减少，可以多次重复使用，任何主体对数据的使用都不会影响其他使用者的利益。导致以支配和排他为核心的确权模式难以适用于数据保护，数据所有权“名不符实”，难以较好界定数据上各方权益分配，大多数时候只能模糊泛化表述为各方“共有”，所以不应纠结数据所有权。

数据产权是一种新型产权，与知识产权、物权等是同等级别的关系，并不具有像物权一样的所有权。应承认和保护数据加工处理者通过合法或授权等方式所享有的数据持有、使用、许可使用。如同劳动力或土地要素市场，在不探讨人才和土地“所有权”的前提下，重点针对要素在具体场景、具体时间内的持有、使用和收益权进行交易，更加聚焦数据的使用权。

“数据二十条”创新性提出以解决市场主体遇到的实际问题为导向，探索性建立新的数据产权制度框架，淡化数据所有权，强调数据使用权，以促进数据使用权流通为核心目标，这是我国独创的具有中国特色的数据要素产权制度，是一种创新性突破，把更多的关注点放在如何更加有效地发挥数据要素对中国数据经济的带动提升作用和赋能实体经济上来。充分考虑到数据要素在各个环节过程中，个人、企业、政府等主体不同的诉求，突破解决长期以来的数据产权困境，从顶层设计上构建体系框架，有利于进行基础制度的统一、打消各类市场主体在数据要素在流通中的顾虑，激发数据要素的活力。

二、数据（产品）登记是数据产权确立的有效措施

登记体系是数据产权确定的逻辑起点和基础设施，参照不动产、专利登记，对数据资源和数据产品进行确权登记。研究确立数据产权归属的机制，在国家层面，可以通过搭建全国一体化数据要素产权登记平台的方式进行数据登记，登记的可以是数据资源、数据产品、数据资产。建立统一的数据（产品）登记制度，利用制度配合相应的隐私计算、区块链等技术手段确定数据的权属。

通过发放数据（产品）登记凭证，进行数据“确权”，对数据处理者的行为进行规范和限制，以此保护数据主体的利益。由行业主管部门直接开展数据（产品）登记，或委托第三方机构开展，作为地方性引导，增强数据（产品）登记的含金量和必要性。另外，对政府部门在公共资源交易中心采购社会数据的行为，也建议要求社会数据提供方在数据（产品）登记机构或依法委托的第三方进行数据来源审核和登记，避免政府采购到数据来源不合法的数据。

三、数据要素创新的探索与实践

“三权分置”解决了数据要素在流通和开发利用中的数据产权问题，在发挥数据要素作用，充分流通交易，赋能实体经济，推动高质量发展时，还要解决授权开发利用的问题，“数据二十条”提出“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度，推进实施公共数据确权授权机制，推动建立企业数据确权授权机制，建立健全个人信息数据确权授权机制，建立健全数据要素各参与方合法权益保护制度”。要充分激发各类市场主体活力，就要做好以维护公共利益为原则推进公共数据授权，以保护个人隐私为原则推进个人信息数据授权，以激励劳动贡献为原则推进企业数据授权，这有利于构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。

针对数据交易流通，“数据二十条”特别提出要培育大数据交易市场，鼓励各类所有制企业参与要素交易平台建设，探索多种形式的数据交易模式的主要任务。近年来，各地纷纷抢占数据交易高地，建设了一批数据交易平台。当前全国各地都在积极探索数据交易模式。各大数据交易平台以数据登记、技术赋能数据权益使用等多种形式探索破解数据确权难题。不断发掘创新数据应用场景，行业领域逐步扩展到金融、医疗、交通、工业等。隐私计算等技术日趋成熟，助力数据要素安全流通。公共数据日益成为交易平台数据的重要供给源，而数据交易平台也彰显出越来越大的公共价值，开始反哺数据产业发展。数据交易上下游产业链逐步形成，有望在未来形成商业生态。

山东产权交易集团旗下山东数据交易有限公司在这方面做了大量的探索，方向与“数据二十条”保持一致，取得了良好的效果。作为山东省统一的数据交易平台，坚决落实山东省委、省政府关于数字强省建设的部署，在数据要素市场化配置方面、省级平台搭建方面、数据产业生态布局等方面成果丰硕。数据要素市场化配置是一项艰巨的系统性工作，必须从生态角度出发，集合上下游产业链的力量，并向发力，才能有所突破。为此，积极围绕数据市场生态建设谋篇布局，做了大量的工作。

在数据产权探索方面，一是牵头制定全国首创的《数据产品登记信息描述规范》和《数据产品登记业务流程规范》团体标准，在基于数据登记的数据要素市场化配置方面的探索迈出坚实步伐。二是配合省知识产权局申报的全国数据知识产权登记试点成功获批，山东数据作为试点服务单位列入实施方案，在构建数据知识产权相关制度、开展数据知识产权登记实践、推进数据知识产权保护、促进数据知识产权交易使用等方面开展相关工作，持续深化数据知识产权的理论创新、实践创新、制度创新，扎实推进试点工作取得重大成效，为推动山东成为全国大数据产业发展样板区、数据要素市场化配置改革先行区提供有力支撑。

在数据要素流通和交易方面，一是搭建全省统一数据交易平台，采用“1+N”的总体架构，1个省级主平台，N个地市、行业分平台的模式，作为山东省数据要素市场化配置平台，全国率先开展数据产品先登记后交易。二是建立数据交易规则体系。制定《数据交易规则》《数据（产品）登记规则》《交易主体身份审核规范》《数据来源审核规范》《数据（产品）上架审核规范》《数据（产品）登记工作细则》为基础的数据交易规则体系。三是搭建了国内首个省级数据领域创新创业共同体--山东省数据要素创新创业共同体，该共同体以建设山东数据交易流通大市场为目标，发挥“政产学研金服用”各要素资源的协同作用，聚焦大数据产业生态，促进数据生产、采集、汇聚、管理、流通、分析、应用等全产业链协同发展，激发数据要素市场活力，释放数据资源价值。四是“基于数据信托的行业数据交易专区平台”入选工信部2022年大数据产业发展试点示范项目。五是作为山东数据创新应用中心的成功实践，“数据开放流通创新（数据流通）”研究方向成功入选山东省数据开放创新应用实验室。六是数据创新载体不断丰富。顺利完成第三届山东省数据应用创新创业大赛，储备了丰富数据产品转化资源。

在数据要素收益分配制度方面，制定了《数据资产收益权抵押业务管理规范》《数据交易方业务收费和分配意见》等一系列收益分配相关制度规范文件，结合数据要素特征，优化分配结构，构建公平、高效、激励与规范相结合的数据价值分配机制，着重保护数据要素各参与方的投入产出收益。

在数据要素治理制度方面，一是围绕数据来源、数据产权、数据质量、数据使用等，推行面向数据中间商及第三方专业服务机构的数据流通交易承诺制，制定了《数据中间商管理办法》《数据中间商分类分级管理办法》等管理办法。二是鼓励行业协会等社会力量积极参与数据要素市场建设，成立了国内首个数据流通协会——山东省数据交易流通协会，由五十余家从事大数据的相关技术研发、生产、销售、服务等企事业单位和社会组织组成，推动公共数据资源交易规范化、标准化。加快推进数据管理能力成熟度国家标准及数据要素管理规范贯彻执行工作，通过DCMM管理二级认证，同时入选第一批省级小微企业“创新服务券”配券服务机构，面向企业提供DCMM咨询评估服务。

山东数据交易有限公司这些探索与实践，契合了“数据二十条”的目的，践行了“数据二十条”的战略部署，探索出了一条数据要素赋能数字经济的创新之路，或可为业界提供些许启示。

四、“数据二十条”对未来数据要素健康高效发展具有重大意义

可以说，社会各界对“数据二十条”的出台期盼已久。在这些年的数据要素市场化配置的探索中遇到了很多问题，包括基础制度、数据确权、交易流通、权益分配、数据安全等方面，亟须国家层面统一思想、统一制度、统一规则，消除障碍，夯实基础底座。

“数据二十条”打牢了基础底座，数据要素在未来的作用将会更加显现，具有里程碑意义，可以想象未来各地在数据要素合规高效流通使用、赋能实体经济方面会加快探索的脚步，我国数字经济将会迎来一波新的快速增涨。

构建数据基础制度体系，是新时代我国改革开放事业持续向纵深推进的标志性、全局性、战略性举措，有利于充分发挥数据要素作用，赋能实体经济，推动高质量发展。牢牢坚持住促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济这一主线，以充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利为目标。